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1、论我国环境保护中的政府管制 前 言人类的历史可以说是人类与自然界不断冲突的历史。人类为了维持生存,改善生存条件,就不断地向自然索取,甚至有时是过度地索取。对此,自然界不时以洪水、干旱、沙漠化等灾难给人类以惩罚,使人类逐渐意识到环境保护的重要性。1972年全球就环境问题在斯德哥尔摩召开了第一次世界性会议?“人类环境会议”。会议提出:“保护和改善人类环境,已经成为人类一个紧迫的目标。”1992 年联合国在里约热内卢通过了关于可持续发展宣言。2002年又在约翰内斯堡召开了“可持续发展首脑会议”。我国政府也非常强调环境保护的重要性。1994年我国制定了第一个国家的 21世纪议程,强调要走可持续发展道路
2、。2002年党的十六大报告明确把“可持续发展能力不断增强,生态环境得到改善,资源利用率显著提高,促进人与自然的和谐,推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”作为全面建设小康社会的目标之一。2003年党的十六届三中全会再次强调要“统筹人与自然的和谐发展”。 本文正是在这样的时代背景下,顺应了社会发展的趋势,针对我国目前人与自然的不和谐、经济发展与社会发展失衡的现状,分析了在解决环境污染,保护生态平衡,实现可持续发展方面的“市场失灵”。而政府管制作为现代政府的治理工具之一,是政府对待市场失灵、解决社会问题等所采取的一种回应措施。从政府责任角度出发,政府管制不仅可以消除“市场失灵
3、”的负面影响,而且为市场经济的建立与完善提供各种必要的制度条件,是市场经济健康发展的必要保证。从社会治理角度来说,政府为实现特定的社会目标,比如健康、卫生、安全、环保等目标,常用政府管制这一工具来维护社会公正、保护消费者权益、维护公共秩序等,甚至有时以牺牲部分市场效率为代价。全文在论述具体对策时,力求以“中国国情”为思考的落脚点,以“以人为本,全面、协调、3可持续发展观”为思想核心,以提高人民群众的生活质量为根本出发点。 4 一、政府管制的概述现代意义的政府管制起源于 19世纪末的美国,但是西方对政府管制的研究兴起却在 20世纪 70年代,中国则在 90年代才开始研究政府管制,并且多数研究是对
4、国外著作的翻译,在把管制(Regulation)翻译成中文时,由于国内学者们研究的侧重点和角度不尽相同,有的翻译为规制,有的翻译为管制,还有的翻译为监管。本文是从公共行政学的角度分析政府管制行为,因此在这里更倾向于把“Regulation”翻译成管制。(一) 政府管制概念的界定政府管制理论是一门综合性学科,它涉及经济学、法学、政治学等多方面内容。从经济学角度看,政府管制政策的制定与实施都以经济学理论为主要依据;从法学角度看,政府管制机构必须得到法律授权,取得法律地位,明确其权力和职责,同时法律法规是政府管制行为的基本依据;从政治学角度看,任何一种政府管制政策的制定与实施都体现着各级政府的政治倾
5、向,并且包含着一定的政治因素。正由于政府管制涉及多门学科,所以目前学者往往是从与政府管制相关联的学科出发去对政府管制下定义。主要可归纳为三大类,即经济学、法学及政治学的管制定义。 1.经济学中的政府管制 经济学中的政府管制往往意味着政府对市场经济的一种调控方式。有的学者认为,政府管制代表着介于政府直接控制如国有化与间接控制1税收之间的一种中间控制模式。 也有的学者认为,管制是行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策2的一般规则或特殊行为。 在经济学视野中的政府管制通常被认为是政5府对经济问题,特别是对市场失灵的一种特殊回应。 2.法学中的政府管制 法学中的政府管
6、制往往意味着一种特殊的法律限制模式。1982年吉尔洪Gellhorn和皮尔斯Picrce提出一种政府管制概念,即管制是“管制者的判断对商业或市场判断的决然取代”。他们认为政府管制是一种对众多私人经济力量的法律控制。与此同时,他们指出政府管制和法律限制的区别,前者主要是规定性的 Priscriptive,后者是禁止性的Proscriptive。因此,法学视野中的政府管制研究更强调行政程序以及对管制机构行为的司法控制。 3.政治学中的政府管制 政治学中的政府管制通常更关注公共利益与公共权力的行使。米尼克Mitnick认为政府管制是针对私人行为的公共行政决策,是从公共利益出发而制定的规则。里普莱Ri
7、pley和弗兰克林Franklin在 1986年将管制政策分为“竞争性”管制与“保护性”管制两类。前者指政府机构对特许权和服务权的分配;后者则指“通过设立一系列条件控制私人行为而达到保护公共利益的政策”。1985 年,梅尔Meier将管制定义为政府控制公民、公司和非政府组织的行为,实现一定政治目的的政治过程。在政治科学的视野下,政府管制意味着国家权力对个人或组织之判断、行为的限制与影响。 上述政府管制定义都有各自的局限性,经济学的政府管制侧重于效率,法学的政府管制侧重于程序和公正,而政治学的政府管制侧重于利益的综合和平衡。本文在研究环境保护中的政府管制时采用一种综合性定义,即认为政府管制就是具
8、有法律地位的、相对独立的政府管制者(机构),通过制定一定的规则对被管制者(个人和组织)的行为进行限制与调控。根据这一综合定义,政府管制应包括三个构成要素:第一,政府管制的主体是政府行政机关(简称“政府”),这些行政机关通过立法或其它形式被授予管制权,通常被称为管制者。第二,政府管制的客体是6各种经济主体(主要是企业),通常被称为被管制者。第三,政府管制的主要依据和手段是各种规则(或制度),这些规则可能是法律,也可能是比法律效力较低的各项规定与政策。(二)政府管制的基本类型根据政府管制的特点,我们可以把政府管制大致划分为经济性管制与社会性管制两大类型。 1. 经济性管制 经济性管制是指政府机关为
9、了防止发生资源配置低效率和确保利用者的公平利用,而运用法律权限,通过许可和认可等手段,对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以3管制。 经济性管制主要发生在自然垄断领域和存在信息不对称的领域里。自然垄断领域里的产业主要是指有线通信、电力、铁路运输、自来水和煤气等。对于这些产业,由一家或少数几家企业提供产品和服务,通常比多家企业提供相同数量的产品和服务具有较高的生产效率。但由于这些产业的经营企业具有相当大的市场垄断力量,如果不对它们进行政府管制,这些企业就会利用垄断力量,通过制定高价来取得垄断利润,从而扭曲社会分配效率。而在另外一些产业,如银行、证券、保险等金融业
10、和航空运输等运输业,虽然不具有自然垄断性,但存在着严重的信息不对称问题。企业往往是信息的发出者和操纵者,而消费者则只是信息的被动接受者,这使得消费者不能拥有充分的信息来抉择优劣服务,结果难以实现帕累托效率。而且,企业为了实现其利益最大化目标,完全有可能通过信息误导欺诈消费者。因此,就需要政府对这些产业实行政府管制。 2.社会性管制7社会性管制是指为了保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及出于环境保护、防止灾害的目的,而对产品和服务的质量和对伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准,并禁止、限制特定行为的管制。4或者说社会性管制是为了增进社会福利而对经济活动中存在的外部性(特别是负外部性)、
11、信息不完全以及提供某些公共产品而设置的。从外部性来说,政府管制主要是为了解决诸如环境污染等问题;从信息不完全来说,政府管制主要是为保护消费者安全,例如政府要求销售者在所销售食品上贴上生产日期与保质日期的标签;从公共产品来说,由于市场会拒绝提供不盈利的商品,而这些商品对公众来说,却是非常重要的,在这种情况下就只能由政府来提供,例如教育、职业培训等。因此,社会性管制通常分为三类:一是防止公害、保护环境;二是确保健康、卫生、安全;三是确保教育、文化福利。(三)政府管制的演变1.美国等西方国家政府管制的演变 现代意义的政府管制起源于 19世纪末的美国,是政府管理社会、经济事务的一种工具。1887年,为
12、解决铁路运费问题,美国成立了第一个5现代意义上的政府管制机构?州际商业委员会。 90年代后,联邦政府建立了储备委员会和联邦交易委员会,分别对商业银行和贸易欺诈行为进行管制。联邦管制活动兴起的第一次高潮是在 20世纪 30年代,当时国会组建了联邦能源委员会、食品与药物管理局、联邦家庭贷款银行委员会、联邦储蓄保险公司、证券交易委员会、联邦通讯委员会以及联邦海事委员会和国内航空委员会。除了食品与药物管理局外,我们把上述管制机构称为经济性管制机构。由此,弗朗西斯?亚当斯与布兰代斯法官提出了公共利益理论(public interest theory),他们认为政府管制的目的是控制被管制的企业对价格进行垄
13、断或者对消费者和劳工滥用权8力,政府可以代表公众对市场作出一定理性计算,这一管制符合“帕累托最优”的原则,它不仅在经济上是富有成效的,而且促进了整个社会6的完善。 在 1938年至 1970年间,新的联邦管制行动几乎处于停滞状7态。 但经过这段平静之后,迎来了联邦管制行动的第二次高潮,以下机构迅速建立起来,即环境保护局、全国高速公路交通安全管理局、矿井安全与健康管理委员会、核管理委员会、商品期货交易委员会、地表矿业改造及强制执行公署等。除商业期货交易委员会外,上述这些机构和食品与药物管理局被统称为社会性管制机构。一般而言,这些机构对8 环境保护、消费者及工人的安全和健康实施管理。除了产生的年代
14、,至少有三个重要特征将经济性管制和社会性管制区别开来。第一,管制的原因不同。从原则上说,所有的管制机构均是为了弥补市场配置资源出现的失灵问题而建立的。但经济性管制主要针对自然垄断和信息不对称问题,而社会性管制主要针对保护环境、公民安全、健康等问题。第二,管制的范围不同。经济性管制仅仅针对一个单独的行业。社会性管制调整多个行业中某一方面问题。第三,管制的演变发展不同。从 20世纪 80年代开始,“放松管制”成为美国政府公共政策的基本价值取向,并且以里根革命作为公共政策实践形式,掀起了一场以减少国家干预、放松政府管制为核心内容的现实运动。这场运动9 10在 20世纪 80年代末期达到了高潮。 但安
15、然现象 ,使美国政府开始重新认识经济性管制。与此同时,社会性管制却受到了普遍重视。尤其1962年雷切尔?卡森(Rachel Carson)的著作?寂静的春天(Silent Spring)的出版,对环境管制起到了催化剂的作用。 2.我国政府管制的演变 中国的政府管制与西方政府管制不同,西方的政府管制是建立在发达的市场经济背景下的政府管制,而中国市场经济起步较晚,离发达的市场经济还有一段距离。 按照市场经济发展进程,我们可以把中国政府管制划分为两个阶段。9第一阶段是中华人民共和国成立之后到 1978年改革开放之前。这一时期中国实行的是高度集中的计划经济体制。此时的政府管制是严格、全面的直接干预,即
16、微观经济主体所从事的一切活动几乎都由政府来决定。这时期政府管制的目标,是与政府实行计划经济的目标相一致,即维护国民经济有计划、按比例地发展。而政府管制的行为也集中体现为计划经济体制下直接命令和严格控制。 第二阶段是 1978年中国实行改革开放政策之后,特别是在 1992年十四大会议上首次明确提出要建设社会主义市场经济之后,中国进入了由计划经济向市场经济过渡的阶段。在这一时期,计划经济的弊病为人们所认识,政府开始逐步确立了向社会主义市场经济发展的改革目标。随着政府的政策重心向发展社会主义市场经济转移,这一时期的政府管制也发生了变化。计划经济时代高度集中的经济性管制体制的低效率,客观上要求中国在这
17、一时期放松经济性管制。与此同时,中国对社会性管制的需求呈现出不断增长的趋势。因此,从某种意义上讲,政府在这一阶段的管制行为既是对以前严格管制的放松过程,又是一种新的管制政策的制定和实行过程。10 二、环境保护中政府管制的必要性通过对外部性分析可以发现市场在解决环境污染问题、保护生态平衡,实现人类可持续发展方面往往无能为力,这就为政府管制的介入提供了可能。政府管制不仅可以消除“市场失灵”的负面影响,而且可以为市场经济的建立与完善提供各种必要的制度条件,是市场经济健康发展的必要保证。(一)外部性及其普遍性外部性理论是由马歇尔在经济学原理中首先提出的当时被称为“外部不经济”。后来庇古在福利经济学中加
18、以充实和完善,最终形成外部性理论。外部性是指当一个人的消费或企业的生产活动对另一个人的效用或另一家企业的生产活动产生一种原非本意的影响时,就会11出现一种外部性。 或者说,某甲在为某乙提供一些服务的过程中(这种服务是有报酬的),附带地也给其他人提供服务或带来损害,这种服务得不到受益方支付的报酬,也不能使受害者的利益得到补偿,从而造成私人企业或个人成本private cost与社会成本social cost、私人收益(private benefit)与社会收益social benefit相偏离的现象。根据这种偏离的不同方向,外部性可分为正外部性与负外部性:正外部性是指一种经济行为给外部造成的积极
19、影响,使他人减少成本,增加收益;负外部性是指一种经济行为给外部造成消极影响,导致他人成本增加,收益减少。 外部性是伴随着生产或消费活动而产生的,带来的或是积极影响,或是消极影响。所以可以把外部性分为生产的外部性、消费的外部性、12生产的负外部性和消费的负外部性四种类型。 与环境问题有关的外部11性,主要是生产和消费的负外部性,尤其是生产的负外部性。 在现实社会中,外部性问题是普遍存在的。一些著名的经济学家曾对外部性问题作过相当生动的描述。如穆勒以灯塔为例说明外部性,灯塔所发的“普照之光”使所有路过的航船受益,但灯塔的建造者和维护者却难以向这些路过的航船收费,这是一种典型的正外部性。又如庇古所举
20、的火车经过田野使火花飞溅到稻穗上造成农夫损失的例子,则显然属于负外部性。而米德关于因养峰人的到来增加了果园的产量,反过来果园的扩大又会增加养峰人收益的例子,则说明存在着双向正外部性。然而进入 20世纪 70年代以来,人们讨论外部性问题时,必然联系到环境污染,从而使外部性似乎“略等于”负外部性。当提到负外部性时,人们会自然地想到了吸烟者污染了空气,造成周围的人们间接吸烟,这是生活最常见的环境污染。至于生产中常见的环境污染包括很多,例如大气污染、噪音污染、江河污染等等。此外,还存在着许多不易被人们觉察到的环境污染,如一些农民过多使用农药,造成对蔬菜、水果的污染等等。总之,生产、生活中各种废弃物的排
21、放,无论是工业废气、污水的排放,还是汽车尾气、家庭废物的排放,只要生产者在生产过程中以及消费者在消费过程中产生对生态的消极作用,而产品的价格只包括市场体系内各种成本,并没有为使用过程中出现的副作用付出应有的代价,其造成的后果就是负外部性。事实上,没有人能穷尽外部性的各种表现。为此需要透过现象分析外部性起源。(二) 外部性起源由于大部分环境因子和自然资源属于公共物品,因此它们具备公共物品的特征,即非排他性与非竞争性。 1.非排他性与环境外部性 非排他性是指对一种物品未付费的各个人不可能被阻止享受该物品12的好处。深入分析就会发现,非排他性问题其实包含了两个问题:一是搭便车问题,即免费享受公共物品
22、而不付费,致使在市场条件下,无法知悉提供多少公共物品是最佳的,或者说公共物品的供给是不确定的。二是偏好显示不真实,即消费者不愿意真实表达自己对公共物品的主观需求,致使公共物品的需求无法确定。因此,当非他性存在或者说排他成本非常高使排他成为几乎不可能的情况下,由于供给和需求无法确定,就使得市场无法有效配置资源,其结果导致环境外部性。例如甲使用一种资源会对乙不利,但他们两人对这一环境资源的利用都是合法的。这时他们双方就会获得一种动力,以赶在对方之前尽可能从环境资源中捕获更多的利益。在这样的情况下,就产生了哈丁的“公地的悲剧”现象,结果导致环境资源的过度使用。 2.非竞争性与环境外部性 非竞争性意味
23、着某个人对一种物品的消费并不妨碍别人对该物品的消费,对它的使用是非竞争性,因而对再多一个人提供这种物品的边际成本等于零。或者从公共物品的生产成本来说,公共物品的生产成本是固定的,因而其边际生产成本为零。例如,一个公共纪念碑就是如此。对于这种公共物品来说,增加更多的消费者(观众)并不会妨碍其他人13受益。 空气也是典型的环境公共物品,因此对它的使用也是非竞争性。一个人的呼吸不会影响另一个人同样的呼吸活动,因此,这个人呼吸的边际成本为零。同样,在容许厂商免费排污时,一个厂商的排污行为并不影响另一个厂商以同样方式利用大气。其结果导致环境污染越来越严重。 环境外部性起源除了以上因素外,还有人们片面地追
24、求经济发展的错误观念、生产率不完全、制度失灵等因素导致人们只顾索取,不思补偿;只会污染,不愿治理;只知随意浪费,不懂小心节约。但就环境资源自身因素考虑,主要是由于环境资源具有公共物品的特征,即非排他性与非竞争性。13 (三)外部性特征及实质1.外部性特征 从环境污染的起源来看,环境污染的外部性主要有以下几个特征: (1)决策的伴生性 由于个人决策的原则是私人成本和私人利润动机,因此私人或企业在追求利润最大化过程中往往给他人及社会带来负外部性,当然也有私人或企业在追求利润最大化过程中给他人及社会带来了正外部性。环境保护所面临的问题是保护环境防止环境污染。但环境污染这种负外部性并不是决策者刻意追求
25、的,例如排污单位的决策动机不是为了有意产生环境污染的外部性,外部性只是他们追求个人利润最大化过程中的伴生物。 (2)关联性 环境污染的外部性与受损方之间存在某种负的关联,并且这种关联往往不是某个具体的人而是某一社会群体,既然是一个群体,社会群体中的成员便会自然而然地产生让别人出面解决而自己坐享其成的侥幸心理,其结果导致排污者更肆无忌惮地排污。 (3)强制性 环境污染的外部性加在承受者身上具有某种强制性。因为环境污染这种损害往往是隐性或慢性的,受害人不易立即感觉到,或者说当受害人感觉到时,环境污染的事实已经发生了。它是不通过影响价格而直接影响他人的环境与利益,这种影响是由一人或多人的主动行为未经
26、受损方同意的情况下强加的。 (4)时空性 环境污染的外部性分为空间外部性和时间外部性。空间外部性是指外部效应的产生是即时的,在空间扩散。比如噪声污染带来的负外部性14是同噪声的制造同时产生的。时间的外部性是指外部性的产生不是即时的,存在一定的时间滞后性,即在相对固定的空间范围内,这个负外部性有可能只需一代人就会表现出来,也可能需要几代人才能感觉到。比如 18世纪的产业革命,尽管它开创了人类历史的新纪元,但同时也毁灭性地破坏了上亿年来地球表面形成的生态平衡,其负外部性在今天就表现为自然资源存量的下降、生物多样性丧失等等。(5)非市场性 这是最重要的一个特征。由于空气、河流等环境资源是公共物品,由
27、私人或企业生产这一公共物品是不可能的,因为私人生产要求利益,而私人只有将产品销售出去才能获利。但是,由于公共物品的非他性、非竞争性决定他不可能将像空气这类资源区分为好的空气和坏的空气,让那些愿意付钱的消费者呼吸好的空气,而没有付钱的人呼吸被污染的空气。因此,环境污染外部性不能通过市场解决,它不属于买者与卖者的关系范畴,市场机制更无力对产生环境外部性的排污单位给予惩罚。 2.外部性实质 不存在外部性时,私人成本private cost就是生产或消费一种产品所发生的全部成本,即私人成本同时也是社会成本(social cost)。当存在外部性时,社会成本不仅包含私人成本,而且还包含人们的生产或消费行
28、为对外部影响而产生的外部成本external cost。现实中很多企业往往只承担他们自己的生产成本,而本应该由他们承担的污染治理成本却由社会承担了,其结果是污染者的私人成本和社会成本不一致。实际上,这些企业和个人是以损害社会利益为代价获得了低成本的竞争优势,而注重环境保护的正常企业却处于高成本的竞争劣势,从而造成不平等竞争。从表面层次上看,这种原因是由于市场未将环境资源纳入成本;但究其深层次原因,环境外部性却孕育着人类社会更深刻的内在矛盾。博奕论专家从大量的囚徒困境例子挖掘出这种深刻矛盾。其中一个最常用的例子就是在一个城市中汽车尾气与空气清洁之间的关系。汽车尾气与15空气清洁二者之间的关系是相
29、互矛盾的。若要保护空气清洁,就必须对汽车尾气进行治理,措施可以购买较贵的清洁无铅汽油或者安装防污染的过滤装置,而这一切费用都须由汽车主人承担。汽车主人既想享受清洁空气(集体选择结果),又不愿意为此承担代价。在这种情况下,汽车主人就会选择既不装排防装置也不装无铅汽油。因此,他们要享受清洁空气,他们就期望别人都买无铅汽油,而自己坐享其成。因为,尽管他个人对空气造成污染是很少的,但是他个人为此承担的成本却是实实在在的。所以多数人都会这么考虑,并做出同样的选择,其结果导致空气污染越来越严重。由此可见,个人理性行为无法导致集体理性的结果,甚至会导致饮鸩止渴的悲剧。以我国受风沙、沙漠化威胁最大的西北地区村
30、民关于保护还是砍伐防沙林带的选择为例:每个村民都觉得只要别人不砍,自己砍几棵树就无关紧要。如果其他人都砍,则防沙林也保护不了,还不如自己也砍。最后的结论砍总是合算的。大家这样想的结果是导致防护林带完全破坏,以至整个村庄都被沙漠吞没,村民们都被迫离乡背井。 博弈论专家正是通过这种简单的“囚徒困境”例子,以小见大,挖掘出这种深刻矛盾:私人利益与公共利益、局部利益与全局利益、乃至眼前利益与长远利益存在着深刻的矛盾。在这些矛盾体中,如果没有强制或特殊手段以使个人按照他们共同利益行事,有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。换句话说,即使一个大集团中的所有人都是有理性的和寻
31、求自我利益的,而且作为一个集团,他们采取行动实现他们共同的利益或目标都能获益,他们仍然14不会自愿地采取行动以实现共同的或集团的利益。 因此,在没有政府管制下,经济人为了一已私利就会置公共利益、全局利益、长远利益而不顾,环境污染就会产生。而在自由排放和无法治理的情况下,外部不经济将转化为生态系统的种种实质性损害,并在环境中累积起来,对当代和后代人产生严重的后果。16因此,无论是外部性特征还是外部性实质都说明了市场在调节人类活动和环境资源供需上是无能为力的。而要真正想消除环境污染的各种负外部性,维持人类社会可持继发展就必须借助政府的力量,实行有效的管制。同样,对于植树造林、清洁河道、建设公园、草
32、地等不能或难以补偿行为者的正外部性,也需要实行政府管制,以通过建立某种补偿机制,来刺激私人的正外部性行为。 17 三、环境保护中政府管制措施在解决环境污染的外部性问题上,纵观学术界的研究脉络,其焦点主要集中在如何界定与有效地消除负外部性上。对此,学者们提出了众多的“内在化”途径。主要有:政府直接管制措施,即政府通过行政机制影响生产要素的使用,由政府强制规定人们必须做什么或不得做什么;经济措施,即对于环境污染的外部性,政府可以利用税收征收相当于外部不经济价值的消费税,或给予相当于外部经济价值的补贴,从而满足资源的有效配置;产权措施,科斯提出通过明确产权让市场充分发挥资源的配置作用。(一)政府直接
33、管制措施政府直接管制措施是政府运用行政权力直接处理外部性问题的方式。它是世界各国政府解决外部性问题最基本、最常用的方式。如果经济主体为社会提供财富时所带来的社会总体福利的增加,远不及他们所产生的负外部性对社会总体福利的减少,政府就会制定一系列的“一般规则”或采取一系列“特殊行为”来限制该行为的发生。这些“规则”和“特殊行为”统称为直接管制措施,通常是通过行政与法规来实现的。当然,在实践中这两者既可独立实施也可结合实施,而且法规措施比单独的行政措施更具有权威性和强制性。以我国为例,目前环境保护中主要的行政法规有: 1.排污收费制度 排污收费制度是指向环境排放污染物的单位和个体工商户,应当缴纳排污
34、费。这是 2003年 7月 1日我国新出台的排污收费制度,它废除了一直沿用的 1982年排污收费制度。新条例在排污收费标准方面发生了重18大变化,它不仅把排污费的征收范围扩大到个体工商户,而且从原来的超标排放收费改变为按污染物的种类、数量实行排污收费与超标收费并存的方式。这是中国污染防治工作思路的转变,即从污染物的浓度控制向浓度和总量控制相结合的转变,从点源治理向流域、区域综合整治的转变,从末端治理向源头和生产的全过程控制、实行清洁生产的转变。新排污收费制度真正体现环境立法有关“谁污染谁治理”的原则。有关专家评价说,新的排污收费标准与国际通行的做法接轨,也符合我国环保的目标和总量控制的要求,是
35、科学合理、基本可行的。 2.环境影响评价制度 环境影响评价制度是环境立法有关“预防为主、防治结合、综合治理”原则的具体体现。它是指对可能造成环境影响的各种建设项目事先进行调查、预测与评价,并提出避免和减轻对环境产生影响的防范措施。 3.“三同时”制度 “三同时”制度是指在一切新建、改建的基本建设项目、技术改造项目、区域开发项目、自然资源开发项目中,其防治环境污染和生态破坏的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产或使用的一项法律制度。这是一项控制新污染源的法律制度。 4.排污许可证制度 排污许可证制度是指排放污染物的企事业单位,必须事先向环境保护行政主管部门申报登记,经审查批准,领取许可
36、证后才能排污的一项法律制度。这是环境保护主管部门掌握环境状况,根据不同对象和情况有针对性地采取相应环境污染管制措施的重要手段。 5.环境监测制度 环境监测制度就是指环境监测计划、组织、操作、管理等活动的一整套法制化规则,它是政府有效地实行环境污染管制的基础。环境监测是指有关部门运用物理、化学、生物等方法,对环境质量的某些代表值进行长时间的监视、测定。也就是在一定时期内,测定环境中某种或某19些污染物的浓度,跟踪其变化情况及其对环境产生的影响。 6.限期治理制度 限期治理制度是指对造成严重污染的企事业单位和在特殊保护区域内超标准排污的已有设施,由有关政府机关依法限定其在一定期限内完成治理任务,达
37、到治理目标的一项法律制度。其特点是以时间限制为手段,强制排污单位限期治理污染。对逾期未完成治理任务的排污单位,除按照国家规定回收超标排污费外,还可以根据造成危害的大小处以罚款,或者责令停止、关闭。 7.现场检查制度 现场检查制度是指依法行使环境行政监督管理权的部门,按照法定程序进入管辖区域内排污单位的现场,对污染物排放状况进行监督检查的一项法律制度。它具有现场检查,而且不需要经被检查的排污单位同意。它能促使排污单位加强对环境污染的自我监督管理,减少污染物的排放,及时发现和消除污染事故隐患。 8.污染事故报告处理制度 污染事故报告处理制度是指因发生环境污染事故或其他突发性事件,使环境受到或者可能
38、受到严重污染,威胁居民生命财产安全的紧急情况时,污染事故的发生单位必须及时通报附近可能受到污染危害的单位和居民,并向环境保护行政主管部门和有关部门报告情况的一项法律制度。 在解决外部性问题时,行政法规具有强制性、见效快的优势,但也有一定的局限性。这是因为行政法规的制定要以充分的信息为基础,要建立在对目标问题正确诊断基础上,但由于管制机构缺乏充分信息与必要的科学分析,制定出来的行政法规很可能违背初衷。同时政府管制并非处在真空中,管制环境的不断变化要求行政法规必须及时更新。但由于管制机构缺乏回应能力,往往无法及时废旧立新,结果很可能导致行政法规无法对症下药,管制目的难以实现。20 (二)经济措施政
39、府运用经济措施解决外部性问题的核心内容是税收和补贴。征收污染税(也叫庇古税)已成为各国政府控制污染最普遍的经济措施。征收污染税的政策思路最早是由英国经济学家阿瑟?庇古ArthurC.Pigou在对外部性根源进行大量分析后提出的。因此,人们把这种措施也叫庇古手段。庇古认为,通过市场机制是不能解决外部性引起的边际私人成本和边际社会成本相偏离的问题,而要真正解决这种问题就必须引入外力,即依靠政府力量干预解决。一方面政府要对负外部性生产者进行课税或罚款,并且政府要给予税费限制。负外部性程度越高,税费就越高。课征税费的目的是要增加负外部性生产者的内部成本,使其私人边际成本上升,并最终等于该行为所产生的社
40、会边际成本。负外部性生产者为了减少支出,会限制其负外部性外化行为。由于受利润最大化的支配,最后会迫使生产者将其产出水平限制在价值等于边际社会成本之处,从而满足了资源有效配置。另一方面政府要对正外部性进行财政补贴。政府提供诸如补贴、免税、或经济诱导等各种形式的财政补贴。其目的是要降低正外部性生产者的私人边际成本,并最终与该行为所产生的社会边际成本相等,从而达到资源的有效配置。除了税收和补贴外,政府在解决外部性问题时所运用的经济措施还有: 1.产品税 所谓产品税指的是对危害环境的产品进行征税。这种征税既可以向最终产品征税,也可以对投入生产的物品征税。如果一个生产过程有许多单项投入物可能对环境造成危
41、害,那么就逐项征收单项产品税,以此大幅度提高成本来限制其生产。西欧国家的经验表明,对投入物征收产品税比对最终产品征收产品税更有效。例如荷兰对燃油征收产品税,挪威和瑞典对电池、化肥和农药征收产品税,意大利则对塑料袋征收产品2115税。产品税的管制被证明是很有效的。 2.“三同时”保证金制度 如前所述,“三同时”是指对环境有影响的一切基本建设项目,其中防治环境污染和生态破坏的设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产或使用。“三同时”保证金制度就是在某一项目正式启动前,先缴纳一定数额的保证金,保证金的价值应大于预期环境损害的价值。一旦该项目最终没有实现“三同时”,导致环境污染超过规定水平,生
42、产者就会失去其保证金。而政府则可以用已收的保证金来改善环境。 政府利用经济措施解决外部性问题也存在着一定的缺陷。第一,由于人类活动会产生双重外部性,征收庇古税在降低负外部性的同时,也可能降低正外部性。因为征税使企业能力下降,从而使其投入到技术创新中的资金也相应减少,这可能会带来生产力下降,以致于会导致负外部性下降小于正外部性下降,所以征收庇古税的风险可能会大于收益,为了降低这个风险,显然需要税收的征收者?政府要掌握充分的信息,而信息的获取也需要付出成本,并且成本与所获得的信息量并非成简单的正比关系。第二,征收庇古税后,很可能出现企业向政府寻租,下级政府向上级政府寻租现象。第三,对环境污染生产者
43、征税,也许会提高负外部性活动。因为个人和厂商会有这样的心理:既然交纳了污染税,就可以心安理得地甚至更加放肆地排污,这种现象在中国实际是很普遍的。(三)产权措施外部性问题造成市场失灵,这就要求政府实行较为直接的管制,行政法规和经济措施都是以此理论为依据的。然而诺贝尔经济学奖获得者、新制度经济学创始人科斯却从产权角度来解决外部性问题。一个典型的例子就是某些工厂的烟尘给附近的财产所有者带来了有害影响。对此,22许多经济学家所采取的对策都是按照庇古的思路从工厂的私人成本与社会成本之间的矛盾开始展开的。他们通过分析得出的结论是要求工厂对烟尘引起的损害负责赔偿,其赔偿方式或者是根据工厂排出烟尘的数量及其所
44、造成损害的相应金额标准对工厂征税,或者是最终责令工厂迁出所在地区,或者是责令停产。在科斯看来这些结果都不是最理想的。究其深层次原因,传统的庇古方法掩盖了不得不作选择:当甲给乙造成损害时,按照庇古的解决方法所采取的措施是如何阻止甲。但它是错误的,因为负外部问题一般具有相互性,在制止甲对乙的损害的同时也会对甲造成损害。真正的问题不是允许甲损害乙,还是允许乙损害甲,关键是在于如何避免严重的损害。 为此,科斯举例说明,假如农夫和养牛人在毗邻的土地上经营,而且土地之间没有任何栅栏的情况,那么只要产权界定,不管产权归属谁,农夫和养牛人最终通过讨价还价方式达到双方都能够接受的协议。这一方法被后人称为“科斯定
45、理”,其对应的措施被后人称为“科斯手段”(也叫“产权措施”或“产权手段”)。科斯定理指出,只要产权是明确的,并且其交易成本为零或者很少,则无论在开始时将产权赋予谁,市场均16衡的最终结果都是有效的。 既然产权不清是产生外部性根本原因,那么顺理成章的结论是界定产权,通过确定产权将外部性成本转到市场价格上,通过市场价格将资源引向效率。 不过利用产权措施(也叫产权手段)解决外部性问题也不是万能的。因为科斯定理的实现有赖于许多条件的限制,而在现实社会中这些条件并不总能成立。首先,科斯定理认为,解决环境外部性的前提是界定产权,只有产权清晰了,负外部性问题才能通过市场得到解决。但是对于大气、深海等资源,由
46、于地理位置的特性,难以实现产权的界定,所以不可能存在市场,同样对生物多样性等难以明确产权界定的资源,市场也不存在,即使存在也难以正常运作。更为重要的是,要通过市场解决负外部性问题,它不仅要求各种产权明确,同时还要求这种产权具有可23转让性和可实施性,显然要做到这些是非常困难的。其次,科斯定理需要交易成本为零,而在现实世界中,不仅存在交易费用,而且交易费用很高,过高的交易成本限制了通过市场谈判来解决问题的可行性,尤其当行动方和受影响方人数众多时,将这些人组织起来进行谈判不仅是困难的,而且“搭便车”行为常常会破坏内部市场的建立。因此难以通过讨价还价的交易方式来解决环境污染外部性问题。 在解决环境外部性问题时,各种措施并不是孤立的,而需要灵活运用。著名经济学家戴尔斯(Dales)将经济措施和产权措施相结合,为政府成功地利用产权措施解决环境污染外部性问题提供了理论基础。戴尔斯认为,环境是一种属于政府所有的商品,政府可以将环境污染分割为
