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1、关于汉中市农村公路建设的思考 摘要：汉中市位于陕西省西南部，地势呈南北高、中间低状态，地貌由盆地、浅山丘陵、中高山区组成，特殊的地理环境使汉中市在农村公路建设方面存在独特性。本文从汉中市地理环境位置、公路发展状况和公路建设存在问题等方面进行分析，认为在特殊地理环境下，要在确保民生的基础上，从生态文明角度入手，以因地制宜、合理布局，统筹城乡、全面带动的方式加强农村公路的建设和养护工作，为人口密度低、地理环境复杂的山区地区农村公路建设提出解决思路。 关键词：汉中 农村公路 建设 研究 中图分类号：F540.3 文献标识码：A 一、前言 汉中市位于陕西省西南部，北依秦岭，南屏巴山，与甘肃、四川毗邻，
2、处汉水上游、汉中盆地中部，汉水横贯全境，形成南北高、中间低的盆地状态，市域由占全市面积6%的汉江冲积平原、占全市面积36%的宽谷浅丘地带和占全市总面积58%的秦岭南坡浅山和中山地区构成。汉中属北暖温带和亚热带气候的过渡带，年降水量800-1000毫米，年均气温14。汉中市辖汉台、南郑、城固等11个县区，市域总面积2.72万平方公里，总人口373万。 二、基本情况 随着“十一五”期间对公路等基础设施建设的政策倾斜，汉中市农村公路总里程增加幅度较快，等级公路比例有了很大提高，以高速公路及国省干线公路为主骨架、乡村公路交织的公路交通网络基本形成，农村公路通行能力和服务条件有了很大提升。截止2012年
3、底，在通车里程方面，汉中市农村公路总里程达到15439公里；在公路等级方面，等级公路总里程达到13580公里，占农村公路总里程的88%；在公路养护方面，初步建立农村公路养护管理体制和机制，2012年县公路养护年均优良路率达79.13%；在超限治理方面，通过建立了治超长效机制，加强农村公路路政管理和治超工作，确保了农村公路车辆超限载率稳定控制在2%以内。 三、存在问题 截止2012年底，汉中市公路总里程16571公里，其中高速公路477公里，国省干线1053公里，县公路2640公里，乡公路3318公里，村公路9115公里，专用公路366公里，有路面里程9046公里,占农村公路总里程的59.9%。
4、从数据来看，汉中农村公路仍存在以下几方面问题： (一)路网结构不完善 汉中境内94%的区域为浅丘地带和浅山、中山地区。之前农村公路建设多以乡镇、行政村通达通畅为目的，因受地形地貌影响和建设资金限制，农村公路路网不尽合理，整体呈树枝状，还存在“口袋路”或“断头路”的情况，无法完全网络化。自然村的单向连通或断头路情况更加突出，在个别偏远、人口较少的自然村还未通公路。市域公路交通网络虽已基本形成，但县际间的通道并未全部打通，给交通运输发展及区域社会经济发展和带来限制。 （二）公路技术标准低 在汉中15439公里的农村公路总里程中，等外路有1859公里，占总里程的12%，这些等外路大部分集中在山区路段
5、。山区路段公路建设受环境影响因素较大，建设成本往往是同等条件下平原地区数倍以上。为确保路网建设，在资金有限条件下，各级交通管理部门和建设部门会采取降低公路技术等级等办法尽可能增加通车里程和路网覆盖率，使农村公路不同程度存在弯急、坡陡、视距不良、路侧险要，以及公路技术等级较低、抗灾能力较差等情况。同时因受国家土地政策限制，农村公路建设占地调整十分困难，部分路段不得不降低路面宽度或沿老路建设，致使新建公路达不到应有的等级。 （三）配套设施不健全 农村公路缺桥少涵现象也十分普遍，现有桥梁大部分建设年代久远，荷载等级低，承载能力差，存在安全隐患。新建、改建农村公路项目，特别是通村公路建设项目，受自然、
6、经济条件的制约，桥涵、防护、排水、安保等配套设施严重不到位，个别项目因此导致道路抗灾害能力差，每年雨季水毁严重，修复资金难以落实，公路无法及时修复。这些都严重制约着农村公路的发展。 （四）养管体制不健全 农村公路养护管理虽然已初步建立以县级人民政府作为辖区内农村公路的养护、管理责任主体的管理体制，但部分县（区）农村公路管理机构人员工资、办公经费、养护经费未纳入财政预算，经费使用不够规范；现行制订于2006年的农村公路养护资金补助标准未考虑经济发展、物价水平、人工工资及养护成本不断增长因素，导致存在因资金紧张而挤占养护生产经费现象；乡（镇）农村公路管理所管理人员均为兼职，专业技术缺乏、管理水平不
7、高。以上几方面因素造成农村公路建养水平低下，农村公路管理长效机制和养护生产规范机制未形成。 （五）建设资金缺口大 农村公路建设资金由上级政策补助资金和地方政府财政配套、自筹资金组成，农村公路通常在立项规划方面与实际建设规模往往存在较大差距，所需地方政府配套、自筹的资金数额会更大。汉中市十一个县区，8个属国家级贫困县，配套、自筹资金难以完全落实，随着经济发展和物价消费指数（CPI）的不断攀升，公路建设成本不断增大，进一步凸现了资金缺口问题，巨大的建设资金缺口严重制约了农村公路建设的推进。 四、建设思考 解决农村公路建设发展问题，方向是优化路网结构，重点是提升养管水平，方法是全面统筹兼顾，核心是解
8、决建设资金。具体应从整体规划、政策支持、资金筹措、项目主导和养护管理等几方面来考虑。 （一）整体规划 汉中所在的陕南山区灾难频发，资料显示从2001至2010年的10年间，共发生地质灾害两千多起，造成590多人死亡或失踪，直接经济损失460多亿元。类似这样生活环境恶劣、生态环境脆弱、基础设施落后、人口密度低的山区，公路建设成本投入与带动区域经济效益产出极不平衡。陕西省自2011年起启动了新中国成立以来规模最大的扶贫避灾移民工程，计划用10年时间，投资1300多亿元，搬迁近280万人。汉中可通过“移民工程”整体规划，整体搬迁山区群众，达到解决山区群众生活所需、保护当地生态环境、维持可持续发展目标
9、，还可以将有限的公路建设资金集中使用，力争投入和效果最大化。 （二）政策支持 政策支持方面既有通过宏观政策套用，也有建设政策的支持。在宏观政策套用方面，通过国家制订的交通扶贫规划，抓住西部开发和连片特困地区扶贫开发机遇，把工作重心放在扶贫开发任务上，把农村公路建设的方向转移到集中连片特困地区公路建设方面。将集中连片贫困地区的建制村公路、移民搬迁积极性高的新建村落公路和居住人口较多村落的公路优先纳入国家规划，利用大项目带动小项目、示范区带动普遍区域的方式依托政策；在建设政策支持方面，应与省级公路主管部门形成共建机制，通过“省市共建、以市为主”政策，通过避灾移民搬迁、贫困连片开发、优化路网结构等方
10、面统筹兼顾，形成公路建设合力。 （三）资金筹措 通过争取国家补助、财政支持、专项扶贫等多种方法筹措整合公路建设资金，也可采取“以工代赈”、“一事一议”、扶贫开发、新农村建设等各项资金捆绑使用的办法进行资金筹集。除此之外，借助社会力量，构建各方共兴交通的思路。可利用汉中丰富的物产资源，通过物产广泛外销，达到物产资源带动效果；可利用支柱产业的带动作用，通过产业链条构建，达到产业链条带动效果；可利用共同开发的旅游资源，通过基础设施建设，达到设施开发带动效果；可通过整合交通、林业、城建、土地等各部门力量，通过捆绑利用扶贫开发、新农村建设、产业园区建设、土地收益补偿等各类资金，达到推动农村公路发展效果；
11、可通过拍卖、转让农村客运线路经营权中向经营单位收取公路建设维护费，通过从土地出让、建筑工程、公路两旁的开发等方面拓宽筹资渠道，达到多方筹集农村公路建设资金。 （四）项目带动 项目带动贯穿于“整体规划”、“政策支持”和“资金筹措”等方面的各个环节，其本质是一种思维方式。积极向上争取省级的大力支持，依据“在建一批、新开一批、立项一批、储备一批”的工作思路，做到全面统筹兼顾，优先建设有政策扶持的公路项目，其次建设能带动当地经济发展的产业园区、旅游景区、物流中心、骨干企业等的连接公路。地方政府应充分利用现有的资源开发优势，积极对外宣传、推广，由社会力量承担一定量的基础设施建设任务，这样既可以利用对方充
12、足的资金量完善基础实施建设，又能更好的体现政府在公共领域的主导作用。 （五）养护管理 坚持一手抓建设，一手抓公路的养护管理，巩固公路建设成果，推动公路建、管、养、运协调发展；加大各类农村公路建设工程施工过程中质量监督力度，确保工程质量；推进和建立农村公路管理长效机制和养护生产规范机制，实现县乡公路养护管理制度化、规范化，养护生产专业化、市场化；以落实乡（镇）人民政府管理主体、村民委员会实施主体为重点，按照“村负责、乡管理、县考核、市检查、省督查”的总体要求，建立集中养护与日常养护相结合的通村公路养护生产机制、财政资金投入与社会资金投入相结合的通村公路管养资金筹措机制和专业化检查与群众组织检查相
13、结合的通村公路考核考评工作机制，实现通村公路日常化、制度化养护管理。 党的十八大报告中提出了到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，农村公路建设成为关系亿万基层群众切身利益的头等大事，加强农村公路建设，就是为建设社会主义新农村、推进城乡一体化、发展农村经济、全面建成小康社会奠定坚实基础。只有在全盘统筹、合理规划的情况下，以因地制宜、合理布局，统筹城乡、全面带动的方式加强农村公路的建设和养护工作，推动农村公路实现由以建设为主向建管养运协调发展转变，做到建设标准化、质量精细化、管养规范化、客运一体化、投入多元化，才能最终提高农村公路服务水平和保障能力，真正服务社会、经济的全面发展，确保全面建成小康社会。 作者简介：王楠（1975.3-），男，陕西西安人，西北大学公共管理学院在读公共管理硕士研究生
