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1、控规发展趋势及问题研究,主讲人：李江云北京.2009年9月,案例分析,理论发展研究,技术发展研究,典型问题剖析,渊源,反思,现实困境,规划出路,发展趋势,法制化,科学管理,现状,内容和方法,技术体系,美国区划,控规课程框架,我国控规,科学编制,控规研讨内容,缘起和本质现状和趋势困境和出路,1.国外区划发展 德国的区划 普遍认为，区划起源于十九世纪末期的德国。1884年，德国在Altona率先实行区划，随后法兰克福（1891）、柏林（1892）、汉堡（1896）、纽纶堡（1902）、慕尼黑（1903）相继制订了土地分区管理条例。1909年，英国也有了区划。区划成为立法措施并得到普遍意义的发展是在
2、1916年美国纽约提出第一部区划法之后。,一、缘起和本质,美国的区划法（Zoning）,19世纪初，随着城市人口聚集，土地利用强度加大，为了在自己拥有的一片土地上获取最大的个人利益，无节制地滥用土地造成了城市区域的卫生条件下降，阳光和空气丧失，火灾危险增加以及城市面貌被破坏等恶果。为了城市的整体利益，政府需要有管理城市土地的权利，德国的分区管理方法被引入美国，并逐渐实践发展。在律师Edward Bassett等人建议下，纽约市议会及地方政府在1916年7月25日根据联邦宪法为保护民众的“健康、安全、福利和道德”，通过了“纽约市用地区划条例”，此管理规则是由早先的三种土地使用管理控制的方法建筑物
3、高度限制（1909年）、建筑物退缩（1912年）及使用控制（1915年）合并而成，并首次提出警察权（Police Power）应用于土地使用的概念。这一法案的意义在于，首次通过法律的形式将私有土地纳入了城市规划控制的有序发展轨道。,何谓区划,Zoning is a device of land use regulation used by local governments in most developed countries.The word is derived from the practice of designating permitted uses of land based o
4、n mapped zones which separate one set of land uses from another.Zoning may be use-based(regulating the uses to which land may be put),or it may regulate building height,lot coverage,and similar characteristics,or some combination of these.来自维基百科的定义 摘录翻译：区划是大多数发达国家的地方政府用以管制土地用途的一种工具。它可以规范建筑高度、地块密度以及类
5、似的属性，或者某种以上属性的综合。,区划的精髓和要义,初衷是保护即得利益,本质是对利益分配的认定与控制。其作用如下：通过减轻开发密度来改善居住条件；帮助市政府分布公用设施；限制开发的天际线改善防火、卫生条件和提高交通效率；稳定土地价格；将工业使用和居住使用分开，活在事实上隔离一切不希望的使用。核心价值观：大多数的实践中，区划依据不是公共利益准则，而是“保护已建立起来的地区社会经济特征的同一性，以便保持土地的价值，以防止外部低等阶层的闯入”。资料来源：尹稚，城市规划工作中的综合性土地利用规划研究 博士学位论文，清华大学，1992.8,区划法的重要价值,区划法使社区可以利用它控制土地利用。因为它具
6、有相当大的权利能够使社区达到预期的目的，而且不必付出任何费用。由于区划法对于土地利用类型、范围和密集程度做出了各种限制使得土地拥有者不能随心所欲地任意开发，土地不一定能够达到其最大的利用率，然而，也不必因为由此而引起的房地产价值的减少而付给房地产拥有者任何补偿费用。由此，区划成为实施城市建设与设计管理的有力工具。以公共利益的原因，可以限制土地的发展权力。,区划的突出特点,法制化 区划法本质是一种地方法规，它是城市政府为了对城市土地开发进行控制而制订的条例。区划权建立在警察权力（police power)基础上，对这种权利的裁决在法院手中，因此区划的实质是地方或国家层面上的法律过程。区划法颁布的
7、一段时期，美国出现大量私人土地发展权与公共控制之间的争端，最终通过法庭按程序做出裁决而得到解决。程式化公开程序和广泛的公众参与 区划的修订和变动都通过公开程序，包含有法律援助的公众参与过程。,The Washington Zoning Commissions July 28 public hearing on a proposal to build an inn and resort at 101 Wykeham Road drew more than 50 people.Applicant Matthew Klauer spoke of his plans for a 54-room res
8、ort with restaurant,spa,tennis courts and swimming pool on the 27-acre site of a former private school.,重要原则,公共利益原则 区划通过法律赋有的权利，以公共利益为出发限制约束土地发展权。在区划中，几乎每一个影响地价的重要变量都得到了严格的控制，而非控制视觉美感，视觉美感通过其它引导性手段来控制。公平性原则 区划的另一精髓是“求同”原则，即在同一区位相邻地段的控制要求基本一致，甚至在其基础层面产权地块的划分上也基本保持一致，体现了公平性原则。,区划的发展和变革,初期的区划法只能保证建设出不太
9、坏的城市，但不能保证建设出有特色和有魅力的城市。1961年，纽约对区划法进行了全面的修改，增设了城市设计导引原则和设计标准等新内容，增加了设计评审过程，使区划成为实施城市建设与设计管理的有力工具。在控制内容中增加了容积率（Floor Area Ratio简写FAR）、天空曝光面（Sky Exposure Plane）、空地率（Open Space Ratio）等内容。另外，为克服早期传统区划技术控制缺乏弹性和适应性的弱点，出现了规划单元开发（Planned Unit Development）、奖励区划（Incentive Zoning）、开发权转让（Development Rights Tra
10、nsfer）等控制引导政策。,右表资料来源：张苏梅、顾朝林，深圳法定图则的几点思考，城市规划，2000年第8期,控制参数之天空曝光面,概念 天空曝光面指的是建筑从一定高度开始的斜面，对于其斜率区划有严格的规定。它的出现是为了更好地提供采光和通风，特别是在中-高密度的地区。,资料来源：纽约市政府网站http:/www.nyc.gov/html/dcp/html/zone/zh_zmaptable.shtml,区划的土地用途及控制,通常的做法是，地方政府以法律的强制手段将城市的土地按级差的方法划分为商业设施区、公寓住宅区、别墅住宅区、轻工业区和重工业区，土地的价值也随之逐级降低。纽约 区划法采取通
11、则式规定的典型技术方法，将用地区划分得很细致并对应不同的指标规定。在其通则的规定下，用地的开发属性变更需要通过区划分类的变更。其区划用地分为三大区（Districts），即居住、商业、制造业区。其中居住区域（Residences Districts）分为10中类（R1到R10），中类下还有小类。商业区分为8类（C1到C8）、制造业分为3类（M1到M3）。具体的分类基本上按照开发强度递增排列。,用地分类和图示,资料来源：纽约市政府网站http:/www.nyc.gov/html/dcp/html/zone/zh_zmaptable.shtml,曼哈顿区划索引图,旧金山的法定图则,2.我国控规的起
12、源和方法演变,控规伴随市场经济的产生而出现。其雏形首先出现在上海市：1982年上海市编制了虹桥开发区规划，是中国控制性详细规划的开河之作。该规划是在市府批准的驻沪领事馆集中建设区，根据外资建设的国际惯例要求，借鉴美国区划技术（zoning），编制了土地出让规划。规划对用地进行分区和土地细分，确定了每个地块的用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、建筑后退、建筑高度限制、车辆出入口方位及小汽车停车库位等8项控制指标，受到外商的欢迎。规划打破了传统“摆房子”式的详细规划模式，以一套经过相关研究的明确的规划指标体系，以适应规划管理和市场经济条件下的土地出让行为。,资料来源：城市规划资料集第四分册，中国
13、建筑工业出版社，2002.蔡震，控规的发展趋势，清华大学硕士论文，2004.,上海虹桥新区详细规划用地布局图,3方面突出特点：1、用综合指标体系控制城市建设，更体现出规划工作对城市建设予以控制引导的本质；2、综合指标体系的确定中引入城市设计研究以期控制城市空间环境；3、区分了控制性指标和引导性指标。,控规的发展1986年的桂林中心区项目,苏州桐芳巷改造规划（1987年）按现状规划管理进行三次分区，区分对待可开发用地和公共设施。,汕头龙湖片区分区规划（1989年）适应市场经济的二级用地分类，提出土地使用兼容表，探索了工业街坊的土细分开发模式。,步入成熟阶段 温州旧城改造控制规划（1980年代末9
14、0年代初）几个相关课题研究：上海市土地使用区划管理法规的研究（上海市规划局；控制性详细规划编制办法（建议稿）（江苏省城乡规划设计研究院）,温州旧城改造控制规划概况,1988年开始，温州市在市政府的直接领导下，开展了旧城改造控制规划的编制。规划编制完成后经市人民政府审查通过，颁布实施。技术特点 1、规划文本与地方法规体系相配套，具有法律效力便于管理实施；2、规划编制过程有设计人员、管理人员、市民代表等多方参与；3、分级管理区分控制等级，突出重点，解决主要矛盾；4、针对地方情况增加对私人建房和开设商店的控制及规定；5、对于土地性质的相容性提出控制办法和管理依据；6、土地使用分类方法和代码使用了正在
15、编制的国家规范。实施和效果 形成了规划图则和文本对应的成果形式，且均经过市政府批准，并形成了温州市旧城改造规划管理试行办法，具有一定的法律效力。它是对当时各种控规编制的总结和集大成者，它广泛吸取了国内外成功经验，具有广泛的影响，而且实践证明切实具有积极的作用。,区划和控规的比较,资料来源：中美城市开发控制机制的比较，范润生，中国城市规划学会2002年年会论文集：城市经营与管理,制度背景不同，实行区划的国家多为私有制国家。区划作为法律而存在，我国的控规通常为具法律效力的技术文件（具备立法权的城市除外）；区划控制内容和参数更为细致严格，控规相对更加粗放；控规的很多创新和发展也取材于区划，如城市设计
16、引导、街区规划、包含性规划等。,控规的演变和进化小结,方法和趋势目 标：从初始单纯服务于土地出让到控制引导城市建设；技术方法：从简单粗旷到周密多样化；从少量控制指标到综合丰富的控制引导内容；从仅排房子定指标到引入公众参与、经济分析、城市 设计导控、交通承载力平衡、环评等手段和内容；从局部地段编制到按照近期建设规划全覆盖；发展趋势：从单纯解决建设管理问题到解决社会公平问题；从解决发展的“效率”到解决发展的“公平”和“正义”。,目标和作用伴随市场经济和土地有偿使用而产生的规划；借鉴区划、开发许可技术的中国特色的规划；寻求开发建设和设施的平衡，控制土地发展的必要管理手段。,第一阶段 1990年实施的
17、城市规划法明确了控规的法定规划地位；1991年的城市规划编制办法中，列入了控制性详细规划的内容，并明确了编制要求；1990年出台了城市规划用地分类等相关技术管理配套内容，到 1995年，建设部制定了城市规划编制办法实施细则，规范了控制性详细规划的具体编制内容和要求。第二阶段 以深圳市法定图则为标志的控规法定化进程；2005年的城市规划编制办法，强化了控规的编制内容和要求。第三阶段 2008年的城乡规划法，先规划后建设、规划条件前置等内容。,控规法定地位的发展历程,城乡规划法进一步提升控规的作用和地位,先规划后建设 第四条 制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规
18、划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。以控规作为划拨、出让土地的前置条件 第三十七条 在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。第三十八条 在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的
19、，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。,法律地位,第十九条城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。第二十条镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级
20、人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。,注：对于控制性详细规划的审批程序，城市规划法中并未要求相应城市人大的审查，控规本身的法律地位模糊。如果参照宪法、组织法的精神，其制订过程意味着它只是(具有法律效力的）技术文件。,城市规划编制办法（2005年）的相关规定,第七条城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段。大、中城市根据需要，可以依法在总体规划的基础上组织编制分区规划。城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。第十一条城市人民政府负责组织编制城市总体规划和城市分区规划。具体工作由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）承担。城市人民政府应当依据城市总体规划，结合国民经济和社会发展
21、规划以及土地利用总体规划，组织制定近期建设规划。控制性详细规划由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制。修建性详细规划可以由有关单位依据控制性详细规划及建设主管部门（城乡规划主管部门）提出的规划条件，委托城市规划编制单位编制。第十六条在城市总体规划报送审批前，城市人民政府应当依法采取有效措施，充分征求社会公众的意见。在城市详细规划的编制中，应当采取公示、征询等方式，充分听取规划涉及的单位、公众的意见。对有关意见采纳结果应当公布。,第十七条城市总体规划调整，应当按规定向规划审批机关提出调整报告，经认定后依照法律规定组织调整。城市详细规划调整
22、，应当取得规划批准机关的同意。规划调整方案，应当向社会公开，听取有关单位和公众的意见，并将有关意见的采纳结果公示。第二十四条编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据。,编制内容（规划编制办法要求）,第四十一条控制性详细规划应当包括下列内容：（一）确定规划范围内不同性质用地的界线，确定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。（二）确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊
23、位、建筑后退红线距离等要求。（三）提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则；（四）根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其它交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高。（五）根据规划建设容量，确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合。确定地下空间开发利用具体要求。（六）制定相应的土地使用与建筑管理规定。第四十二条控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。第四十四条控制性详细规划成果应当包括规划文本、
24、图件和附件。图件由图纸和图则两部分组成，规划说明、基础资料和研究报告收入附件。,二、发展现状和趋势,2.1发展现状编制体系编制内容2.2发展趋势法制化科学管理科学编制,发展现状折衷的技术体系,复合控制模式许可（判例）+通则+契约 控制性详细规划是我国所特有的规划类型，是以城市总体规划或分区规划为依据，详细规定城市建设的各项具体控制指标和其他规划管理要求，为深入设计提供设计条件，为城市建设依法管理和依法行政提供依据的规划。但我国的开发申请的审批方式既不是通则式，又不是完全的判例式，而是两者结合的方式。在实施土地招拍挂，政府垄断土地市场之后，又增加了契约模式。在我国目前城市化高速发展阶段，城市开发
25、建设热情空前高涨，为适应高效的开发运作需要，控制性详细规划应该提供通则式的控制模式，提高操作的法制透明度和工作效率。许可制有助于发挥其弹性，增加规划的适应性。我国的土地使用控制模式既不是完全的规划主导型，更不是区划主导型，应该是偏于规划主导型的一种综合型的土地使用控制模式。这就要求我们采取城市规划与城市立法相结合的方式来控制城市土地使用，目前的控制性详细规划基本上还属于规划层面，在城市立法上还有广阔的发展空间。另一方面，为弥补通则式的弹性和适应性不足的方面，提供具有针对性的引导控制内容，通过灵活但符合法定程序的修改，实施动态管理，成为判例式管理的基础。同时，通过广泛的公众参与、严密的监督反馈机
26、制最大限度地消除判例式管理的不良因素。,英国的开发许可,196070年代，英国确立了发展规划的二级体系，即战略性的结构规划（Structure Plan）和实施性的地方规划（Local Plan）。地方规划由地方政府编制，不需要上报环境与交通部，但必须与结构规划的发展政策相符合。地方规划的任务是制定未来10年详细发展政策和建议，包括土地使用、环境改善和交通管理方面，为开发控制提供依据。地方规划的编制过程包括磋商、质询和修改三个阶段，在所有的这些阶段中，公众参与(包括一般公众、土地业主和开发商等)是地方规划编制过程的重要环节。开发商若对地方规划当局的决定不满，发生行政争议时，可以向中央政府的有关
27、规划复议委员会提出申请，要去对地方规划当局的决定进行复议。开发商若对复议结果仍不满意，可继续向最高法院提出上诉，但法庭只能对复议的程序性问题进行审议，而不能对复议的合理性作出司法裁决。复议的程序过程包括了书面报告程序，听证会程序、聆讯会程序以及最后决定。复议的具体程序比较复杂，但任何复议成功的机会主要依赖于方案的合理性及其与地方和国家政策相适应的程度。,美国区划的通则式控制,（1）用地分类体现密度分类 住宅用地是按照密度的从低到高的不同划分，公共设施分类主要是按服务、建设规模从小到大的原则划分。用地分类就已先期植入了密度的设定。（2）通则式控制 不同具体分类对应不同的一套指标，包括容积率、人口
28、密度、空地率。除特定区外，无论在那里，只要属于同一具体分类，就要严格遵守同一套建设通则的限制。,香港的批地契约,香港的城市规划体系可分三个层面：全港、次区域及地区，即宏观、中观与微观的规划。法定图则为管理核心，也是土地批租的直接依据。批地契约管制。在法定图则实施的层面上，还有批地契约这样的重要管制手段，是一种适应土地政府所有制度的具有很强控制能力的规划体系。在香港不论以何种批租方式获得土地，土地发展商都必须与政府订立批租土地契约，即“地契”。地契通常依据法规条款由政府有关部门拟订。土地契约不仅明确规定租用年期，租金赋税，同时对于土地的使用进行了严格具体的规定。批地契约不仅对建设过程中的用地进行
29、控制，而且对今后的使用活动也同样具有控制效力，具有延续性。（由于土地二级市场活跃）批地条款详细规定了拍卖土地使用的具体条件，包括适用于所有土地的一般条款，例如按期缴纳租金、税费、违约收回土地等，也包括针对特定地块的具体批地条件，例如使用年期、续展期限、土地用途、建筑高度、容积率、最低投资额等。,我国的现实,土地出让方式的革命性的转变（土地招拍挂，政府垄断土地供应）将推进土地开发建设的批地契约控制，大大提高控规的地位，并增强城市规划对于城市开发建设的调控能力。由于经济的周期性变动和地方对土地财政的依赖，导致控规的编制难、执行难。,从形体设计走向形体示意；从形体示意到指标抽象；从指标抽象走向完整系
30、统的控制性详细规划。,控规编制内容和方法的三个阶段,图则+文本具有法律效力的技术文件；说明书阐释性的文件；其他（城市设计导则、交通承载力研究、经济分析等）,控规成果内容,控规编制方法,编制程序:前期研究/用地规划及工程规划/用地细分/指标确定/成果编制控制内容:土地使用/建筑建造/设施配套/行为活动控制方式:指标量化/条文规定/图则标定/城市设计引导赋值方法:形体模拟/经验归纳/调查比较,新旧编制办法的控规编制内容比较与变化,发展趋势1法制化,规划立法及调整法制化行政管理法制化技术方法法制化接轨,规划立法,控规立法包括控规的人大审批立法，广义上还应包括地方出台的规划管理条例（如广东省城市控制性
31、详细规划管理条例）、技术管理规定以及配套的实施细则等等。控规立法的实践最早来自于深圳的法定图则。1998年7月1日，深圳市人大常委会正式颁布实行了深圳市城市规划条例，正式确立了深圳市城市规划管理委员会和法定图则制度的法律地位。这实际上是建立了一个具有深圳特色的规划体制。当一般意义上的控规仍然只是具有法律效力的技术文件而不经过地方人大审批时，深圳法定图则的出现具有里程碑的意义。它是我们所认识的控规中一种最为直接和严格的立法过程，它直接借鉴自香港的法定图则。它将规划文件关键内容作为法律条款，通过立法机构或立法机构授权的机构的审批获得法律效力。当然，这种规划立法的前提是深圳市具有独立立法权，并非大多
32、数城市所能效仿。可以预见的是，伴随着地方立法权扩大的时代潮流和社会实践，地方规划立法将成为一种重要趋势和方向。,法定图则的困惑,法定图则的优点 对公共利益有完整立法保障、严格的规划审批及调整的审查程序。法定图则的问题 效率问题。相对冗长的立法过程和相对迟缓的市场反馈速度对于当今处于快速发展进程中的城市客观造成了效率和法治上的矛盾。它更适合于香港这样的发展成熟而建设相对趋缓的城市，可能不太适合于内地大量处于高速发展建设进程中的城市。深圳推行法定图则初期进展缓慢的历史经验，也从侧面验证了它的使用特点。,控规调整法制化,相对于控规编制，控规实施问题更多 由于存在着管理中的“潜规则”，规划执行起来往往
33、障碍重重，其编制、管理实施与法制环境的建设需要在长期的实践过程当中不断完善。,发生在规划实施当中的规划变动当前的焦点,建设阶段的规划变更由于往往直接涉及到公民的切身财产利益，在行政许可法、物权法生效后，由此引起的官司特别多。,现象1社会的热点 规划变更侵权诉讼 法制、社会的进步，公民对财产权的认知及其权利的呼声更高涨，房地产开发中屡屡有和规划变更相关的纠纷、诉讼，如北京的富润家园案例、芳古园案例等。规划变更重大购房风险?规划变更也被认为是房改后社会步入商品房购买阶段后出现的重大购房风险之一；在楼市杂志的2003购房人眼球关注的10大焦点中，规划是否变更位列第三（当年排在前两位的分别是房价是升是
34、降、购房合同条款是否合理、完善）。,现象2潜规则,规划变更改变规划建设条件，也改变了开发商的利润预期，成为一种为开发商很快熟练的廉价工具，也是规划管理部门最容易失守的城门，也一度是部分设计单位的摇钱树。,后果渐变地改变城市 分散、零星的控规调整逐渐积累，最终爆发。由于房地产开发中住宅项目开发具有投资回收快、收益高的特点，大量的控规调整项目的用地性质调整都指向了居住类。这种现象的普遍存在，导致这些局部地区的开发建设失去平衡，带来居住环境质量下降、交通堵塞等一系列的问题。北京CBD、望京新区是最明显的例证。,香港法定规划申请及上诉的程序,在制定新的分区计划大纲图或对现有图则进行重要修订前，需要先公
35、布规划研究报告，供公众查询或发表意见。规划研究报告和公众意见作为参考，图则草案送交各个部门征询意见，直到公开展示，供市民发表意见，受图则影响的人士可在此间提出反对。规划委员会在聆讯和审议反对意见后，将图则草案提交特区行政长官会同行政局审批，批准后可供市民查阅。,美国区划的修改及变动,区划法的执行有三项主要工作，即区划的修订；审核要求变更区划的要求、投诉事件和特例；区划的强制执行。(1)区划修改及程序修改区划是地方政府最常见的工作之一，申请修改区划实际就是要求修改法律，主管机构可以修改，但要受宪法、州立法的限制。修改区划的程序与最初通过区划的程序相同，必须要经过公众听证，必须要经过规划委员会的预
36、先审查、公开听证等法定程序。在日常审批时，由规划主管部门或规划委员会直接修改用地控制法规是不合法的。区划的修改可以由规划委员会、纳税人以及社团机构等发起。修改一般分为区划文本的修改和图纸的修改。实际上，由于区划法存在相当的局限性，如果按照分区规定的用途，其地价大大低于市场存在的其他用途的地价，地产拥有者必然怀有强烈的愿望，想方设法修改区划法。而且，通过一些方法，有可能使得区划法作出修改。玩分区游戏的不仅仅限于私人，市政府也经常把相当大批量的土地规划到经济上不现实的程度。这样做非常符合市政府的利益，使它们自己处于讨价还价的有利地位。,(2)区划变动及程序 通常由于土地本身自然特点而无法满足区划法
37、规的要求，开发商可以申请变动。如在一块形状不规则的土地上，申请有关不必严格执行有关建筑后退红线的要求。又如区划要求建筑形式为方形的地区内，有一块形状特殊的用地，这个用地上的建筑形式也可以申请变动。变动用于减轻在用地和建筑形式上“不必要的难度”。但由于经济上的原因，申请变动或申请变更规划用地性质的请求通常不会被批准。变动程序 业主申请区划官员拒绝批准许可拟申请的用途不符合有关条款的要求业主向上诉委员会申请变动上诉委员会提前10-30天公布听证会日程上诉委员会主持听证会复查证据、了解事实真相后，做出肯定、修改或否决变动请求区划官员按照上诉委员会裁决发放许可。,行政管理法制化,行政许可法、物权法等重
38、要法律的出台倒逼规划行政管理的法制化进程。法律环境的改善很大程度上改变了规划人员惯有的理想蓝图式的思维方式。,行政许可法包含了三大制度和七大原则，三大制度即行政许可的设定制度、行政许可的实施制度、行政许可的监督和责任制度；七大原则包括合法性原则；公开、公平、公正原则；便民原则、救济原则；信赖保护原则；行政许可不得转让原则；监督原则。行政许可法对于推进、建立公众参与制度的重要里程碑，对于保障公民权利能起到非常重要的作用。它对于制约行政审批部门、适应反腐倡廉，控制行政管理部门自由裁量空间的必要法制进程。物权法的颁布和实施，体现了市场经济条件下保护私有财产和维护公共利益的共同需要，也使城市规划面临维
39、护公共利益目标同时保护私有财产的使命。当然，政府也可以通过征收的手段达到维护公共利益的目的，当然前提必须是以公共利益的原因，尽管当前对于公共利益的界定仍存在较多争论。,行政许可法的突出作用,信赖保护原则 出于公共利益的控规调整，应当给受影响人以合理补偿，从而增大随意调整的成本，客观上降低调整出现的可能。行政许可期限制度控规调整申请的批复时限。行政许可公开的原则 对于控规调整、规划变更类型的行政许可，行政机关应当予以公开，并使公众可以查阅。行政许可申辩、陈述以及听证制度,对规划的相应影响,谨防规划触雷规划管理者行事倍加小心，唯恐规划许可前后矛盾陷入法律诉讼的漩涡，唯恐不当的行政管理某天将自己送上
40、被告席。因此，控规需要仔细核对、反复斟酌，避免出现没有公共利益追求情况下和已有有效行政许可相矛盾的内容。理想尊重现实城市不再是理性和完美的图案、纯粹和完整的功能分区，而应当更多地考虑复杂的现状和已有行政许可。如北京市2006年控规修编实施细则中明确“已有有效行政许可的地块，按照行政许可执行”。这种态度在很多城市甚至也延伸到了总体规划的修编当中，以至于部分城市规划管理部门会理直气壮地以完成的控规技术成果反过来调整修编中的总规。,技术方法法制化接轨,良性的社会发展必然伴随着公民的财富增长，而财富的保全和二次分配需要民主的制度保障。规划作为一种能够改变财富分配和财产价值的重要过程，也必须注入民主的精
41、神和法则。可见到两种值得注意和借鉴的技术方法和方式。其一是控规公众参与的推进和深化；其二为通则式控规设计和管理实践，它集中体现了规划编制中公平以及公开的思想原则。,控规的公众参与法制化,法律依据行政许可申辩、陈述以及听证制度 第四十六、四十七条分别规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证；行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当
42、在二十日内组织听证。”,深圳规划图则走进千家万户图片来源：来自深圳市规划院网站，2004,规划中的公共参与过程,现实情况自上而下式的所谓公众参与多，自下而上的公众参与鲜见.探索得较远的自上而下的公众参与更像是一种对公众的启蒙和扶助。过去我们习惯于站在政府的立场，秉承计划经济的思维，在精英规划的思路上行走，只是出于职业道德和良知怜悯将公众参与施舍给民众。走得远的如深圳顾问规划师制度、北京的“规划下基层”、“责任规划师”制度。如果按照谢莉安斯汀(Sherry Arnstein)的公众参与阶梯论看国内城市规划的公众参与，除台湾、香港外的绝大多数省、市，由于体制阻隔和民众社会参与的积极性和意识较差，未
43、见有能超过市民参与的象征性的参与阶段，很多至多也就达到了象征性参与的最低级“告知”的水平。法治化要求公共参与已不仅是一种技术方法，而是必要的法制过程。公共参与已不应是一种象征性的法制过程，而是涉及公民切身利益的法律渠道。,出自谢莉安斯汀在1969年的美国规划师协会杂志上发表市民参与阶梯(“A Ladder of Citizen Particapation”)。,通则式规划指标控制,保证公平的通则控制 对于控规中指标确定的科学性的讨论之声一直不绝于耳，尤其是对于土地发展权的控规限制中公平性如何把握的问题。属性类似的地块，如无特殊原因出现不同的控制指标是令人费解的，这也影响到规划的科学性和权威性。
44、仅用美学控制的理由解释，只会更显规划的苍白无力和规划师的黔驴技穷。而通则式的指标控制方法是一种返璞归真的思路。,成都市控规的通则式技术方法,通则式控规管理体系之下，规划师不必再过分沉溺于单个地块的指标的确定，更多需要在保证公共利益的基础上，根据对用地的经济、交通等属性的分析研究，提出用地的空间分类。国内的极端典型范例有成都市的控制性详细规划。其规划图更像是索引图，集中体现城市强度和密度分区的研究成果并将之转化为分类控制空间分布索引。在此前提下，不必单独讨论个别地块指标是否合理，规划部门需要做的事定期审视确定的指标体系，是否能贴合开发建设目标需要、是否能保证设施和开发强度相平衡，并依据程序对这套
45、指标体系进行修订。,发展趋势2科学管理方向,精细管理、完整系统（技术管理规定、实施细则配套等）管理分层、弹性控制；（规划编制单元、街区的发展）定期检讨、动态维护；（案例北京控规动态维护）政策平台、保障工具；（案例包含性规划、密度控制）,1.精细管理、完整系统,控规的编制是一个管理系统复杂和精细的管理系统；控规需要配套的技术管理办法、实施细则等的配合；特大城市相对完善，二、三线城市相对薄弱。,2.管理分层、弹性控制,一般控规的编制模式部分特大城市由于规划管理范围大，通常会采用编制分区规划然后编制控规的层层分解的方式落实总体规划的目标，以适应“二级政府、四级管理”的行政管理模式。规划编制单元的出现
46、（同类还有街区控规，规划控制单元等名称）分区规划通常几十个平方公里的规模，和规划的精细化管理不相匹配，由此出现了相当于街道规模甚至更小规模的规划编制单元。规划编制单元的意义最初是用于应对规划编制中开发规模的不确定性而采取的一种技术方法，其核心在于强化这个层面下的总量控制、公益性设施、基础设施建设控制，在开发主体不确定、开发规模不可预知情况下保留一定程度的规划弹性和有限合理的自由裁量权。,案例一：上海市中心城控制性编制单元规划,1.和分级规划管理相结合“规划编制单元”在技术力量成熟的条件下，可通过分层多级管理，提高管理效率。上海市级规划管理部门抓大放小，严格控制公益性设施，严格把关市政、道路等基
47、础设施，并负责管理控制重点地段和特殊地段，而将控规编制单元层次的内容管理实施授权给下一级区级政府，以实现更高效和务实的管理。上海控制性编制单元由区规划局组织编制，报市政府批后由区分局在市局授权下管理。2.和传统管理结构接轨 控制性编制单元同社区相结合，谋求和传统行政管理相接轨的模式。每个街道划分为几个单元，可以利用街道的行政管理资源。,案例二：北京中心城区控制性详细规划修编（2006）,1、控制总体规模2、旧城整体保护3、服务中央单位4、保障公共设施5、完善基础设施6、改善城市环境7、提升城市品质8、高效利用土地9、统筹安排建设,规划重点内容,街区规划的原理区划的地块融合,资料来源：纽约市政府
48、网站http:/www.nyc.gov/html/dcp/html/zone/zh_zmaptable.shtml,街区规划的原理单元规划（PUDs）的总量控制,使得大地块的开发申请更具灵活性。该管理模式允许土地的混合使用，使得建筑布局更为灵活，并放宽了对开发要求标准的限制。按照这种管理模式，批准的规划单元开发方案中关于建筑的用途和布局将可以更好的体现用地的特性。,马里兰州的Bel Air,片区层面简要规划说明；片区层面规划图,包括总图、分析图、专项规划等；街区图则（现状用地功能、影像图、建筑高度控制分区、规划用地功能、规划控制指标）；规划控制调整意向及规划处理说明。,工作成果内容,片区专项规
49、划、校核,市政实施专项规划、校核 邮电设施邮电局、所；交通设施停车场、公交首末站；供应设施供电设施：110KV、220KV变电站及其高压走廊；供气设施：燃气中、高压站；供水设施：水厂、调蓄水厂；其 他：加油站。消防设施消防站；公共设施专项规划、校核 医疗卫生设施综合医院、社区卫生站；商业设施商业中心；教育设施规划高校规划。,案例三：某中等城市控规规划单元图则,3.定期检讨、动态维护,规划师的困惑死了也要改 当习惯于用计划经济背景下的静态和终极式的思维来思考控规时，市场的变化总会让人感觉措手不及。要么认为市场暂时是错误的，规划总有实现的一天；要么是认为规划还不尽合理，研究分析不够充分全面，没有掌
50、握城市发展的规律。市场经济条件下，投资主体多元化，要素流动难以预测，技术上的机械的理性主义往往徒劳和无效。“城市规划从来不是一成不变的，世界在变，形势在变，城市规划必然也要适应这种变化。根据社会经济的发展，政治形势的变化对控规进行动态完善是必要的，控规变更的存在也是必然的。”（温宗勇）转变思维，采用动态的视角去审视控规，才会适应社会发展。这种变化不是随意的调整、变更，而是法制保障下的民主决策。通过运用技术程序甄别，通过公开、公正的技术或法律程序确定变更调整项目是否符合规划控制原则。并通过定期对控规的反思和不间断的更新维护，使控规能始终有效地控制规划建设。,样本案例库（判例法）,管理办法、实施细
