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1、评 价 机 制 外军武器装备采办管理的主要做法之二 评价机制是组织机构的一种制度安排，旨在运用科学评价手段增强人和事物内在的运行动力并调节各方面的制约关系，确保项目的科学决策，保证运行和管理目标的实现。外军在武器装备采办管理中，都把评价作为一项非常重要的工作，形成了责任明确的评价机构、完整的评价制度和丰富而科学的评价手段。 一、评价对象和内容全面 1评价内容全面，涉及项目全寿命的各个环节 外军的评价机制在评价对象和内容上体现了全寿命、全过程并涉及所有相关人员。外军从装备的规划、计划、预算、立项到采办管理的各个阶段和里程碑决策点以及中间节点，都有相应的评价要求。美、英、法、德、日等国都确立了各自
2、的规划、计划、预算制度，对武器装备的中长期计划和年度计划进行评定。从项目的立项角度看，各国都设立了相应的评价决策机构，在分析当前形势和预测未来威胁的基础上，对作战部门提出的军事需求进行相应的任务范围分析和威胁评估，以保证军事需求能适应未来作战需要。 在采办管理中，外军普遍制定相应的采办程序，对分阶段评价的要求十分明确，尤其突出对重大项目和重大节点的评价，并允许根据各个项目的具体情况进行相应的剪裁。各国对重大项目的采办都划分了明确的阶段，并在各阶段都设置了相应的里程碑决策点和中间节点，保证在项目进行的各个阶段对项目的进度、费用以及技术和性能等方面的情况有全面的评估，以降低可能造成的风险。 除了对
3、采办过程的全面评价外，各国对国防工业能力和承包商的评价也有相应的规定。例如，美国防部条例DOD5000.2-R要求，在采办策略中应该汇总一份针对设计、研制、生产和保障的工业基础能力的分析。这个分析应该确定国防部对创建或加强某种工业能力所需的投资，以及不能按计划费用和进度提供项目设计或生产能力的工业风险。当有迹象表明国防部所需的工业能力有丧失的危险时，国防部各部门应该进行一项分析来决定是否需要采取政府措施以保护对国家安全至关重要的工业能力。 美国防部每年还要向国会提交一份年度国防工业能力的评估报告，该报告是有关国防工业能力的指导手册，是国防采办管理人员判断“哪些工业能力对军品是必不可少的”，分析
4、“这些能力是否确实独特或确实处境危险”，以便决定国防部最佳的行动方针。为保证国防工业基础的健全，美国防部对军工企业的每一项合并和兼并都进行审查，以便及早发现问题，采取补救措施，保护国防科研和生产能力。 在招标或签订合同前，军方要对承包商的技术能力、财力、管理水平、资信度等进行全面考察，以确定承包商是否具备承担军品合同项目的资格。这也就是通常所说的“承包商资格审查”。美国防承包商的资格审查工作，是在国防部负责采办、技术与后勤副部长办公室的统一领导下，由项目办公室、合同管理办公室、军代表办事处、合同审计地区办事处等有关部门统一组织实施。英国国防承包商的资格审查工作，由英国国防部国防采购局领导的一体
5、化项目小组具体实施。在法国，这项工作由国防部武器装备总署领导的项目办公室统一组织。在日本，防卫厅采购实施本部的合同课和进口课负责企业调查、资格审查并制定有资格参加军品生产企业的名册。 2建立强制性报告制度，发挥信息在评价中的基础作用 在美国防部的评价工作中，执行层都建立了强制性的报告制度。美国防部5000.2条例对有关法律和条例要求的报告（如项目计划、采办项目基线报告、防务采办执行总结、采办报告选以及单机成本报告）的内容、提交时间、报告责任人等做出了具体规定。 在进行承包商选择时，承包商要提供关于以往履约情况、合同业绩、资金来源情况以及设备设施、技术实力等情况的报告作为参考。在合同管理方面，承
6、包商或项目经理需要提供承包商成本数据报告、成本执行报告、成本/进度状态报告、合同资金状况报告等有关项目进展情况的报告。这些文件或报告，都从当事人的角度给出了对自身状况的评价，形成大量可供评价的文件和信息。 外军采用了许多方法来保证能够及时获得各种评价所需的信息。美军实施“以往业绩”倡议，对承包商履行合同的以往业绩进行评估，供再次选择承包商时参考。 二、评价体系结构完整 1分层次分工分级管理，责任主体明确 外军的评价体系在装备管理中体现了分工分级管理的特点，美、英、法、德、日等国都在不同层次设立了相应的机构，以对评价工作进行管理。 在美军的评价体系中，最高层次是国会和国防部。美国国会在装备建设和
7、国防科研生产方面的职责是制定有关法律法规，审批国防预算，审议和评估采办项目尤其是重大项目的可行性。国会每年都要通过国防授权法就国防预算以及国防政策进行评价。美国防部作为美国武器装备采办工作的领导机构，设立了不同的部门对装备的立项、资源分配和阶段审定等环节进行评定。国防部发布的国防规划指南、四年一度防务评审以及国防部长每年向国会提交的国防部长年度报告等，就国防项目的审定、国防态势以及国防政策的走向做出前瞻性评估。另外，国防部设立了联合需求监督委员会（JROC）、国防规划与资源委员会（DPRB）和国防采办委员会（DAB）三个决策保障机构分别对装备的立项、资源分配和阶段审定等环节进行评定。在其他国家
8、，也有类似的委员会，如英国的装备批准委员会、法国的常设执行委员会和日本的装备审查委员会。 为保证最高层次的决策，国防部和军兵种在项目的需求产生、规划计划预算和项目的采办过程中，都设立了专职评价机构，并承担了大量评估工作。一般而言，在国防部设立的各种评估机构，各军兵种都有对应机构。如与国防部的国防采办委员会的职责相似，军兵种也设有相应的军种武器装备采办审查机构；在各军种设立的费用分析小组，与国防部的费用分析改进小组的职责相似；国防部设有主管试验与鉴定的部门，各军种也有相应的试验与鉴定机构。 评价体系基础层次的主体是工作层一体化产品小组，通常按照职能分为试验、成本/性能、合同等专项小组，除承担项目
9、的全寿命管理工作外，负责项目各个阶段的基础评价工作，是各职能部门协同参与采办项目管理的主要方式。 2专职评价机构与专家工作组相结合 在评价过程中，外军多采用专职评价机构评价与专家工作组评价相结合的工作方式。在美国国会，有许多专职的评价机构和专家工作组就装备建设方面的问题进行评估。还有一些立法咨询与辅助机构，如总审计局和国会技术评价局，对计划项目进行审核和鉴定。 在美国防部内部，也有许多评价和鉴定机构，除前面提到的联合需求监督委员会、国防规划与资源委员会和国防采办委员会外，国防部内部还从采办计划、全寿命费用管理、采办项目的技术成熟度和试验鉴定等四个方面建立了执行层次的评价机构，分别是国防部长办公
10、厅下属的计划分析与鉴定局、费用分析改进小组、负责科学和技术的副国防部长帮办办公室以及试验与鉴定机构。 另外，在美军中还有大量的专家工作组，为各专职的评价机构提供评价建议。如美国防部长办公厅下属的国防科学技术咨询小组，以及向联合需求监督委员会提供对重大项目的备选方案分析的技术评审小组（TRG），都是这类专家的工作组。 在采办项目启动后成立的顶层一体化项目小组（OIPT），负责就遇到的项目管理问题向国防采办执行官提供咨询意见。其在评价方面的主要职责是向采办决策当局提供独立的评估；为下一阶段审查确定决策信息。同时，为支持国防采办委员会进行的计划决策审查，顶层一体化项目小组一般在预期评审前两周召开会议
11、来评估将要提交给阶段决策当局的信息和建议，并与有关部门采办执行官一起向阶段决策当局建议是否按计划进行预期的评审。 为确保采办决策的科学性，西方一些主要国家的国防部和军兵种都设有决策咨询和论证机构，组成系统配套的科学决策论证体系，向国防部和军兵种提供决策咨询、系统论证、综合评估等综合保障。如美国的国防科学委员会、英国国防部的首席科学顾问及其领导的国防科学局、法国国防部长领导的战略计划与研究小组等。 3吸纳社会评估机构的意见 在美国，有很多由政府资助的机构对国防政策、国家安全及军事需求等方面进行独立评估。这些机构通常属于联邦政府资助的研究与开发中心（FFRDC），如兰德（RAND）公司的一些下属研
12、究单位和国防分析研究所（IDA）都是这种类型的研究机构。它们的主要工作是就国会、国防部或军兵种关心的重大问题进行研究，提出客观的意见或建议，每年的工作都要发布一份年度报告。类似的其他研究所还有海军分析中心（CNA）、麻省理工学院的林肯实验室等。 三、评价制度完备、手段丰富 1评价工作法制化、制度化、规范化 美、英、法、德和日本等国对于规划计划预算、项目需求论证、采办各阶段的工作都以法规或文件形式明确了有关部门人员的职责，需要进行的论证、评价和分析工作以及有关的工作程序，对于进行评估所需的各种信息，也努力做到格式化和程序化。在对承包商和有关工业能力的审查上，美国联邦采办条例和德国民事法典都明确地
13、提出了对承包商进行评估的要求和承包商必须具备的条件。 美国防部颁布的5000系列采办文件，对国防采办系统及其运行以及重大采办项目必须遵循的程序做出了具体的规定，对涉及的计划评审与决策审查制度、定期报告制度、作战试验与鉴定、建模与仿真、采办项目基线法等评价制度都提出了具体要求。美国防部还发布了一系列的指令，明确地规定了承担试验与鉴定、计划分析与评价、费用分析和一体化项目小组等评价工作的各业务局和专业小组的人员组成、职能范围、主要职责。另外，美国各军兵种都颁布了相应的指令和条例，对项目的需求论证、试验与鉴定等做出了更为详细的规定，规定了本部门负责相关工作的责任人、工作程序等。 规划计划预算制度是各
14、国军方管理资源分配的法定规程。美国的规划计划预算系统包括三个不同但又相互关联的阶段，即规划阶段、计划阶段和预算阶段。其特点是把远期、中期和近期的发展目标与计划项目有机地结合起来，对军事战略、兵力结构、武器装备和资源分配进行综合考虑和统一协调，首先制定出防务目标指导方针，接着确定武器采办计划项目，最后形成项目经费的年度预算。西方国家大都采用与美国类似的规划计划预算制度。 2评价手段丰富而科学 研制试验与鉴定、作战试验与鉴定、建模与仿真、成本进度控制法（收益值管理法）和采办项目基线法，是外军特别是美军采用的评价手段。研制试验与鉴定的主要任务是验证技术进展状况，使设计风险减到最小，确认合同技术性能的
15、完成情况和初始作战试验的准备情况。作战试验与鉴定的目的在于确定这些装备由一般使用人员在战斗中使用时的有效性和适应性。 随着重大武器装备项目系统复杂性的增加，研制人员更多地考虑采用建模与仿真方法对系统进行试验与鉴定，用来提高试验环境的范围和逼真度，提高试验的效率，通过设置不同的环境条件进行后置系统分析等，降低系统试验的风险，并可不断重复试验。 采办项目基线是项目办公室制定的一组用于指导各阶段决策点之后各阶段采办活动的性能、进度与费用的目标值和门限值，是度量项目进展情况和确定管理权衡范围的一种手段。在采办项目运行过程中，一旦出现费用、进度和性能指标突破相应参数门限值的情况，就必须进行高层管理部门的
16、审查。根据基线参数被突破的幅度情况，分别由不同的决策当局对其做出审查和评估，以了解“突破”门限值的原因，探索如何才能使项目恢复到正常状态，决定项目的去向问题。 从外军评价机制方面的做法看，美军的基础评价工作都由执行层的项目主任或一体化项目小组完成，但所有工作都受上一级机构的监督，所有提交的有关报告都必须由有关决策当局进行审议或评估。也就是说，执行层担负着对项目的基础评价工作，而决策当局的最终决策和评估工作都是基于由执行层提供的相关信息，决策当局在对这些信息进行决策评估的过程中，既是对项目进展情况的评价，也是对执行层工作的一个评估，对执行层的工作起着监督作用。 评价机制是装备采办中一项重要的机制，外军非常重视评价机制的建设，形成了系统而科学的评价体系。了解各国在建立评价机制中好的做法，有利于建立我军装备采购评价机制，推动我军装备采购的发展。（刘洁）
