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1、公 共 管 理,尤建新 博士Email：,1,公共管理,公共管理的基本概念公共管理职能公众满意与全面质量管理公共政策与管理战略管理管理内部要素,2,怎么学习这门课程？,结合自己的工作结合课堂讨论的案例问题想一想大自然想一想我们的城市距离大自然有多远回味一下课堂的内容完成个人作业完成小组的讨论作业,3,小组案例讨论,（六道题，请分六个小组分别研讨）2011年 9月30 日中国政府网发布了国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见。意见中指出：完不成保障性安居工程建设任务的城市，一律不得兴建和购置政府办公用房。如何认识2011年保障性安居工程的建设状况？文件中的上述意见反映了什么问题？,4
2、,小组案例讨论,2011年7月28日上海地铁10号线列车开错方向，运营方称是由信号故障导致。9月27日该10号线列车发生追尾事故，导致260人受伤，事故原因又是信号故障。请调研一下相关事故，你们同意这是由于信号故障引起的吗？为什么？对于正在建设中的苏州地铁，你们有什么建议？并请陈述理由。,5,小组案例讨论,2011年10月2日京华时报报道：湖南浏阳市通过全民绿化“三年行动方案”，未来三年要求全市每人每年种3棵树，有义务参加绿化行动而不能参加的非农业人口，按每个工日10元、3个工日30元的标准收取“以资代劳”绿化费。这个政府的决定怎么样？请作调研后展开讨论，给出你们的观点。,6,小组案例讨论,据
3、美国福布斯杂志推出的榜单显示，中国内地的“税负痛苦指数”居全球第二，这也是继2009年中国内地首次排名第二位后，再次位列该名次。为此，人民日报专门有撰文进行反驳。福布斯杂志提出的问题反映了中国的真实问题吗？为什么？如何解读人民日报的反驳呢？,7,小组案例讨论,2010年“两会”期间，有代表提出应该提高个人所得税的起征点，反响不激烈。2011年两会后终于有举动了，但在起征点的问题上有许多的争论。征收个人所得税具有什么意义？个人所得税起征点的确定又具有什么意义？你们认为从政府的角度出发，最后确定的起征点为3500元有意义吗？为什么？,8,小组案例讨论,2011年9月30日二十一世纪经济报道称：浙江
4、温州随着信贷违约的爆发，私企主已经开始上演移民潮，政府也已经采取措施严查违规出境人员。这一现象将会导致什么后果？发达国家私企居多，他们也是这样做的吗？问题的关键在于哪里？你们有解决方案的建议吗？,9,分组研讨的任务,课堂研讨开始前，请全班按案例讨论的内容自行分成六个小组，每个小组选一题。课堂研讨开始前，各小组应该已经开始案例研讨，研讨的时候可以进一步收集相关资料，整理和支持研讨的开展。将小组讨论成果整理形成小组研讨报告。课堂研讨时，每个小组派代表发布小组的研讨报告，时间不超过20分钟。,10,补充案例讨论,（结合课堂学习，个人或小组作业）华尔街的金融创新是我们学习榜样。为什么华尔街会掀起一场全
5、球性的金融危机？并蔓延到全球、导致欧元区的主权债务危机？从政府的角度出发，怎么认识“占领华尔街”的大规模游行活动？由此，这次金融危机给予我们什么启示？,11,补充案例讨论,郎咸平一再警告要防止美国人的阴谋。阴谋之一是：打破“中国低价”的神话。你们认为“中国低价”是神话吗？为什么？中国的各级政府应该怎样积极帮助企业主动突围呢？,12,补充案例讨论,2009年底的哥本哈根会议让全球人民都开始关注低碳问题了。“被低碳”论与“低碳经济”论都已经影响中国的经济发展。在此影响下政府应该有怎样的发展战略？为什么？政府应该积极为企业提供什么服务？,13,补充案例讨论,“经济转型”和“产业升级”已经讲了多年，其
6、中很重要的一个内容就是发展现代服务业。什么是服务产品？现代服务业与传统服务业在服务产品上有什么区别？我们应该如何认识发展现代服务业的意义和必须的基础条件？这与发达国家相比较存在哪些差距。,14,补充案例讨论,2011年4月底结束的上海国际车展上，各国企业对发展电动车都表现出积极的态度。电动车的发展仅仅是汽车企业的任务吗？为什么？在发展电动车的进程中，政府应该做些什么？怎么帮助克服电动车发展中遇到的挑战？“无车日”的发展给予我们什么启示？,15,16,公共管理的基本概念,尤建新 博士 Prof.Dr.Dr.h.c.YOU Jianxin同济大学经济与管理学院,17,公共管理的基本概念,1 公共管
7、理的概念2 公共管理的理论发展3 公共管理的基本原则,18,1 公共管理的概念,1.1 为什么要学习管理1.2 管理者的素质和技能1.3 公共管理的涵义1.4 研究公共管理的方法,19,1.1 为什么要学习管理,首先是认识为什么要管理，即管理的需要怎么产生管理？第二是认识管理的目的是什么，这是学习管理中一个很重要的内容。还有许多的个人原因，虽然都是来学习管理专业的。但原因一般不是完全相同的。,管理的需要,人类之所以组成群体，是为了能生存下去，并在此基础上改善生活，使生活丰富多彩、更有意义。在群体中，人们不得不放弃各自为政的行为方式，通过协同行动来维护群体利益，并由此达到个人发展的目的。在群体中
8、协同每一个人之行为，并使资源得以有效配置，就需要管理。所以，一个组织的产生一定有其目标，其管理活动就是实现组织既定的目标，引导和协同组织成员的行动。,20,管理的目的,管理的主要目的是实现组织目标，同时要努力优化配置资源，即追求绩效。可持续发展中突出环境保护和节约资源的概念，也是管理的绩效之目的的重要内容。一个组织，在作出任何一项决策，运作任何一种资源时，都必须将绩效摆在首位。对于政府机构而言，绩效包括经济绩效和非经济绩效。相比工商管理，公共管理更强调非经济绩效，但绝不是说经济绩效不重要。这是综合的绩效要求。,21,个人的直接原因,主要分为三类：理想和个人发展提高素质和能力，成为管理者提高素质
9、和能力，成为更好的、更具竞争力的管理者兴趣所致，增加知识面或探究问题出于无奈，环境所迫或其他原因,22,23,1.2 管理者的素质和技能,管理者是什么管理者的任务是什么管理者的素质和觉悟管理者应具备的技能,24,管理者是什么?,通常把管理者定义为指挥别人行动的人。于是许多管理类的书籍中把管理者比喻为一位交响乐团的指挥。,25,Peter F.Drucker的观点,仅仅将管理者喻为乐团指挥是不够的。乐团指挥依据的是作曲家的作品乐谱，而管理者不仅要求具有类似乐团指挥的职能，还必须具备类似作曲家的职能，要制定决策并领导决策的实施。进入新世纪以来，由于环境的多变，竞争的加剧，作个好曲更难了，但当好指挥
10、比作曲还要困难。,26,管理者的任务,管理者的根本任务是为组织创造出更好的绩效。管理者首先要定义组织的目标，并计划如何去实现这一目标。其次，管理者必须按计划的方案，组织资源来实现既定的目标。最后，管理者还必须对创造组织绩效过程中的偏离目标的问题实施控制。,27,管理者的素质和觉悟,许多组织的失败，责任在于组织的管理者管理者的决策能力取决于管理者的素质和觉悟提高组织竞争力和成功率的关键在于提高管理者的素质和觉悟管理者的觉悟来自于管理者的素质,28,管理者素质,人格素质：人格意识、主体意识等精神素质：精神面貌、思维（活跃、开放）道德素质：诚信、良心、爱心、同情心科技素质：基本知识、科学方法职业素质
11、：角色、敬业、团队健康素质：生理健康、心理健康、社会适应能力文化素质：知识水平、学习能力,29,人格素质,人格素质主要指独立的人格意识、主体意识、个性、宽容精神、平等精神、民主精神、人权意识、公民意识等等。管理者的人格素质对其决策行为具有决定性影响，并对组织的行为产生重大作用。管理者的人格素质对组织文化具有重大影响，特别是组织的开创者，其人格素质对于组织文化的形成具有决定性的作用。即使更换了管理者，组织文化中仍然会隐含着开创者的烙印。,30,精神素质,使命感：认识生命的价值和奋斗目标具有努力为社会多作贡献的精神解放思想：战胜自我，敢于创新这本来是很自然的发展，但在许多时候我们为自己设置了思想障
12、碍理性而又积极的人生态度：充满朝气，开阔的视野和胸怀视野和胸襟：“心”决定了“舞台”,31,道德素质：良心，爱心，同情心,某区区长一上班就接到电话，某工地发生施工人员高空坠落死亡事件。区长是政府安全生产第一负责人，立刻感觉沉重。电话里马上传来部下的安慰：领导放心，已经调查清楚，死亡的是外地民工，只要花 3 万元就能搞定，不会造成很大影响。听了这句话后，区长的心情不仅没有放宽，而是更加沉重了。第二天，区长召开全区安全生产工作会议。会议开始，区长宣布：全体起立，为昨天安全事故死亡的民工默哀一分钟。,32,道德素质：诚信,问题06年4月8日广播中一则消息，某区道路出现塌陷问题，问题反映后迟迟得不到解
13、决，区水务部门和市政部门相互推委。在记者追问之下，水务部门才承认了责任。假冒不伪劣的问题“下不为例”的问题管理者的道德素养为全社会树立了榜样,33,科技素质,基本知识认识世界的基础，管理者素质的基础。在知识经济社会下，三个臭皮匠难以顶上一个诸葛亮。科学态度、知识和方法科学态度：科学观，以事实为依据。科学知识：懂科学，眼见（不见得）为实（例：魔术）。科技能力：将科技成果转化为生产力，为提高组织绩效作贡献。,34,职业素质,角色认知：认识岗位的角色卖土豆事件（品种、产地、价格等）敬业精神：不仅要认识岗位的角色，还要兢兢业业地扮演好岗位的角色。剪彩（准备剪刀）团队精神：要善于沟通和合作。管理者还要有
14、组织、指挥和协调的能力，要充分调动团队成员的工作积极性，并充分发挥每一个人的积极作用。,35,健康素质,生理健康：良好的身体素质是工作能力得以保证的基本要求。心理健康：这是影响管理者工作表现的重要方面，一些问题的产生不是因为技术和能力的水平不够，而是因为心理不健康而导致的。社会适应能力：这是心理健康问题的另一个方面，要求能够适应社会的发展变化、坦然面对危急和困难。,36,文化素质,综合的知识素养：如果离开了这个基础，管理者是难以取得长期成功的。对组织文化的认知：有效的管理者必须懂得组织的文化习俗和文化积淀对组织绩效的巨大作用。认识不足的话，对组织而言可能是致命的。组织文化是管理者素质的具体表现
15、，特别是组织开创者的素质，后续的管理者必须认识组织文化的存在和其重要性，并能够借助于组织文化的积极作用，推动组织绩效的持续提高。,37,管理者应具备的技能,Robert L.Katz认为，一个有效的管理者至少必须具备三项：技术技能、人际技能和概念技能。技术技能是管理者完成其工作所需的基本业务技能，如同会计、医生、建筑师一样有各自的业务专业，都需要掌握相应的业务技术技能。人际技能是指管理者与他人协作的能力。概念技能是管理者与他人协作并整合组织整体的资源、活动和经济绩效的能力。,38,1.3 公共管理的涵义,通常的几种解释：公共管理包括政府方面的公共管理和非政府方面的公共管理公共管理是面向社会公众
16、，关系到公众福利的管理活动公共管理要求公共组织以公共利益为重，将社会公众的行为纳入规范化的体系之中,39,公共管理的涵义,公共管理是对公共事务的管理，其目的是保障和改善民生，维护公共利益，为公众群体服务，其内容包括制定公共政策，组织、协调和控制公共资源，建设公共项目，合理利用和监管公共物品，提供公共服务和完善社会管理等等。公共管理的绩效目标最终归结为保障和不断提高民生质量。,40,1.4 研究公共管理的方法,案例分析法实体分析法系统分析法实验法比较分析法实践抽样法,41,案例分析法,案例分析法是对已经发生过的公共管理事件，尽可能从客观公正的观察者立场加以描述或叙述，以脚本等形式说明一件事，力图
17、再现与事件相关的当事人的观点、所处的环境，以供研究者评判。两个案例：密云花苑和安亭新镇,42,案例：密云花苑,43,思考和讨论：,房屋的建筑外观变化有什么问题？视觉污染安全问题物业管理问题法律法规不健全公共管理不到位缺乏自觉意识,44,案例2：安亭新镇,某购买上海国际汽车城置业有限公司开发的“安亭新镇”全装修商品房一套。2006 年初，A全家利用元旦节假日去安亭新镇接受交房。当他们高高兴兴来到自己购买的新居进行交付验收时，眼前的一幕真的让所有人目瞪口呆：楼道尚未装修、过道上方管子滴水；室内墙面开裂、主卧室的阳台门玻璃粉碎、门框破裂。,45,阳台门玻璃破碎,46,阳台门门框破裂,47,这是全装修
18、商品房的楼道吗,48,情节片段：,陪同验收的开发商工程部人员表示，所有验收时看到的这些问题马上解决，保证业主能够顺利入住。但至3月没有动静。3月5日，A某向开发商提出最后通牒。3月15日，A某将质量问题向媒体曝光。3月下旬，开发商将玻璃配好，没有换门，A 某不满，继续与开发商交涉，并希望开发商有一个解决问题的方案。3月下旬，某调查事件的官员问 A 某：门窗好用吗？可以用就行了。,49,思考和讨论：,这个案例讲述的是什么问题？开发商质量管理体系有缺陷：不应该将破损的房屋交付顾客，全装修房更不应该出现案例中发生的问题。开发商不讲诚信和信誉：给顾客带来严重的经济和精神损失。公共管理职能缺失：市场游戏
19、规则不健全，政府监管不力。公众监督缺少途径：存在市场失灵。,50,实体分析法,实体分析法是把公共管理机构作为一个实体来看待，分析它存在和发展的前提条件及其与环境的关系。比如说，制约公共管理机构的因素有哪些？公共管理机构的目的是什么？它开展了哪些活动？它拥有哪些资源和权限？它目前面临的主要问题是什么？瘦肉精问题下，技术监督部门的挑战？,51,系统分析法,系统分析法是一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与层次、整体与结构、结构与功能、整体与环境等的相互作用，求得优化整体目标的现代科学方法。系统分析法具体包括整体分析、环境分析、结构分析、层次分析、相关分析。案例
20、：环境问题,52,环境问题,沪宁高速 Paris-Maseille TGV,53,昆明：滇池蓝藻,54,实验法,实验法是通过设计模拟实验，将事物的各种因素、发展过程再现出来，以找到这种事物在真实世界中的各种有用数据及面貌。公共管理中的实验法做不到自然科学实验那么精确，它通过选择某些对象和领域，有时人为地提供某些条件，推行管理实验或政策实验，以取得经验，然后全面推广。,特区的实验,改革开放，从计划经济向市场经济过渡的过程中，因为缺乏经验，特区就承担了各种体制机制政策等改革的实验。一些特区实验的成功经验，后来在全国进行了推广。思考和讨论：特区实验的经验推广是否都取得成功了呢？为什么？改革开放30年
21、的实践给予我们什么启发？,55,56,比较分析法,比较分析法是通过不同事物或同一事物在不同阶段的情况进行比较，找出其中的共同点、本质或规律性的东西。比如对不同国家或地区的公共管理系统及过程加以比较和分析等。比较分析法分为横向比较分析和纵向比较分析。案例：宁波民居,57,宁波民居,58,实践抽样法,实践抽样法主要是分析公共管理人员实际操作的方法、过程，如他们在开展管理活动或提供服务时是如何确立问题、如何收集信息来分析问题、如何寻求解决问题的方案及优化和选择满意方案、如何实施方案并进行控制等，通过对一些样本的加工整理，上升为理论以指导实践。,59,2 公共管理的理论发展,2.1 早期的公共行政2.
22、2 传统的公共管理2.3 新公共管理2.4 公共管理的基本原则,60,2.1 早期的公共管理,自从有了政府，就有某种形式的行政存在。（E.Gladden 1972）原始社会的公共管理是对部落生活规范、群体生产劳动和战争的管理中国古代公共管理的主要目标是使百姓安居乐业欧洲各帝国的公共管理是制定规则和程序实行控制,61,2.2 传统的公共管理,传统的公共管理是在 19 世纪产生的，是伴随着国家和阶级的产生而出现和发展的，并成为国家进行社会管理的重要组成部分。K.Marx的马克思主义F.Taylor 的科学管理理论E.Mayo的人际关系理论M.Weber的官僚行政理论,62,K.Marx 的论述,公
23、共管理是国家的组织活动；国家或政府除了阶级统治职能之外，另一个基本职能是公共事务管理和社会管理，即创造维护正常的社会生产和生活所必须的条件。,63,F.Taylor的科学管理理论,工作定额：科学的标准作业时间第一流员工：为每个人找到适合的岗位标准化：废除多余动作或过程（依靠标准化的作业程序），提高工作效率差别工资：激励敢于挑战的员工发展生产力：管理者与被管理者共同提高业绩分工：提高专业化水平,64,E.Mayo为代表的人际关系理论,社会人：对经济人的观点提出了质疑（社会的、心理的影响）群体行为：环境行为的影响（群体压力和从众行为）非正式组织：凝聚力的导向新型的领导风格：研究管理者行为（如管理者
24、的作风）,65,M.Weber的官僚行政理论,M.Weber提出的官僚行政理论对公共管理理论的发展有广泛而深刻的影响，是现代国家行政管理体制的基础。官僚行政体制官僚行政理论的优点官僚行政理论的特征M.Weber对官僚行政理论的自我评价对官僚行政理论的评价,66,官僚行政体制,M.Weber认为，官僚行政体制是一种严密的、合理的、形同机器那样的社会组织，它具有熟练的专业活动、明确的权责划分、严格执行的规章制度，以及金字塔式的等级服从关系等特征，从而使其成为一种系统的管理体系。,67,官僚行政理论的优点,准确性迅捷性明确性对文书的精通连续性,严肃性统一性严密的服从关系防止摩擦人力和物力的节约,68
25、,官僚行政理论的特征,建立明确的职能分工建立明确的等级制度建立有关职权和职责的法规和规章业务的处理和传递均以书面文件为准组织内的所有职务均由受过专门训练的专业人员担任，对他们的选拔和提升也均以其技术能力为依据一切职业的管理人员都是根据一定的标准聘用的组织的每个成员都必须恪尽职守，以主人翁的态度忘我工作,69,M.Weber对理论的自我评价,官僚行政体制从纯技术观点上看是能够取得最大程度的效率的，从这种意义上说，这种组织是对人进行绝对必要的控制的最最合理的手段。在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面，它比任何其他形式都要优越。因此，使得组织的管理者以及同组织有关的人能够对其结果做出十分准确
26、的估计。归根结底，这种组织在效率和活动范围上都比较优越，而且能够正式地应用于各种行政管理任务。,70,对官僚行政理论的评价,贡献：系统地分析了正式组织结构，全面地阐述了作为资本主义社会的一切大型社会组织所应具有的基本特征。其中心思想是把组织看作是由职位和部门的等级结构形成的系列，每个职位、部门的权限和职责都是依据合理、合法的原则，按照它在组织中的地位确定的，而每个组织成员的一切职务行为都是由既定的规则制约着的。,71,对官僚行政理论的评价,缺陷：官僚行政体制的一个根本出发点，是把人视同被动的工具（M.Weber：一个职员无非是一台运转着的机器上的一个齿牙，整个机器的运转给他规定了基本固定的运行
27、路线）。这种机械的管理体制，在条件适当的情况下，能够发挥出高效率。然而，构成这种体制的各个要素，在一定的条件下，也可能产生相反的作用，给组织带来种种消极的后果。如，过分地强调和机械地执行规章制度，就会使本来是实现组织目的的手段变成了工作的目的。人人墨守成规，组织变得死板僵硬，失去应变能力；上级决定下级得升迁，难免造成下级逢迎拍马，报喜不报忧，官僚主义就会逐渐滋生和蔓延开来。,72,2.3 新公共管理,七个要点（C.Hood：A public management for all seasons，1991）：进行专业化管理对于绩效的明确标准与测量格外重视对产出的控制趋向分散管理向更具竞争性发展重
28、视非公经济的管理方式节约和合理利用资源,73,2.4 公共管理的基本原则,坚持正确的政治方向，公平公正和维护民生利益为基本坚持精神文明、物质文明和政治文明一起抓尊重市场经济发展的客观规律重视社会经济和人类文明的可持续发展坚持创新，提高管理水平和工作绩效公共管理机构与公务员必须带头遵纪守法,74,3 建设服务型政府（摘自锦涛08年2月23日在中共中央第四次集体学习时的讲话）,建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。深入贯彻落实科学发展观，按照全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的要求，围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共服务设施建设，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。,小 结,公共管理不同于企业管理，更强调公平公开公正。公共管理也必须强调效率资源配置的持续优化。公共管理的特征是强调服务，这是由公共管理产生的特点而决定的。中国在公共管理领域有着自己的特点和优势，但存在的缺陷也是显著的，必须加快改进步伐。,75,
