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1、中国土地利用总体规划的特点管理科学?123?中国土地利用总体规划的特点王玉东武丽萍(1,黑河市土地勘测队,黑龙江黑河1643002,黑河市统一征地工作站,黑龙江黑河164300)摘要:中国在2O世纪80年代和9O年代末曾开展了两轮土地利用总体规划,这两轮规划具有不同的特点,都具有一定的缺点,对这两轮规划的优缺点进行了系统的分析,以便在编制及实施中能切合实际的应用.关键词:土地利用总体规划;特点;分析所谓土地利用总体规划,是以一定的行政区划为单位,根据国民经济建设发展的需要和土地资源现状,适宜性和生产力,进行土地资源在国民经济各部门之间的调整与分配,是对区域土地资源的开发,利用,整治和保护,在时
2、间上和地域上进行的,长期的,战略性的总体布置和统筹安排.中国在2O世纪80年代和90年代末曾开展了两轮土地利用总体规划,土地利用总体规划模式主要存在三种,分别是总体蓝图模式指标控制模式土地利用分区模式嘟晋珉,1995).目前,我国已建立了国家,省,地f市),县,乡5级规划为主导,包括总体规划,专项规划,规划设计等类型的较为完整的规划体系,采用的多是后两种规划模式的结合,可以概括为用地指标调整与规划分区结合,即在用地指标控制下的用地指标调整和地类分区相结合的模式.新土地管理法实施以来,土地利用总体规划编制和修订具有如下特点:a.各级土地利用总体规划修编采用自上而下,上下结合的方法进行,强化了土地
3、利用的宏观控制.各级规划严格按照新法下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制的规定,自上而下修编和审批,耕地保有量,建设用地量等主要用地指标实行逐级控制,使各级规划形成了一个完整的体系,有利于规划目标的落实.b.按照供给制约和统筹兼顾的原则编制规划,有利于转变土地利用方式,控制建设用地规模.新土地管理法实施以来,各地在规划修编中改变了过去编制规划按需定供的做法,兼顾了土地供给与土地需求;促使各类建设节约用地,注重内涵挖潜,盘活存量土地.有效地控制了建设用地增量.c.加强了与相关规划的协调,保证了城市规划,村镇规划等相关规划在用地规模和布局上与土地利用总体规划相一致.新土地管理法明
4、确规定:城市总体规划,村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划,村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄,集镇建设刚地规模.各地在土地利用总体规划修编中,依照法律规定和用地标准对城市,村镇建设用地规模进行了严格审核.落实了建设用地范围;并明确规定按土地利用总体规划确定的建设用地规模和范围审查城市,村镇规划和审批用地,真正体现了土地利用总体规划对城乡土地利用的整体控制作用.d.县级和乡级规划通过土地用途分区,确定每一块土地的用途,为实施土地用途管制奠定了基础.各地在规划修编中,根据新法关于实行土地用途管制的规定,着力提高规划的可操作性.主要是在县级和
5、乡级规划中划定土地用途区.并根据土地使用条件,确定每一块土地的用途,予以公告.上一轮土地利用总体规1J(19972010)是我国有史以来最为深广的一次规划,规划的编制,实施以及法律地位都较以前有了较大进步和提高.这轮规划以供给制约和引导需求为指导思想,将实现耕地总量动态平衡作为核心内容,在控制全国耕地数量减少,保证实施土地用途管制制度,促进土地集约利用,实现社会经济可持续发展等方面发挥了重要作用.但是,随着我国工业化,城市化,现代化进程的加快,规划的不足日益显现,主要表现在以下几个方面:1片面强调耕地保护的单一目标土地利用总体规划涉及社会经济各个方面,是多目标综合规划,不是单一目标资源利用规划
6、.上轮规划突出耕地保护目标,虽然在一定历史时期对于有效保护耕地起了很大作用,但是在规划实施过程中,一系列重大战略和政策的提出都对这一目标提出了挑战,例如扩大内需政策,加强基础设施建设,西部大开发战略等等,它们都与耕地保护的单一目标产生了矛盾,在未来必须进行协调,仅仅以耕地保护作为土地利用总体规划的核心内容,巳不能适应新的社会情况.2规划编制方法实用性不够上轮规划采取指令性指标和土地利用分区相结合的办法.规划指标以第一轮规划为基数,强调保护耕地和粮食安全,指标分配时也缺乏科学合理的分解方法,不切合各地实际情况,造成在规划实施过程中,规划指标难以真正落实.3规划编制的内容科学性不足上轮规划是在19
7、97年非农建设占用耕地冻结期间抓紧修编的,一方面由于时间紧,任务重,加之缺乏先进规划理论指导,致使规划方案干篇一律,缺少地方特色,规划的内容,方法及表现形式都没有创新和突破.另一方面,许多地方变更数据没有上图,数据与图件严重脱节,造成规划成果质量欠佳.最后,先进科学技术手段运用不够,如基期的土地利用现状图和规划图不少地方是手工绘制,图件上的数据与实地数据存在偏差,数据更新也跟不上,使规划的真实性,科学性受到很大影响.4规划编制和实施的可操作性不强全球经济化和我国加入WTO,增加了土地利用的不确定性,现行规划的静态和刚性,带有明显计划经济缺陷,使得原有的规划思路,规划方法与越来越复杂多变的外部情
8、况明显不适应,土地利用总体规划在编制和实施中缺乏可操作性.5规划体系不完善我国实施国家,省,市,县,乡五级土地利用总体规划体系,县以上四级编制土地开发整理专项规划,但目前各级总体规划职能分工不明确,内容雷同,其他专项规划很少编制,详细规划也没有很好开展.此外,多个部门同时行使规划管理职能,国土资源部,建设部,国家发改委都具有土地空间管理职能,并且分别有自己的规划和发展目标以及一套自上而下的组织体系.6规划实施管理不到位我国土地管理法明确规定:土地利用总体规划一经批准,必须严格执行.但在实际操作中,土地利用总体规划往往陷入纸上画画,墙上挂挂,规划跟着项目走的尴尬境地.这反映出规划的有效实施和管理不到位,如何保证规划实施管理是需重点探讨的问题.7与相关规划衔接和协调不够土地利用总体规划与相关规划,如城市规划,国土规划(空间规划),国民经济发展规划以及与土地有关的专项规划等,相互衔接和协调不足.不同职能部门根据自己的理念对相同土地空间进行重复规划,造成大量时间和金钱的浪费以及土地利用总体规划实施管理上的尴尬境地,无法有效对土地进行控制,保证总体规划的顺利进行.参考文献1http:/news.xnhuanet.eom/zhengfu/2004-OS/30/conteny1925451.htm.2http/
