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1、县级部门预算改革的实践与思考以桐城市为例预算编制改革县级部门预算改革的实践与思考以桐城市为侧陈顺根雷鹏安徽省2007年开始在县级进行部门预算改革试点,2008年所有县(市,区)全面推开部门预算的规范化改革.桐城市同年将所有部门(含镇街道,经济开发区)都纳入部门预算改革范围,改革开局良好.通过一年的改革实践,我们对县级部门预算改革的成效及存在的问题有了更直接,更深刻的感受和认识,现以桐城市为例,就当前县级部门预算改革面临困难和问题及进一步完善县级部门预算改革的具体措施,谈谈我们的思考.一,县级部门预算改革存在的困难和问题(一)财力难以保证政策及单位需求,县级部门预算编制一时难以规范完整.多数县级
2、财政由于经济发展和资源禀赋不足.财力有限,而支出需求却可能大于财力供给.尽管近年来中央和省财政加大了对桐城市的政策扶持和转移支付力度,但公共财政在支出范围和规模上已今非昔比,财力仍然难以满足支出的需要,因此在支出预算的安排上难免留下一些硬缺口.最明显的有三点:(1)单位公用经费的安排与实际需求相比明显偏低.桐城市按行政单位人均1000元/年,事业单位人均800元/年安排公用经费,这两项定额标准已难以满足部门及单位的实际需要.(2)住房公积金和医疗保险金等工资附加支出与单位实际负担水平存在一定的差距.桐城市住房公积金全部按人均1200元/年安排.相当于人均工资额的7%一8%,预算单位反映标准太低
3、,而实际上多数单位按照工资总额的10%-20%缴纳,人均负担大都在2400-3600元/年.(3)对财政支出有明确增长要求的政策法规越来越多.如农业,科技,教育,公检法,计划生育,社会治安,文化,卫生等领域.明确要求的增长幅度囡预算管理与会计.2009.9超出了县级财力承受的可能.这些法定要求,使零基预算难以落实.(二)专项资金及基金被挪用填补基本支出.由于正常的收支矛盾比较突出,部门及单位承担着大量的,繁杂的管理事务及费用,导致部分单位事实上一直存在挪用基金和专项资金安排人员福利及其他支出的现象.财政部门在批复预算时陷于两难境地.(三)定额标准体系不够健全.当前部门预算编制中的定额测算,多数
4、仍沿袭老的或相对固定的标准,尚未建立科学,规范,合理的支出定额体系.以交通费定额为例.桐城市目前仅对几大班子的车辆交通费进行了核定并纳入预算安排,其他部门未作明确规定.(四)收支脱钩不彻底.导致县级部门预算编制的完整性和综合性不强.由于各部门掌握的行政审批权,国有资产等资源不均衡,事实上各部门,单位之间还存在苦乐不均,收入相差悬殊的现象.预算外资金仍采取列收列支的办法,未能打破谁收谁用的格局,影响了预算的完整性.(五)责任落实不到位.在部门预算编制中,财政部门是管理主体,部门是责任主体,但目前多数部门控制支出,节约资金责任缺位.部门重投入而忽略成果,提高财政资源使用效率和效益缺乏必要的动力和压
5、力.一些部门和单位不能全面准确完整地理解部门预算的重要性,有的认为,单位创收是单位的收入,不属于财政性收入,可以自收自支,自由支配;还有的单位认为部门预算编与不编一个样,编好编坏一个样,只要有钱开支就行,忽视财政预算管理.这些错误认识导致一些单位上报的预算不是漫天要价就是缺斤少两(没有把创预算编制改革收收入等编入预算),影响了预算编制的准确性及执行效果.有的部门一上时甚至列出了近亿元的项目,明显与其部门计划和财力不符;多数部门担心财政会调控预算外收入.对预算外收入千方百计少报或不报.(六)预算执行到位率低,偏离度大.在县级部门预算编制时.财政部门对预算编制相关的信息,如部门和单位的资产,人员,
6、收支情况,工作任务及完成情况缺乏全面了解和掌握;项目库难以真正建立,多数项目仍是领导拍脑袋,对项目实施的成本,收益和效果缺乏准确详尽的预测和分析.在这种情况下,预算支出安排很难科学合理,使之与实际需要相脱节.此外,财政对一个预算单位的经费整体使用情况的监督和控制能力较弱,使得预算安排数难以成为有效的约束指标二,完善县级部门预算改革的初步建议(一)发展县域经济,积极争取上级财力性转移支付.增强财政调控能力.满足基本公共服务均等化需求.2008年的情况证明了这一点,当年上级对桐城市财力性转移支付达4亿多元,占当年一般预算支出的32.5%.财政基本保障了人员经费,办公办案经费以及民生工程等重点支出的
7、需要,增强了惠农支农保障能力.2009年的预算,为促进县域经济和社会事业发展,在项目支出安排上,也突出了增强经济自主增长能力和解决社会公共事业短腿部分的重要原则.(二)立足县情,兼顾财力可能,加强并规范项目库建设,真正做到区分轻重缓急,合理安排项目.要在优先保证基本支出的前提下,确定项目支出预算规模.要规范项目申报,审核程序,对预算数额较大或者专业技术复杂的项目,财政部门应组织专家或委托中介机构进行项目评审.(三)真正建立健全专项资金及基金管理办法,同时规范管理费提取及使用办法.2007年桐城市出台了专项资金管理办法,对专项资金的申报,分配,下达和项目管理,资金管理,绩效评价,监督检查作出了规
8、定.今年将结合县级部门预算编制的实际对该办法进行修订完善,对承担专项资金及基金管理职责的部门和单位,加强监督,确保专款专用,控制和把握资金投向,同时在预算时适当增加其管理成本支出.(四)定额分类分档,因地制宜,切合实际.定额标准太低.不能保证预算单位支出需要,定额标准过高,则超出财力承受的可能.定员定额标准的制定可以实行分类分档,结合部门承担的工作职能,任务以及占有资源等指标,将所有行政事业单位划分为党委政府,公检法,一般行政,教育,卫生,一般事业等大类,制定相应的定额标准.同时,可结合实物指标,对维修费,交通燃油费,大型修缮费等进行量化.(五)通过国库集中支付改革,政府采购改革等配套改革的衔
9、接助推部门预算改革.应加快推进县级国库制度改革,通过建立国库单一账户体系,把所有财政性资金集中管理.改变目前财政资金分散局面.为实施综合预算奠定基础.下一步,桐城市将完善国库集中支付改革方案,支付方法,收入收缴办法,会计核算办法和银行清算办法,将预算单位使用的各类财政性资金都实行财政直接支付或财政授权支付;严格按县级政府采购目录编制政府采购预算,真正做到管采分离,将政府采购预算作为年度政府采购的惟一有效依据.促使部门编实,编好政府采购预算.(六)调整国有资产管理体制,实现集中管理,整合资源利用效率.为有效化解行政事业单位资产清查中暴露出来的管理主体责任不明确,重钱轻物,重购轻管,资产处置不规范
10、等问题,2008年桐城市成立了国有资产管理中心,遵循政府所有,授权经营,租赁使用,依法监管的原则,全面启动行政事业单位国有资产管理体制改革.在全面清查,清理,核实的基础上,将市直88个全额拨款单位国有资产移交中心统一管理,共涉及国有土地110宗,占地面积约21万平方米,国有房屋建筑物面积约13万平方米.初步的实践证明,国有资产的集中统一监管,促进了预算管理与资产管理的有机结合.(七)强化人大的实质性监督.以前人大对预算的审查和监督多是粗线条,原则性的,编制部门预算后,一个部门一本预算,人大对预算的审查和监督可以延伸到所有部门,实现全方位,实质性的审查和监督.2009年桐城市人大财经委选取了法院,农委,卫生监督所等单位进行预算审查.将人大对部门预算的审查作为推进改革的动力,有利于提高部门预算编制的完整性,增强部门预算的约束力.(八)充分调动部门积极性,形成合力,共同推进县级部门预算改革.在县级部门预算的编制过程中.财政部门要积极调整思路,把握预算编制工作的重点,把工作做深,做实,做细.各预算部门也要牢固树立综合预算意识和早编,细编预算意识,预算外资金作为公共财政资源的重要组成部分,不可能也不应该长期独立于公共财政体系之外.财政部门应与各预算部门形成合力,通过加强预算外资金的管理力度,着力提高部门预算编制质量.(作者单位:安徽省桐城市财政局)预算管理与会计.2009.9困
