《政府对污水处理厂的环境管制新探.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《政府对污水处理厂的环境管制新探.doc（10页珍藏版）》请在三一办公上搜索。
1、政府对污水处理厂的环境管制新探经济蓐镶:怒爱搿臻强搿搿搿臻等j政扃污水处理厂的环镌管制崭掾李挚萍(中山大学法学院副教授,广东I二12)内容提要城市生活污水已经成为城市水污染的主要来源,水污染的控制将从工业分散治理为主向城市污水集中治理为主转移,污染集中处理业发展的出路是市场化和产业化.然而,在这一转移过程中,许多新有环境问题也接踵而来,其中最主要的是污染集中处理设施的运转不正常和污染处理的质量缺乏约束.因而,对污染集中处理设施污染处理质量的管制是政府环境管制面临的新课题.【关键词污染集中处理;市场化;产业化;环境规制中图分类号DF38文献标识码A文章编号iooo一6249(2005)12002
2、403我国城市化的进程已经进入快速发展时期,城市数量与规模迅速增加与扩张,带来了严重的城市生活污水污染的问题.到2001年底,全国城市污水处理厂452座,排水管道约15.8万公里,城市污水处理率仅为36,5%,其中生活污水二级处理率大约只有百分之十几.大量的生活污水未经处理直接排入城市河道,导致约63%的城市河段受到中度或严重污染.国务院批准的十五环保计划要求,到2005年,城市生活污水集中处理率要达到45%,50万人口以上的城市要达到60%.资料表明,要完成污水集中处理目标,全国需要新建1000多座污水处理厂,新增处理能力2600万吨/日,总投资达千亿元.如此巨大的投资只靠政府是无法承担的.
3、污水处理传统上由政府投资,管理,国有企事业单位运营,投资和运营主体单一.这一体制已经严重制约环境建设以及经济,社会与环境的协调发展.我国于十五规划期间全面开始了环保基础设施建设与运营市场化和产业化的改革,鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营,逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运行管理体制,实现投资主体多元化,运营主体企业化,运行管理市场化,形成开放式,竞争性的建设运营格局.一,污水处理市场化,产业化是政府环境管制面临的新问题污水处理市场化,产业化后,污染设施建设发展迅速,传统上由政府投资,管理,国有企事业单位运营的污水行业发生极大的变化,行业垄断被打破,投资主体多元化,设施运营市场
4、化.政府对该行业的管制也面临一些新的难题,本文探讨的主要是涉及由此而来的新的环境问题.(一)设施不能正常运转,闲置现象普遍有关统计资料显示,到2004年底,我国600多座城市已建成的709座污水处理厂,设计日污水处理能力大约4500万吨,但据国家环保总局提供的资料和全国人大常委会执法检查组的典型调查,这些污水处理厂正常运行的只有三分之一,低负荷运行的约有三分之一,还有三分之一开开停停甚至根本就不运行.基础设施的容量设计要考虑高峰值的需要,设施平时一般都有一定的闲置,污水处理行业20%以下的富余能力属于正常范围,我国目前污水处理能力闲置显然过高,浪费严重.(二)设施排放的污染物超标并造成二次污染
5、的情况严重由于污染处理设施不正常运行,污染物未按规定进行处理,有些污水处理设施甚至将未经处理的污水原样排出,还有的亏水处理厂采用欺骗的方法,隐瞒其排放不合格污水的情况,致使污水处理厂成了一个新的排污源.此外,一些企业排入下水道的污水严重超标,致使城市污水处理厂不能正常运行,出水水质不能达标排放,个别的甚至全系统瘫痪.一些违法企业也借机将工业污水排人管网而排放.二,存在问题的L分析造成以上问题的原因是综合的,本文主要从执法和监督保障机制等方面进行分析.(一)监管制度存在较大缺陷1.监管目标及理念出现偏差行业管理部门管理错位,政府对产业化发展目标及自身定位认识不清,部分地方政府认为市场化,产业化就
6、是政府全面退出,把招商引资作为其在产业化过程中一*本文是基金项目广东省哲学社会科学十五规划20032004年度项目污染处理产业化和市场化的政府管制法律问题研究(批准号03/04E04)的成果之24NO.122005南方经济NANFAOGJlNGJI的首要或唯一任务,偏离了效率和效益的根本目标,过多地关注项目投资和建设,强化资产管理职能,相对忽视对于安全,稳定和高效率运营的监管,形成管理上的错位.有的政府将公益性国有资产混同于一般竞争性国有资产,公用事业改革简单地模仿国有企业改革,行业监管部门普遍忽略公众责任部分,甩包袱思想较严重.公共设施一卖了之或一改了之,忽略对新市场化投资主体的运营过程,服
7、务质量的监管.2.监管措施和手段不当政企分开后,政府尚未能找到行使公用事业监管职能的有效手段,致使一些监管工作没有落到实处而流于形式.如除了污染物排放标准和环境质量标准外,没有服务性规范与标准以及企业运营绩效考核体系,从而缺乏对于企业的运营水平,企业真实成本的控制与把握;由于缺乏相关配套政策,许多特许经营项目一旦签约,政府监管部门似乎就放弃或者是无法对企业的服务,质量,技术流程和运营绩效进行监管,对企业利益和公众利益缺乏有效协调等.3.对政府履行职责的监督缺失许多由污染处理设施造成的环境问题中都存在政府监管不力的因素.对政府履行环保职责缺乏公众监督,政府上下级间纵向监督.没有第三方对政府监管的
8、合理性和有效I生进行公正的评判和监督,政府上下级部门间纵向的监督也缺乏力度,政府部门在监管过程中所暴露的问题不能及时得到反映与改进,影响监管效果乃至城市污水处理产业化发展的进程与方向.(二)质量约束机制微弱1.来自于客户方面的质量约束弱化与其他公共事业,如供水,供电,煤气,电讯等行业不同,污染处理业不向客户直接提供产品,其所提供的服务也不由客户直接消费.污染处理业为客户提供的服务是帮助其减少外部不经济性,这个外部不经济性的后果将会由社会公众承担.并且,从污染集中处理设施排放进入环境的污染物造成的法律后果主要由设施运营者承担,因而,污染集中处理的服务质量对客户而言不关系其切身利益.来自于客户方面
9、的质量约束机制明显减弱.2.政府对污染处理质量的需求不大虽然法律要求各级人民政府对环境质量负责,国家也规定了各种环境质量标准,并且对污染物集中处理设施建设和处理率有了指标要求,但是对于政府而言,设施建设及理论上可以达到的处理率才是硬指标,污染物处理效果及环境质量指标是软指标,相当多的一级政府或者环保部门对环境质量需求不大,主要原因有:一是没有直接利益需求;二是需要政府较大投入但是对经济产出没有直接陕速的回应;三是怕影响当地经济发展和官职升迁.所以,政府只在表面上下功夫的现象普遍,NO.122005南方经济NANFANGJINGJ如只管地面上可见的处理设施建设,忽视属于地下工程的管网建设;只求设
10、施建设数量增加,不顾设施运行质量;只求污染处理率的上升,不顾污染处理的实际效果.3.质量达标的支持性条件先天不足污染处理没施提供服务质量的优劣,还取决于设施能否正常运行,而且设施的正常运行又依赖于运行费用的及时和充足地提供.运行费用主要来源于各城市向居民及用户征收的污水费和垃圾费,由于目前城镇征收的污水费远远低于运行成本,而且征收率太低,管理不规范,无法支持设施正常运行.此外,由于政府未能保障设施运行所需要的资金,如对企业运行经费不足部分进行补贴,政府对企业运行的质量要求也缺乏底气,对超标排污或者放任,或者睁一只眼,闭一只眼.再有,城市污水处理设施不仅接纳城市生活污水,而且也接纳部分非生活污水
11、,各种污染物未经过预处理直接排入或倒入污染物集中处理设施,设施对污染物的进入没有识别和控制能力,基本上是照单全收.一些企业排入下水道的污水严重超标,致使城市污水处理厂不能正常运行,出水水质不能达标排放,个别的甚至全系统瘫痪.三,完善政府环境管制的对策(一)转变环境管制理念和政府职能由于污染处理市场化,产业化后,政府在管理方面,不可能像过去一样只采用直接管理的手段.过去政府对污染处理设施直接,全面的管理,导致政府被一些具体事务拖住,无力顾及宏观政策和大环境的建设;现在政府应该从直接管理和运营中抽身出来,形成小管理,大服务的理念,通过政策指引扶持,信息服务,资金技术支持来保障污染处理行业的良性发展
12、.由于市场化环境下,联接投资者与运营者,排污者与治污者的桥梁是合同,甚至政府在管理中也大量采用合同为管理手段,政府管制必须演化出适应契约环境下的监管方式,首先,在政府以合同一方当事人的身份出现时,它不是高高在上的管理者,对合同所涉事务的决策,从单方决策变为多方协商决策,政府不能随意单方改变合同内容.在合同中,政府不能只享有权利不承担义务,而是与对方当事人互负权利义务,政府的管理目标需要通过与被管理方互相合作,互相配合的方式实现.当前,公共事业存在的最大风险就是政府的信用风险,政府履行合同及承诺是建立政府信用的前提,政府违约应该承担法律责任,政府必须建立违约赔偿机制.其次,当政府不是合同一方当事
13、人时,对具有合同关系的当事人的管理,应该注意把握公权力干预私权利的尺度,政府的职能主要是监督企业履行法定义务,而不是干预其具体经营事务.(二)完善质量约束及监督机制污染处理设施提供服务的质量是指污染处理设施出水的水质,排放其他废弃物的限值和垃圾处理的质量效果等.保障污染处理质量的主要措施有:1.完善质量标准体系对污染处理设施处理质量的管理首先要有一套质量标准体系,这个质量标准体系是衡量污染处理设施提供的服务是否符合要求的依据.为了达到质量标准应从两方面进行管理:一是污染物的来源管理;二是污染物的最终处理管理.所以,就污染处理设施而言,规定污染物进入标准和出去标准都是需要的.2.完善质量监督机制
14、鉴于污染处理领域的专业性,除了通过立法对政府行为进行规范外,为制约地方政府的利益倾向,应利用网络信息技术建立行政上下级监督的系统;同时,增强污水业务,服务的社会公开度,引导公众监督以规范,约束和监督政府行为.另一方面,城市污水处理是关系到公共安全的重点行业,建议各级政府制定具体措施,加强对安全生的监管,同时政府需要建立一套应急保障机制,以避免突发事件对社会造成的重大损失.公众参与有助于提高污染处3耋巨月艮务质量.公众是环境质量的直接消费者.政府有责任培养公民自觉保护环境的能力.此外,还应增加公开性和透明性,公开选择中标企业选择的过程及相关条件,让公众了解竞争过程及竞争机制的合理陛;公开企业的运
15、行成本,为公众了解企业成本和确定定价提供依据,公开企业排污的水质状况;让公众了解企业污染处理的效果以及履行法律责任的情况,使公众能实际参与到污染处理服务质量的维护和改善之中.3.完善质量责任体系污水处理厂排放的污染物不符合要求导致新的环境污染,必然会产生新的法律责任.由于其中原因众多,有的是运营企业自身的原因,有的是排污者的原因,有的是政府的原因.因此必须明确规定有关各方的责任.在行政责任方面,当出水水质不达标时,应由营运单位承担行政责任.当污染处理设施对污染物处理不达标是由于向设施排放污染物的人(即间接排污者)违反预处理的规定和要求造成时,间接排污者也要承担相应的行政法律责任.在民事责任方面
16、,确定排污民事责任的一般原则是污染者负担.一般情况下,应由污染设施运营者对设施排放污染物造成的后果承担民事负责.但是,由于污染处理设施处理的污染物都是其他排污者产生而交由其处理的.污染处理设施承担的是一种受托治理业务,因此,有必要建立一个由污染处理企业,直接排污者(主要指工业和其他非生活污染源排污者)和政府组成的风险承担共同体.当工业和其他非生活污染源向污染处理设施排放超过预处理标准或者违反法律规定的污染物,导致污染处理设施不能正常运转或者超标排放,并造成环境损害的,排污者应该与污染处理企业承担连带责任.当污染处理设施由于资金缺乏或其它政府方面的原因导致不能正常运转而导致环境损害发生的,政府与
17、污染处理企业承担连带责任.(三)建立符合市场机制和公共政策目标的价格机制和激励政策污染处理行业的价格机制主要体现为收费机制.由于污染处理行业具有公益性和自益性的双重属性,收费的确定应体现三个基本精神:一是污染者付费;二是市场机制中反映成本和利润的要求;三是与社会承受能力和社会公平相适应.从传统模式向市场化,产业化过渡的过程中,政府不同阶段的收费管理政策目标是不同的.但从整体和长期的角度看,维持企业正常运转和维护企业发展潜力是重要的政策目标.国家已经将污水费和垃圾费定性为经营服务性收费,收费确定的上限是保本微利,并规定其成本的必要组成.为了保证设施的正常运转及污染处理行业的公平竞争和长远发展.污
18、染处理行业的收费的组成和确定标准应该全国统一,而具体收费额则可以受市场调节.由于污染处理业具有公益性质,政府在招投标时,只考虑价低者得是不行的,还必须考虑运营者提供公共服务的质量和履行公共责任的能力.在收费低于运行成本的情况下,为了保证设施能运行,政府必须承担补足资金缺口的责任.政府不能听任污染处理设施时转时停,或闲置不用.否则应承担法律责任.在按成本收费的情况下,还应制定具体办法对确实困难的付费者实行明确补贴,并向社会公告.城市污水行业目前处于产业化,市场化初期,投资缺口巨大.同时由于污水收费体制的诸多问题,市场化体制不能完全支撑产业的良生循环,在各个产业环节中需要来自各级政府的补贴和引导,建议实行和完善加强激励政策.制定税费减免政策,同时根据国家低赋税,严征收的税收改革方向,鉴于污水处理公益性属性,国家和地方政府应在所得税方面进行进一步实行全面的税收优惠.注释:国家环保总局环境与经济政策研究中心:我国城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告(1),载于中I环境报2003年1月月29日.新华视点:我国城市污水处理打折调查,新华网7月13日,记者姚润丰,刘文国,武勇.http:/
