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1、创新汽车租赁业管理制度与模式促进汽车租赁业健康发展重庆道路运输管理局 王浩在我国，汽车租赁是一个新兴行业，经过近20年不断发展，已初具规模。在政府层面上，今年年初政府工作报告中，温家宝总理提出“完善汽车消费政策，加快二手车市场和汽车租赁市场，引导和促进汽车合理消费。”的政策导向，这是汽车租赁行业第一次被写入政府工作报告作为积极扩大内需特别是消费需求的重要手段被提出。2009年下发的交通运输部“三定”方案规定，交通运输部门负有指导汽车租赁行业发展的职责，将汽车租赁纳入道路运输行业管理。随着我国汽车行业的加速发展，汽车社会的到来，汽车租赁行业具备更大的发展潜力，将迎来更广阔的发展空间。然而由于汽车
2、租赁行业发展时间尚短，存在汽车租赁认识不清和发展政策不明等现象，已经严重阻碍了其发展。为进一步促进重庆市汽车租赁行业发展，重庆市道路运输管理局组织开展了对汽车租赁行业的调研工作，通过调查研究，对重庆市汽车租赁业发展现状进行深入的思考和认真的总结，找出了影响和制约汽车租赁业发展存在的突出问题，理清了思路，提出了促进汽车租赁业健康发展的法规、政策建议。一、重庆市汽车租赁行业现状调查（一）基本情况截至2008年底，重庆市在工商部门注册从事汽车租赁行业的经营业户556户，注册资本在3万至上亿元不等，车辆具体数字不详，根据市场调查及相关信息测算在5000辆左右。从企业分布范围看，重庆市主城主城区是汽车租
3、赁发展的集中地，企业数量341户，占总企业数量比例61.3%。其它区县除丰都、云阳、秀山、酉阳外，都有汽车租赁企业进行了工商登记。（二）汽车租赁行业在发展过程中存在主要问题1相关法规政策滞后汽车租赁是新兴行业,在发展过程中出现了很多新问题、新情况，以现行法律法规来解决这些新问题、新情况时，就出现了一些合法而不合理的情况，同时，由于对其认识不清晰、研究不深入，行业的发展政策并不明确，这些都影响了行业的健康发展。例如租赁车辆的使用具有所有权与使用权相分离的特性，但按照现行法律，若承租方（车辆使用方）发生交通肇事逃逸、电子交通违章罚单等违法责任，将由出租方（所有方、租赁企业）来承担，在很大程度上增加
4、了企业的经营风险。又如缺乏对承租双方权利、义务方面的相关规定，在发生纠纷时，难以保证双方各自利益。再如缺乏对进入行业企业资质设立标准和门槛，以及行业监管，造成鱼龙混杂，损害消费者或其它行业参与者利益。如去年重庆市发生的“1023”事件，就是不法分子利用一家租赁公司，向全市多家租赁企业租车170余辆，进行典当后逃逸，不仅给多家租赁企业带来经济损失，也给社会造成了极大不稳定因素。2对汽车租赁行业缺乏科学认识对于新生事物，人们需要有一个认识、接受、熟悉的过程，在行业管理上也同样需要这样一个过程。长期以来，就存在着对于汽车租赁和出租汽车管理和执法等方面的认识误区问题。如北京将汽车租赁和出租汽车“捆绑”
5、管理，进行总数量8万辆的控制，限制了汽车租赁企业的发展，目前逐步转变了管理观念。重庆市北碚区将226辆租赁汽车喷涂成统一颜色，安装了计价器，变相从事出租汽车经营，成为重庆市交通行业不稳定事件之一，也直接导致了重庆市暂停汽车租赁企业的工商登记。在执法中，执法人员在看到车辆属性上是租赁车时，会以非法营运查扣车辆，对跨区域运行的租赁车辆这种现象尤为严重。发生上述情况，都是对“汽车租赁”与“出租汽车”、“营运车辆”认识不清造成的，阻碍了汽车租赁行业的健康发展。3信用体系缺失成为行业发展瓶颈由于信用体系的缺失造成租赁车被盗、被诈骗、被典当抵押的情况时有发生，租赁企业投入大，风险高。企业为了防范风险，只能
6、严格租车手续，如租赁车辆手续除身份证、驾驶证外，还要加上户口本、保证金等，手续的繁杂无形中将众多需求挡在门外。另一方面，众多不规范的汽车租赁经营者，利用技术不合格或报废车辆从事汽车租赁业务，给承租人带来重大安全隐患，损害了消费者利益。4企业规模化、网络化程度低汽车租赁企业规模普遍较小，多则几十台，少则只有几台租赁车辆，未形成规模优势。经营站点很少，不能形成网络化的市场供给体系。在飞机场、火车站、港口码头等交通枢纽都还没有汽车租赁企业网点，在服务上不能做到方便、快捷、高效。5企业管理理念落后，经营发展模式单一企业开展的大部分都是小型轿车的长租和短租业务为主，发展缓慢，使得汽车租赁行业所具备的众多
7、功能不能有效发挥。大部分企业经营管理理念落后，创新能力较弱，致使整个行业经营发展模式单一。6未能得到相关行业有效支持汽车租赁企业与汽车生产、汽车销售、金融、旅游等行业未能形成紧密的协作关系。重庆市是我国汽车工业的重要生产基地，有长安、力帆等汽车生产企业，由于汽车租赁没有形成规模，难以得到汽车生产、销售的重视，车辆采购成本高，基本等同于社会零售车辆，无法获得价格优势，不能成为汽车产业链中的一环。在资金方面，融资渠道较少，租赁企业缺乏购买和更新车辆扩大经营规模的资金。在防范风险方面，未能与保险机构形成良好协作，保险机制和险种不健全，投保险期不灵活，难以得到有效支持。多行业、多方面因素影响了汽车租赁
8、企业发展，并有形成恶性循环的趋势。二、汽车租赁行业发展的理论分析（一）产业特性与技术经济特征简析在我国，汽车租赁是一个新兴朝阳行业，具有跨行业、跨领域的产业特性和技术经济特征，是跨越租赁业、交通运输行业、汽车业三个行业的一个特殊行业，集融资功能、服务客货运功能、运力资源配置功能、车辆资产管理功能于一体，具有服务性、契约性、有偿性、高风险性和规模经济性。同时，从发达国家的汽车工业发展来看，汽车租赁行业还是汽车工业产业链条中的一个重要环节，具备极强的促销作用。由于汽车租赁行业涉及多领域、多行业、多部门，促进其健康有序发展需要多方面支持和保障，主要体现为汽车生产、销售厂商的支持，金融业的支持，法律法
9、规保障，健全的信用体系保障。汽车租赁业对经济的贡献，需要从设备租赁业对经济的贡献来理解，主要在于：促进中小企业的发展；促进汽车制造业的商品销售；促进金融业的发展；促进GDP增长。（二）汽车租赁行业与其它道路运输行业的关系分析汽车租赁的产业特性和技术经济特征决定了其与多个行业相联系，其中主要有出租汽车、包车客运、汽车销售等。汽车租赁的核心业务为短期租赁，与出租汽车、包车客运、汽车销售是没有交叉部分的，但一些边缘业务，如小客车带司机租赁与出租汽车性质相近，大客车带司机租赁与包车客运性质相近，长期租赁与汽车销售性质相近，存在着小部分交叉。1汽车租赁和出租汽车的认识误区从理论上分析，汽车租赁和出租汽车
10、有本质的差异。从行业性质上看，出租汽车作为公共交通的重要补充，可视为公共资源，由政府调控资源分配；汽车租赁的市场行为更强，表现为企业按市场需求规模、层次确定经营规模、方式和方法。从服务功能和对象上看，出租汽车主要是从事经营性旅客运输，服务城市居民出行；汽车租赁不具有客运服务功能，但可为客运客货运输企业提供车辆装备，同时还具有车辆资产管理、促销、融资等多种功能，除可为道路运输业的客、货运输企业及物流企业服务外，更多的是为汽车生产厂商和汽车销售商、中小企业和个人消费者服务。在服务方式上，出租汽车以点对点运输，按时间或里程付费方式服务；汽车租赁则包括自驾、代驾、融资、车辆资产管理、车队管理等服务方式
11、，多以按时间计算的合同方式付费。其他方面，如对城市对城市交通的影响、对道路资源的利用、对能源的消耗、对城市环境的影响等方面，出租汽车也都要要明显高于汽车租赁。调研过程中，一些城市认为汽车租赁行业对出租汽车行业有影响并可能带来冲击，主要是存在租赁汽车从事出租业务的担心。前面从理论角度对二者的区别进行了分析，而从经济角度看，汽车租赁公司从事出租客运，将面临严重处罚；如果个人使用租赁车辆，还需上交租车费用，不如自行购置车辆从事非法营运。由此可见，在执法力度较大、打击“黑车”效果良好的情况下，不会出现租赁汽车冲击出租市场的情况；反之，如在执法不严、打击“黑车”不力的情况下，对出租车市场的冲击将主要来自
12、“黑车”。重庆市北碚区发生的汽车租赁冲击出租汽车的事件是汽车租赁企业在租赁车上安装顶灯、计价器、统一标识，以承包方式交给承租者从事出租营运经营造成的，属于利用租赁车从事出租汽车业务的非法经营行为。2汽车租赁对包车客运的影响分析随着我国旅游业发展，小团体、自由行等个性旅游消费需求不断扩大，而旅游客运企业的车型多是大型客车，主要为旅游团队提供服务，无法满足这部分运输需求，通过对海南、四川、西安等旅游发达地区了解，带司机的小型汽车租赁已经成为旅游客运市场的补充。如海南为旅客提供用于旅游观光的车辆和驾驶劳务，已成为当地汽车租赁业务的主要部分。汽车租赁在业务上与包车客运、旅游客运有小部分交叉，但旅游客运
13、市场、包车客运市场竞争充分，市场自我调节能力较强，传统旅游客运、包车客运企业又具有一定的客户群体和市场份额，汽车租赁对其不会形成较为严重冲击，只是发挥补充作用。从道路执法上看，从事旅游客运车辆的经营者，特别是驾驶员，需要具有道路运输从业资格证，否则不能从事旅游包车客运服务，严格意义上讲，汽车租赁不具备从事旅游客运的资格，因此不会带来冲击和不稳定因素。3汽车租赁对城市公共交通的影响分析城市化不断发展，交通拥堵问题也越来越严重，从城市发展战略上看，优先发展公交，鼓励人们乘坐公共交通出行是必然的选择；而人民生活水平的提高，对于交通出行个性化的需求也将越来越高，私人小汽车进入家庭步伐不断加速。这两个方
14、面的发展趋势决定了城市交通向公共交通和自备交通两方面分化，同时，还有相当部分中端群体，受多种因素影响，不想向私人购买车辆转化，但对于个性化交通仍有需求。汽车租赁为这部分人群需求提供供给，减缓私人拥有车辆速度，减少社会车辆总数。从这个角度看，发展汽车租赁可以间接缓解城市交通拥堵，对于公交优先战略有一定促进作用。三、我国汽车租赁行业管理模式在以往汽车租赁行业发展的过程中，一些城市对如何进行汽车租赁行业管理，开展了积极探索，形成了各不相同的管理模式，给重庆市科学选择汽车租赁行业管理模式提供了宝贵的借鉴经验。根据调研情况，可按照管理政策对行业的规范和调整程度，将国内汽车租赁行业管理模式分为四类：（一）
15、行政许可管理模式行政许可模式是通过设立地方性法规对进入企业设立资质条件，提高准入门槛，以达到促进行业规模化、集约化发展的目的。目前，唯有上海市设立了对汽车租赁行业行政许可地方性法规。上海市利用车辆牌照拍卖对社会车辆总数量进行控制，用以达到筹集城市交通建设资金、减少交通拥堵、优先发展公共交通的目的，对汽车租赁也实行了相应的管制法规，上海市人大颁布地方性法规上海市出租汽车管理条例，确立了对于汽车租赁企业和租赁车数量进行行政许可管理模式，管理内容包括：行业主管部门、市场准入、运力投放、运营管理等。上海市对汽车租赁行业实行较为严格的管制，对进入企业实施招投标，对租赁车数量也实施招投标。此种方式提高企业
16、准入门槛，使规模大、服务优、信誉好的企业才能够进入行业，保证了行业参与者的高起点、高水平，促进行业规范、健康、稳定发展；但对车辆数量的许可，在很大程度上也限制了企业按照市场需求、自身能力等情况来发展壮大，不利于提高企业的市场竞争能力，不利于行业规模化发展；再者，把汽车租赁和出租汽车纳入同一法规，采取相同的严格管制政策，忽视了两个不同行业的差异性，也使公众容易产生概念混淆，降低了对其的认知程度，不利于行业健康发展。（二）备案管理制度模式在行政许可法实施后，由于缺乏上位法，各地在执行取消行政许可事项时，将汽车租赁作为道路运输服务业，取消了行政许可。在2004年至2006年之间，处于无序发展阶段，由
17、于汽车租赁而引发的一些事故，使行管部门重视了汽车租赁的管理，将行政许可转变成备案管理。即通过制定相关规定，使汽车租赁企业在工商登记后，再到行业管理部门登记备案，典型代表为四川省和北京市。四川省在实行备案制管理后，通过四川省道路运输管理条例明确运管部门对汽车租赁行业的管理职责，辅以配套处罚措施，尽可能在备案制管理的框架下维持原有的汽车租赁管理政策和模式。北京市由许可管理转向备案管理。2007年北京市出台了汽车租赁经营服务规范地方标准，对汽车租赁企业经营行为进行规范。今年3月先后出台了北京市汽车租赁经营备案管理办法、汽车租赁经营备案事项程序性规定、汽车租赁行业监管考评办法，对于汽车租赁企业的开业、
18、变更、歇业停业进行备案，对于租赁企业颁发汽车租赁经营备案证，有效期三年。备案管理制度对于行业的管制规范力度和效果弱于行政许可，四川省希望通过省内部门规章的形式设置门槛，但效果并不理想，在执行过程中仍然存在工商部门登记注册后，不到管理机构备案的情况。北京市由原来对数量控制，转变为对企业质量信誉的考核，管理思维上发生了转变，但由于备案管理约束力较弱，与工商部门尚没有形成良好的合作机制，规定中也没有规定对未备案企业处理，目前实行时间较短，执行情况有待进一步调查，在备案规定试行期间，仍出现没有备案而自行经营的企业，企业情况行管部门并不掌握。（三）行业协会参与审批管理模式此种方式是行政许可方式一种过渡，
19、其管理模式实质仍是审批，典型代表城市是广州。取消行政审批后，原本政府的职能转交或暂时转交给协会执行，对于符合广州市汽车租赁企业经营资质条件的开业申请的企业资料，首先交由广州市道路运输协会进行专家委员会评审，根据市场容量决定是否批准新企业进入汽车租赁市场。广州市交委再依据专家意见做出是否允许开业的决定。在我国行业协会管理法规不完善、发展能力比较薄弱的情况下，行业协会通过企业自律协调行业发展的作用只有在获得政府大力支持的条件下才能发挥出来。由于行业协会的弱势地位，目前行业协会参与行业管理主要是形式上的，最终决策权仍然在行政部门。但行业协会通过行业自律参与行业管理符合国家行政改革的方向，政府的行政手
20、段与协会行业自律形式优势互补，有助于解决目前行业管理政策方面的法律障碍。（四）完全放开模式对汽车租赁企业和车辆数完全放开，依靠市场调节，一些管理内容通过行业协会协调和自律来实现，典型代表城市是深圳、杭州、厦门。杭州、厦门汽车租赁规模较小，行业管理政策由行政审批转为完全放开，实施效果和影响尚不明显。深圳具有很多的特殊性，深圳市汽车租赁行业政策与其它城市的类比及借鉴比较困难。由于深圳市汽车租赁的市场有限、客运市场比较成熟，执法部门未发现租赁车辆违法从事出租、客运营运的事例。由于该类管理模式的历史很短，其对汽车租赁行业及道路运输，特别是城市交通的影响，需要一段时期以后才能做出准确的评估。四、促进重庆
21、市汽车租赁行业健康发展建议汽车租赁是一个具有巨大发展潜力的行业，对于扩大内需、拉动GDP增长、促进地方经济发展具有重要作用。目前，重庆市由于北碚区“绿羚羊”事件暂停了汽车租赁企业的登记注册，但我们不能因此而畏之如虎，这是不符合国家的总体政策和科学发展观要求的，要迎难而上，以科学发展观为指导，科学合理地制定汽车租赁行业管理办法和相关制度，促进行业健康繁荣发展。根据对汽车租赁行业的理论分析,借鉴国内外其它城市汽车租赁行业管理模式经验,按照科学发展的要义促进行业发展,统筹兼顾,形成了重庆市汽车租赁行业发展思路和发展战略：围绕“一个目标”，建立“一套法规”，建设“一个平台”，形成“三种机制”的“111
22、3”系统发展模式。“一个目标”是指在重庆形成一个在“西部领先、全国一流”的汽车租赁市场。主要体现为市场环境良好、经营主体多元、行业结构合理、运营模式多样、网点布局合理、服务水平较高、经营规模大、市场集中度较高。“一套法规”出台重庆市汽车租赁行业管理办法及相关配套文件规范汽车租赁管理和经营。“一个平台”是指汽车租赁的信息平台，包括面向公众提供的信息服务系统、企业信用服务情况等，面向企业提供汽车租赁行业的信用系统。“三个机制”一是建立一个以需求为导向，以企业主体，充分竞争的优胜劣汰的市场化机制；二是为维护行业发展，规范企业行为，由行业管理部门、执法部门和协会，以及其它相关部门，共同建立的监督机制；
23、三是多部门间、跨区域间的协商协调机制。围绕这个体系提出以下建议:（一） 建立行业法规体系研究和制订规范的汽车租赁业地方性法规和政府规章。对不适应汽车租赁业发展的各类规定和政策进行清理、修改和完善，特别是对行业准入、退出、规模控制政策进行修改，出台适合重庆现状的地方规章，弥补行业运行中存在的法规政策缺失。对于汽车租赁行业根据其性质和发展特点，可采用备案管理，侧重于对企业质量信誉进行考核,促进企业规范化、规模化发展;对租赁车辆技术提出标准,保证承租人使用车辆的安全性能，而对企业租赁车数量不设限制，鼓励企业充分进行市场竞争，提高市场份额，实现优胜劣汰。（二）调整汽车租赁行业管理范围汽车租赁行业是一个
24、发展迅速的新兴行业，单一将汽车租赁定义为“经营者在约定时间内将汽车交付承租者使用，收取租赁费用，不提供驾驶劳务的经营活动”，已不能全面、客观地反映汽车租赁行业现状。为了使汽车租赁行业管理政策适应汽车租赁行业发展的客观需要，应对汽车行业管理范围进行调整。目前带司机租赁已成为一个客观存在的市场需求，但该项业务因与汽车租赁、出租汽车、包车客运都所有重叠，而未被纳入到行业的管理范围，处于管理缺失的状况。从行业管理的完整性看，带司机租赁不应游离于行业管理体系之外。从带司机租赁的性质看，它是具有出租汽车、包车客运特征的汽车租赁边缘业务，属于汽车租赁行业。制订相应管理政策，将带司机租赁纳入汽车租赁的行业管理
25、范围。具体办法可参考香港经验，将不同车型带司机汽车租赁视为一种特殊的汽车租赁业务，实行限定经营场所、服务对象的许可管理。也可参考天津市的经验，将带司机汽车租赁定性为在指定场所为特定客户服务，不上街揽客，不限定车型，不使用出租车标志的一种特殊模式的租赁汽车经营行为，对带司机汽车租赁的经营许可、经营活动等进行规范管理。（三） 完善市场监管手段在明确政府、协会、企业三方的职责范围前提下，明确政府监管内容，完善市场监管方式、办法与手段，相关各方协同配合，积极推进汽车租赁行业健康发展。（四）加强与相关部门协调 加强与公安、交管、工商、税务、行业协会等部门的交流与协调工作，获得相关部门的支持。协商解决行业
26、准入、信用体系等与汽车租赁业与行业发展政策、行业经营环境有关的问题，切实营造良好的市场运营环境，以保障企业健康、快速发展。（五）发挥行业协会作用加强发挥汽车租赁行业协会的作用，在政府引导下，制订行业自律规范，规范企业经营行为，保障企业的合法权益,实现行业自律、自保。发挥协会在企业交流与信息沟通方面的作用，促进优势企业间合作，使行业发挥整体合力。通过行业协会协助行业管理部门进行行业监管和服务，为政府提供促进行业发展的政策建议。（六）引导企业向规模化、专业化发展根据企业车辆规模、管理水平、服务水平等因素，在鼓励发展大企业的同时，积极扶持在行业中有竞争优势的中小企业做强，引导企业向规模化、网络化、专
27、业化发展。对新开业户进行指导和引导，以此提高行业总体水平和市场竞争水平，满足市场的需要。（七）确保车辆技术状况，提升行业服务水平通过规范汽车租赁企业的服务行为，对租赁车辆的技术状况严格把关，保证车辆技术状况保持优良，提高车辆行驶的安全性，促进汽车租赁企业的车辆加快更新速度，为客户提供优质服务，以满足市场需求，提升整个行业的服务水平。同时，也可以促进汽车消费市场发展，使汽车租赁真正成为汽车产业链的重要一环。（八）出台行业投资优惠政策，促进行业结构调整适时出台汽车租赁行业投资优惠政策，吸引区域内外多方资本等资源要素向重庆市汽车租赁业流动与聚集，以促进汽车租赁业的投资规模，从而达到调整与优化汽车租赁行业组织结构的目的。汽车租赁行业政策的调整应该和投融资体制改革的大政策结合，特别是要吸引银行等金融业的资本与行业的业务衔接，以解决汽车租赁公司的融资渠道问题。构建和完善以大企业为主导、中小企业为补充的行业组织体系，满足市场对汽车租赁的需求。
