《浙江省环境污染治理的公共政策创新研究.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《浙江省环境污染治理的公共政策创新研究.doc（11页珍藏版）》请在三一办公上搜索。
1、浙江省环境污染治理的公共政策创新研究2009年4月总第456期第8期经济论坛EconomicForumApr.2009Gen.456No.8浙江省环境污染治理的公共政策创新研究文/司言武【摘要】改革开放以来浙江省经济得到了快速发展,但资源和环境等方面也付出了巨大的代价.本文通过对浙江省环境污染现状的分析,剖析其产生的成因和防治困境,在此基础上探讨浙江省环境污染治理的公共政策创新.【关键词】环境污染;公共政策;创新【基金项目】”浙江经济转型升级”课题(编号:08ZXSJ012YB).【作者简介】司言武,经济学博士,浙江财经学院财政与公共管理学院副教授,硕士生导师,研究方向:环境经济理论与政策.改
2、革开放以来浙江省GDP年均增长13%以上,大大高于全国平均水平,从一个资源小省变成了经济大省,创造了被誉为浙江模式”的神话.但资源和环境等方面也付出了巨大的代价.为此我们通过研究,试图在浙江省环境污染治理方面提出一系列创新型的公共政策,通过这些政策的实施,从而有助于实现浙江省经济又好又快地可持续发展.一,浙江省环境污染现状分析虽然浙江省自2004年开展11”环境污染整治行动活动以来,全省的空气质量以及江河湖库总体水质有所改善,但浙江的近海域污染,城市酸雨污染,环境污染破坏事故的发生等问题仍在加剧,海域生态恶化积重难返,总体环境形势不容乐观.具体表现在以下几个方面:1.浙江全省江河干流水质总体基
3、本良好,但部分支流和流经城镇的局部河段仍存在不同程度的污染,运河水质依然很差,所有断面不满足功能要求.2007年环境公报显示,全省江河干流水质总体基本良好,但部分支流和流经城镇的局部河段仍存在不同程度的污染,运河,平原河网和城市内河污染仍然严重,湖库存在不同程度的富营养化现象,其中水库营养化程度较轻.但运河水质依然很差,所有断面不满足功能要求.主要污染指标为氨氮,总磷,高锰酸盐指数,生化需氧量和石油类.目前,全省饮用水质达标率还不是很高,在11个设区城市的l9个主要集中式饮用水源地水质达标率为68.4%.2007年浙江八大水系和运河水质满足功能断面情况及湖泊水库水质状况具体见图1,图2.图12
4、007年八大水系和运河水质满足功能断面百分比图22007年浙江省湖泊水库水质状况2.浙江省近岸海域污染面积广,程度严重,赤潮发生频繁,而且大部分海域生物生存环境质量差,生态系统处于不健康状态.据调查,2007年浙江省近岸海域水质差,污染严重.近岸海域受无机氮,活性磷酸盐超标的影响,所监测的50个国控站位4.75万平方千米近岸海域中,42.7%为劣四类水质.海域水体处于中度富营养化状态.具体情况见图3.图32007年浙江省近海域水质类别情况严重的海域污染导致了全省海域赤潮发生频繁,有毒有害赤潮和多藻种赤潮并发的趋势明显上升,生态系统健康状况恶化,生物生存环境质量越来越差.2007年,浙江省对全省
5、海域进行赤潮监视监测,全省海域共发现赤潮40次,其中监控区发现赤潮5次.与此同时,近岸海域生态系统健康状况恶化的趋势也未得到缓解,受监测的l8个生态监控区中,约78%的生态系统处于亚健康或不健康状态,主要表现在水体富营养化,生境丧失或改变,河口产卵场退化,生物群落结构异常等.3.浙江省城市环境污染中酸雨污染仍然较为严重,二氧化硫,二氧化氮仍是影响城市空气质量的最大祸首,个别市区大气污染,噪音污染问题突出.根据2007年统计数据显示,浙江省酸雨污染仍然较为严重,32个省控城市中有27个为重酸雨区,较上年增加两个,其余5个为中酸雨区.其中位于浙江西北部的I临安,安吉等山区市,工业规模较小,酸雨污染
6、却十分严重,居全省前列.具体见图4.图4浙江省近10年降水酸度变化趋势图目前全省城市环境空气质量虽然总体良好,但是二氧化硫和二氧化氮对城市空气质量影响仍然很大.与往年相比,二氧化硫年日均值有所上升,二氧化氮年均浓度在全国范围中,浙江属于浓度较高的省份之一.2007年,根据浙江省环境报告,区域环境噪声平均值为56.3分贝,城市道路交通噪声平均为69.0?懿?分贝,分别较上年上升1.1分贝和0.9分贝.在影响城市声环境的各类噪声源中,各类声源所占比例差别较大,其中生活噪声源和交通噪声源仍是主要噪声源.具体见图5.图5浙江省城市噪声声源构成比4.农村工业污染严重,存在很大安全隐患.经过改革开放的30
7、年,浙江的私营企业和家庭作坊式生产发展迅速.但由于私营企业绝大部分没有防治污染措施,这就使得污染危害变得更加突出和难以防范.浙江省乡镇企业的污染物来源主要是乡镇工业,从图6我们不难看出,在全国省份中(主要是东部,中部和东北地区的省份),浙江省工业废水排放达标率指标明显偏低.这也提醒了我们,对工业污染的治理必须延伸到乡镇企业.只有乡镇企业的工业废水污染治理解决了,才能从根本上解决浙江省的工业废水污染问题.图6全国部分省市工业废水排放达标率【%)5.生活污水污染严重,生活垃圾处置系统亟待完善.从图7中我们不难看出,浙江省的生活污水占整个污水排放总量的比例基本在38%左右徘徊.在农村,显然这一比例还
8、要更高.浙江省虽已初步建立生活垃圾收集处理系统(处理率为64.5%),但由于尚未形成完善的长效管理,投入和运行机制,部分农村生活垃圾至今尚未建立收集系统.在图8中我们可以看出,目前浙江省的农村垃圾无害化处理率也仅为28%,在一些偏远和落后地区,甚至根本就没有集中回收和无害化处理措施.90.00%80.00%70.00%6O.O050.00640.00%30.O0箱20.00%10.00%O.OO%图7浙江省生活污水占废水排放总量的比例农圾农霉乡转农理农厕村集村化镇设村率村普生中生处垃备污卫及活处活理圾覆水生率垃理无率中盖处改率率图8浙江农村环境治理效果示意图6.二次污染有加重的趋势.目前,城镇
9、废水,生活垃圾和废渣处理的环境保护设施建设地点多数在城郊农村,这些设施产生的废气,渗滤液,污泥需要周边环境来消化.由于不重视对农村二次污染控制,城市垃圾和污泥的不适当处置在一些地方已经造成污染,引起企业和当地居民纠纷,激化了社会矛盾.另外,城乡共生污染对农村的危害明显加重.如化工轻工业危险废物,废渣在循环经济的招牌下被不适当地应用到农业生产和生活中,对农民身体也带来直接损害.有些危险废渣直接应用到农田或农业作坊,所生产的产品被城乡居民使用.有些进入农田,间接进入粮食,蔬菜和水果中.而这些方面的污染在很多地方没有引起重视,个别地方甚至作为资源循环的经验进行推广,其危害就更为严重了.7.浙江省环境
10、污染与破坏事故发生频繁,污染直接造成的经济损失惨重,污染事故引起的罚款总额巨大.根据中国统计年鉴2008数据显示:2007年,浙江省总共发生了59起环境污染与破坏事故,可以说环境污染事故发生频繁,总共发生的事故排全国所有省份中第6位,平均下来不到一星期就有一起环境污染事故发生.其中水污染的事故发生数排全国所有省份的第7位,大气污染排第6位,由其他原因引起的污染事故在全国排名第一.具体数值见表I.二,浙江省环境污染成因与防治困境(一)浙江省环境污染的成因分析1.工业废水排放有增无减,而且超标严重是造成部分支流和流经城镇的局部河段污染和运河水质变差的主要原因.浙江粗放型的经济增长方式仍未真正改变,
11、污染物排放量不断增加,其中最明显的就是对水资源的滥用和污染.工业废水不通过管网进入污水处理厂进行处理,而是直接排人江海河流,迅速引起了河流,尤其是运河水质的恶化.通过搜集浙江省的有关废水排放情况,我们发现不管是生活污水排放量还是工业废水排放量,都在逐年增加,其中工业废水占了废水排放量的绝大部分,平均在60%以上.不仅如此,工业废水未达标量这两年有抬头趋势,而且增幅还不小.具体如表2所示.2.浙江省海域污染严重的原因有多方面,除了经济快速发展带来的人们思想上的急功近利和行动上的粗放经营导致我国近岸海域环境污染这个根本原因外,还有以下诸方面原因导致了我国近岸海域环境的污染.海洋环境保护法制不够完善
12、.目前我国的海洋环境保护法律制度仍存在着一些不足之处,与一些发达国家海洋环境保护立法相比,我国存在没有明确规定海洋环境保护法律关系主体;授权条款规定较多,但出台的具体办法较少;行使海洋环境保护监督管理权的职能部门职责不够清晰具体等问题.海洋环境保护管理体制不健全,导致部门协调不够,执行不力.3.浙江煤炭使用量增长迅速,工业废气排放总量大且逐年递增等原因造成了浙江省城市环境污染中酸雨污染较为严重.据有关方面预测,到2010表12007年全国环境污染与破坏事故情况名称环境污染与类型污染直接污染事故赌,破坏事故经济损失罚款总额水污染大气污染固体废物污染噪声与振动危害其他元)(万元)地区次数(次)浙江
13、59271418305.762.1数据来源:中国统计年鉴2008o表220002007年浙江省废水排放情况I项目2ooO2ool2002200320042o05200620o7j废水排放总量(单位:亿吨)21-3324.2625.9127.0328.1331-3233.O733.81生活及其他(单位:亿吨)7.698.459.1110.2211.6112.O813.1113.69工业(单位:亿吨)13.6415.8116.816.8116.5319.24l9.962O.12工业废水排放达标量(单位:亿吨)11.5715.25l6.1916.3415.86l8.617.2417_32工业废水排放
14、未达标量(单位:亿吨)2.O80.56O.620.47O.670.642.722.8工业废水未达标量的百分比15.25%3.54%3.69%2.80%4.05%3_33%13.63%13.92%工业废水所占百分比63.95%65.17%64.84%62.19%58.76%61.43%60-36%59.5l%资料来源:以上数据是笔者根据浙江统计年鉴2007>,中国统计年鉴2oo8)相关数据计算而得.年,浙江省煤炭的使用量有可能达到5483万吨左右.与此同时,随着浙江省经济的不断发展,煤炭使用量迅速增加,工业废气排放量也与日俱增,图9,图l0具体显示了浙江省工业废气及废气中二氧化硫的排放情况
15、.,/,/20o02ool2o0220o320o4200520o62007年份图9浙江历年工业废气排放量趋势908070605O万吨403O20lO0/.,200020ol2002200320o4200520o62007年份图10浙江历年二氧化硫排放量趋势从以上两个图中,我们可以发现,近八年浙江省工业废气排放量一直保持增长趋势,而且增长势头越来越大,其中二氧化硫的排放居高不下,这直接导致了浙江省城市环境污染中的酸雨污染得不到缓减,而且情况越来越严重.4.环境保护公众参与意识淡薄,大多数人对于环境问题的客观状况缺乏一种清醒的认识.据调?58?查,国民对于环境状况的判断大多是态度中庸,而且还有相当
16、一部分社会公众不愿意主动地去获取环境知识.从2006年和2007年这两年公布的环保民生指数来看,2006年我国公众的环保意识总体水平不高,环保参与度也还很低,环保满意度情况则表现一般,但到了2007年,公众的环保意识,环保行为,环保满意度这三项指标不但没有kL2006年提高反而都下降了.具体如图1I所示.资料来源:中国环境报(2006tg保民生指数:我国公众环保意识与行动皆不及格,2007中国环保民生指数发布公众环保意识行为不及格.图1120062007年中国公众环保民生指数5.管理方法,手段单一.在实际的环保管理中,对违反环保管理制度的企业往往采取交纳排污费,罚款等经济手段,或强行关停等行政
17、手段,较少运用法律,宣传,教育等方式.至2007年底,我国已相继颁布了环境保护法等环境相关的资源法律,发布了30多项环境法规和400多项环境标准.但在实际管理中,由于种种原因,有法不依,有法难依,执法不严的现象仍然存在,违法排污现象时有发生.(二)浙江省环境污染的防治困境1.城乡二元结构导致环境公共品供给不足.在二元社会结构下,农村的环境保护长期受到忽视,环保政策,环保机构,环保人员以及环保基础设施均供给不足.如图12所示,农村环境基础设施投资长期处于一个低位运行的状态,只是到了咖咖咖咖咖呦咖咖咖o0囟0&6422005年后,这一状况才得到好转,但与城市投资相比,其差距仍然较为明显.图
18、12浙江农村环境基础建设投资比重图2.浙江县域经济的发展和经济转型的制约.从浙江省来看,农村工业化在县域经济发达的浙江省表现得尤为明显.受乡村自然经济的深刻影响,这种工业化实际上是一种以低技术含量的粗放经营为特征,以牺牲环境为代价的反积聚效应的工业化,这不仅造成污染治理困难,还导致污染危害具有直接性.目前,浙江省乡镇企业废水化学需氧量和固体废物等主要污染物排放量已占工业污染物排放总量的50%以上,但污染物处理率明显低于工业企业污染物平均处理率.3.命令控制政策的实施及执行成本高昂.作为管制工具,命令控制政策虽然环境效益明显,但其目标只是保护环境,控制企业对环境的污染程度.从实际效果来看,这一方
19、式在改进环境质量状况的同时,可能导致大量的交易成本并造成效率损失.另一方面,污染源对环境管制政策的执行可能导致较高的服从成本和经济效益损失.4.排污收费制度的费率太低.我国现行排污收费制度最大的弊端就是收费标准太低.据测算,排污收费仅为企业污染治理设施运转成本的50%,某些项目的收费甚至还达不到污染治理成本的10%.虽然排污收费专项资金的使用增强了污染治理的能力,但作为环境管制政策,排污收费制度并没有发挥通过市场手段来控制污染的作用.因此,相对于环境管制目标而言,排污收费制度既没有将环境污染水平控制在一定范围内,又扭曲了资源配置.三,浙江省环境污染治理的公共政策选择研究(一)财政政策的调适地方
20、各级政府应在本级预算中安排一定资金用于环境保护,重点支持饮用水水源地保护,水质改善和卫生监测,农村改厕和粪便管理,生活污水和垃圾处理,畜禽和水产养殖污染治理,土壤污染治理,有机食品基地建设,农村环境健康危害控制,外来有害人侵物种防控及生态示范创建的开展.加大对重要流域和水源地的区域污染治理的投人力度.加强投入资金的制度安排,在财力相对充沛的地区,也可以着手研究制定乡镇和村庄两级投入制度.此外,进一步加大税收的调控力度,通过税收优惠等政策的运用达到预防和减轻环境污染的目的.考虑对环境和地表水等造成严重污染的产品征税,如对工业排污等征收环境税,并用这些税收资助环保事业.将分散的乡镇工业和小型企业的
21、排污收费制度委托税务机关征收,提高其管理效率,也使得环保措施更好地保证其独立性.对可再生资源利用和环境污染治理的技术研发在税收上给于优惠政策.(二)引导和鼓励社会资金参与环境保护,建立政府,企业,社会多元化投入机制在机制运行上,仍然要实行政府供给为主,政府供给与市场供给相结合原则.在浙江省许多地方,由于单体市场规模小,其环境保护的基础设施建设和运行难以进行市场化运作,再加上不发达地区大多财政拮据,因而必须依赖省级以上财政资金的支持.在市场经济较为发达的地区,政府努力建立污染治理的市场化运行机制,从财政,税收,信贷,价格等渠道制定相应的优惠政策,降低乡镇企业和农村聚居点的污染处理设施建设和运营成
22、本,扶持具有环保设施运营资质的专业公司,将谁污染谁治理”原则和锥治理谁收费”原则相结合,为专业污染治理公司留出足够的市场化运作空间.(三)进一步探索基于市场的管制工具1.推行污染许可证交易制度.为了进一步改善生态环境,浙江省应在出台的重点污染物实行总量控制制度的基础上,逐步推进重点水污染物排放总量控制指标有偿使用和转让.在实行重点水污染物排放总量控制的同一流域内,依法有偿取得重点水污染物排放总量控制指标,并安装水污染物排放自动监测设备的排污单位.在完成重点水污染物排放总量削减指标后,通过清洁生产和污染治理等措施节余的重点水污染物排放指标,可以依法有偿转让.2.从资源的有效利用角度探讨对部分资源
23、进行产权制度改革.市场和政府干预是资源配置的两大手段.但无论是市场还是政府干预,要实现资源的合理配置就必须建立起资源的稀缺性与资源价格之间的有机联系.只有当资源的现实价格等于其相对价格时,稀缺的资源才能得到有效配置,因此,解决环境问题的关键就是怎样合理地对环境资源定价.传统经济学认为,在市场经济中凡是稀缺的资源必定具有较高的价格,但它忽视了产权明晰是市场定价制度发挥正常作用的前提.只有在产权明晰的条件下,资源的市场价格才能有效反映其稀缺程度.在所有权国家所有的前提下,适当界定资源的使用权,从而为资源的利用寻求一个最好的边界.3.加大对环境污染和有毒物质的信息披露力度.具有充分信息的生产者和消费
24、者能使市场功能得到更好的发挥,因此从理论上说,信息披露能够促进市场导向环境政策工具的形成.信息披露制度旨在遵守和执行有关发令,但同时也提高了公众对厂商的了解,厂商的这些行为往往与环境风险存在密切关系.在构建公民社会的前提下,广泛的调度公民参与环境治理和监督的积极性,来自公众的压力能鼓励厂商调整自己的行为,从而有效减轻政府管制成本.(四)合理调整和优化工业布局,提升产业层次为了从源头上控制工业污染,要继续开展县域生态环境功能区规划,依法划定禁止准入,限制准入,重点准人和优化准人四类生态环境功能区,以此作为生产力布局和环境准人的重要依据.要合理调整工业布局,大力发展城乡工业园区,为工业污染的集中治
25、理创造条件.从九五”时期开始,浙江省陆续在各地因地制宜建立了一批高品位的城乡工业园区,初步改变了企业过于分散的状况,促使企业走上了集约化发展的轨道.对这些工作还需要继续深入下去.(五)加强对乡镇企业的环境管理和监督针对近年来全省农村环境污染纠纷不断增多的趋势,浙江省已在乡镇一级建立环保派出机构170个,覆盖5O多个县(市,区),有力地推动了省环保工作向纵深发展.对这项工作,可以考虑从以下两个方面进一步完善:一是从机制上保障乡镇环保工作的独立性,将环保专管员的人员编制从乡镇政府管理改为环保结构统一管理,保证执法的独立性.二是可以考虑大力推广在各行政村级次上聘请义务环保监督员.义务环保监督员凭环保
26、部门颁发的监督证,有权进入相关企业检查污染处理设施的运行情况,约见相关企业的负责人及其有关人员了解企业污染治理情况,随时向环保部门反馈企业排污隋况,并提出处理意见.(六)在工农业生产中大力倡导循环经济发展模式在农村推广清洁生产,将农业废弃物,畜禽粪便,作物秸秆等通过资源化途径加以综合利用,这是治理农业污染的有效途径.在工业生产中,也要?贯彻循环经济理念,做到产业间协调发展和产业内部的高效,清洁生产.促进集约化畜禽养殖和生态农业的种养平衡区域一体化”发展,可以既实现对已有污染物的综合利用,也避免化肥,农药可能造成的污染.促进乡镇企业进园(工业园),就可以发展规模较大的企业对园区内的工业污染物进行
27、综合利用,克服末端治理的低处理率弊端.(七)将农村污水纳管处理工程作为农村饮用水工程的后续工程推出考虑到目前农村污水处理覆盖面仅为14.6%的事实,建议总结农村安全饮用水工程的经验,及时推出农村污水纳管处理工程.考虑到农村的休养生息,基础设施的建设仍然借鉴农村安全饮用水工程的制度安排,即在积极争取国家财政转移支付的同时,由省级财政每年安5ooo万至7000万元专项补助资金,各市,县,乡镇安排配套资金,兴建农村污水纳管处理工程.在资金安排上,本着公平和调节地区间差别的需要,可以考虑将政府的财力向不发达地区重点倾斜,着力提高欠发达地区的省级财政投入力度,中央补助和省补助重点支持欠发达地区.对发达地
28、区以加强技术指导,考核监督和奖励为主,以促进全省区域平衡发展.参考文献1】1罗姆利.D.W.经济利益与经济制度:公共政策的理论基础M,上海三联书店等,1996.【2】奥斯特罗姆,帕克斯和惠特克.公共服务的制度构建【M】.上海三联书店,2000.【3】.满洪.论环境经济手段U.经济研究,1997,(10).【4Y-智莉.浅析环境执法现状及对策o】_环境监测管理与技术,2005,(1).【5】张帆.环境与自然资源经济学【M.上海人民出版社.1998.【6】赵春学.蒋红兰中国水资源环境治理产业的一般分析】.绵阳师范学院学报,2005,(3).【7】于良春,黄进军.环境管制目标与管制手段分析刀.理论学刊,2005(5).【81Palmer,Karen,andMargaretWalls.1997.OptimalPoliciesforSofidwasteDisposalandRecycling:Taxes,Subsides,andStandards】.JournalofPubficEconomics65):193205.【9Portney,P.1L,andStavins,R.N.PublicPoliciesforEnvironnmentalProtection【M】.Washington,DC:R.esourcesfortlleFuturePress.2004.(责任编辑:杨艳军)
