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1、学习实践科学发展观活 动 调 研 报 告关于农村宅基地整理复垦的分析与研究潼南县国土房管局一、潼南县农村宅基地利用的现状分析潼南县作为一个典型的农业大县，全县幅员面积1583平方公里。2008年，全县总人口92万余人，其中农业人口79万余人。按2008年土地利用变更调查，全县耕地面积74092.17公顷，人均耕地面积仅为1.3亩，城乡建设用地1.65万公顷，其中集体建设用地13734.04公顷，农业人口人均占有集体建设用地约0.016公顷（约0.26亩）。我县现有行政村283个，结合第二次土地利用总体规划修编和第二次土地利用调查，通过规划新村,建新拆旧,对原宅基地整理复垦后,人均建设用地仅达到
2、0.15亩,全县预计可新增耕地约11.85万亩。我们通过对太安鱼溅村等五个村进行调研，发现当地的宅基地空闲率达30%，其主要原因是由于大多数农民外出务工挣钱,并在城里购买了住房,却宁愿让其宅基地空闲也不愿意退出。在一些地方，部分农民虽然新建了住宅，但原有宅基地依然没有拆除，再加之村庄规划的严重滞后，导致废弃农村居民点用地得不到合理与有效利用。这不仅严重影响了村容村貌和农村居民的生产生活，而且造成了土地资源的浪费，使全县耕地保有量和建设用地指标更趋紧张，在一定程度上制约了农村经济的发展和全面建设小康社会目标的实现。目前，从我县农村建设用地利用现状来看，还是比较粗放的。村庄布局零乱，呈现小、散、乱
3、特征；人均建设用地严重超标、宅基地未批先建、少批多建以及一户多宅、房屋空置现象依然突出；村庄相关设施配套较差，村庄建设忽视内部潜力挖掘，沿公路外延扩张和在原有村庄外围延伸，对耕地形成新的占用，并形成大量的 “空心村”，致使农村建设用地闲置。究其原因，主要有三：一是以家庭为单位的农业生产方式使农村土地利用格局形成了“居民点+责任田”的相对封闭的不规则单元，农户长期习惯于以自然院落的形式分散居住，形成了村民住宅“满天星”式的分布格局。同时，加上我县山地、丘陵多，大部分地区没有形成中心村，农户居住基本以组为单位。这种散乱的空间特征导致基础设施配套难，对土地资源浪费多。二是统筹城乡的土地利用管理制度还
4、不健全不完善，农村宅基地的合理流转缺少制度规定和政策引导，对宅基地闲置、抛荒、整理措施未健全，实施管理的难度大，开展农村新居建设的政策和资金筹集还需要进一步明确。三是规划滞后，村一级的土地利用规划和建设规划还没建立，导致农民宅基地选址不规范，随意性大，配套设施建设不能节约集约使用土地，降低了土地使用效率。二、农村宅基地整理复垦的重要意义（一）有利于实现耕地占补平衡。在当前要坚守18亿亩耕地红线的大背景下，可用耕地逐年减少，土地控制更为严格。开展宅基地复垦工作，对闲置土地、废弃民居及临时搭建设施进行规划重整，能增加有效耕地面积，确保“占一补一”，实现全县耕地占补平衡。（二）有利于拓展工业发展空间
5、。农村宅基地复垦实行11置换建设用地政策，且置换的指标不纳入当年新增总量控制。通过宅基地复垦，把废弃民居推倒整理为耕地，用新增耕地面积来置换城市建设用地，盘活土地存量，缓解建设用地紧张的矛盾，满足潼南未来经济社会发展对土地的需求。（三）有利于加快新农村建设步伐。在开展农村宅基地复垦工作中，进行村庄整治和环境美化，调整农村建筑物的散乱布局，并配套完善水、电、路等设施，加快新农村建设步伐，改变农村脏、乱、差的面貌，优化农村群众的生产生活环境，提高农村物质文明和精神文明的水平。 （四）有利于增加村级集体收入。一方面，开展农村宅基地复垦，可获得上级政府的奖励和补贴，这对于很多村来说是一笔不少的收入。另
6、一方面，农村宅基地复垦后，可以获得相应的建设用地指标，通过该指标的调剂回购，能在一定程度上增强村级集体经济的实力。此外，新增的耕地可以增加农民承包地的面积，提高农民收入水平。二、当前农村宅基地整理复垦面临的问题和困难（一）经费筹集难。目前，我县农村宅基地整理复垦工作刚刚起步，在农村宅基地整理复垦的资金安排上，县财政还没有专项投入。随着农村宅基地复垦工作的整体推进，其工程量也将相应增加，若县里没有专项补助资金的先期投入，将导致全县农村宅基地整理复垦工作进展缓慢。（二）工作阻力大。由于农村群众对其宅基地拥有合法使用权，因此只能在取得他们理解支持后，方可开展整理复垦工作。由于受传统观念影响，部分村民
7、认为宅基地是祖上传下来的，属私有财产，不愿放弃，再加之地方风俗、家族势力等因素充斥其中，造成农村宅基地使用率低下，废旧民房难以拆除，土地存量难以盘活。（三）群众安置难。对于山上村，属于高山移民对象的，由于易地进了行安置，其旧宅可依法予拆除；另外一些不属于高山移民对象的，大部分已外出谋生，但其闲置旧宅却无法拆除，主要是由于农村群众的身份依附于其使用的集体土地。一旦拆除其旧宅，这些群众将变成“黑户”。对于平原村，部分居住零散的群众，要实施拆旧建新，难以落实建房指标。由于土地利用总体规划10年才修编一次，如果村里没有后备用地，就无法顺利安置到位。三、农村宅基地整理复垦的主要措施农村建设用地复垦主要包
8、括农村居民点用地整理和农村工矿废弃地整理。（一）农村居民点用地整理。主要是运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村居民点适度集中，改善农民生产、生活条件和农村生态环境，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、规范化、合理化、科学化。1、采用工程技术措施。一是拆除工程。主要包括房屋拆除和院坝拆除。据实地勘测，大部分项目区内需拆除的房屋多为砖、土结构，少量为石结构。针对砖、土结构的房屋，拟对砖、土墙采用人工爆破拆除，爆破粉碎的土直接用作耕地层，产生的其他废渣运至临时堆放点；石结构的房屋拆除石材和木料，就地放置以备配套设施用。二是客土工程。包括
9、垃圾外运、土地平整和熟土内运。在预留护坎、农田水利所需条石、块石、砖之后，多余的垃圾进行外运。房屋和院坝拆迁以后，原占用土地翻耕直接转化为耕地，这部分不客土。土地平整和熟土内运主要针对林地和附属地，首先将林地和附属地台面进行平整，然后对堆渣区下部耕地表土剥离并对堆渣区进行降坡，然后覆盖熟土。根据土地复垦标准，复垦为耕地的损坏土地，平整、翻耕和客土后地面坡度不超过2-6度。客土来源为项目区周边耕地，客土厚度根据复垦后土地的利用方向具体确定。三是配套工程。包括新建水利、道路和护坎工程。为改善复垦区土地利用条件，便于日后群众生产生活，在项目区规划新建生产路和新建排水沟等农业基础设施。2、采用土地权属
10、调整措施。在建设用地复垦中要切实加强土地权属管理工作。如果不能够及时解决好土地开发整理中的土地权属问题，就会埋下土地纠纷的种子，从而影响农村经济发展和社会稳定、使原本利国利民的好事变为社会不稳定的一个诱因。妥善处理好权属关系，是保障农民合法权益的重要基础，是土地整理复垦工作的关键环节。在具体的权属调查过程中，应主要采取以下措施：一是土地整理复垦前要依据土地调查和土地登记资料，认真做好整理复垦前权属状况的确认，整理复垦后土地权属不变更的，要及时办理有关土地权属界定和登记发证；二是对涉及土地权属调整的，一定要依法确认调整后的权属关系，及时进行变更登记，防止引发土地纠纷；三是要注意保护农民的合法权益
11、，稳定土地承包经营权，对整理复垦后确需对承包地进行适当调整的，要充分尊重原土地承包经营者的意愿。 3、采用其他工程措施。一是生物措施。整理复垦后的土地，要采取一定量的生物化学措施以尽快提高土地肥力。生物化学措施主要包括植被恢复、土壤改良和环境优化等工程。二是环境优化工程设计。环境优化应与项目区的自然和社会环境相协调，在环境优化中以绿化美化为主，在复垦中离公路较近处种树木。三是管理维护措施。复垦为耕地的土地，土地使用权归集体所有。集体组织可以通过土地流转，承包给大户经营等方式利用土地。在土地流转和大户承包前，村集体组织必须通过签订合同等来约束其土地利用行为，防止土地被建设或土地撂荒。对土地使用权
12、人荒废土地或擅自改变土地用途的，村集体组织有权力收回土地使用权。（二）农村工矿废弃地的整理。主要是针对地处农村的、已经破产或废弃的工矿和企业的集体所有建设用地，通过工程技术手段，对其进行重新的复垦整理使其达到或逐步达到耕作标准的过程。通过复垦可有效减少农村建设用地规模，增加农用地面积，促进社会经济可持续发展。四、农村宅基地整理复垦的对策与建议（一）完善机制，落实政策保障。尽快出台农村建设用地拆迁安置补偿和集体用地置换等办法，对拆旧建新的农村群众给予合理的经济补偿；对已在城镇购置商品房或愿意进入城镇规划区定居并自愿退出旧宅基地的农村群众，按其退出合法宅基地面积一次性给予货币奖励或定期给予养老生活
13、补助，确保废弃宅基地得到有效复垦。加大补助奖励力度，各级政府应提供配套资金并尽快落实，并按工作实绩对宅基地复垦工作突出的单位和个人进行奖励。与同时，应发挥利益杠杆作用，在建房指标和复垦指标有偿调剂中，让村集体和村民真正得到实惠，进一步调动广大干部群众的工作积极性，推进农村宅基地整理复垦工作。 （二）广泛宣传，营造良好氛围。坚决贯彻农村宅基地“一户一宅”规定，防止出现超面积占用宅基地和“一户多宅”现象。充分利用各种宣传载体广泛开展国土资源法律法规和农村宅基地复垦工作的宣传，使群众了解到农村宅基地复垦不仅能增加耕地面积、改善村内基础设施，还能给他们自身带来更多实惠，逐步转变广大干部群众的思想观念，
14、对宅基地复垦的重要性达到共识，促进形成全社会理解和支持开展宅基地整理复垦工作的良好氛围。（三）着眼长远，科学规划管理。一是做好规划。在执行规划的过程中，必须运用行政、经济、法律等多种手段，对办理新宅基地审批的，收取拆旧整理复垦保证金，对不符合建房条件的一律不予批准，对违反规划的坚决予以拆除，确保不出现新的闲置房。二是加强管理。要根据土地利用总体规划和村镇建设规划编制复垦专项规划，作为今后农村宅基地整理复垦的依据。（四）关注民生，切实惠民利民。开展农村宅基地复垦，要充分尊重和体现群众的意愿，通过政府引导，突出群众主体地位，把群众利益贯穿于工作的始终，从制定项目规划、实施补偿标准、落实建房指标到分配复垦耕地，要让群众全程参与，使农村宅基地复垦工作真正顺乎民意、合乎民情、深入民心。
