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1、农民工劳动权益法律保护探究 摘要: 随着我国工业化和城市化建设进程的加快，农民工的数量日益庞大，已逐步成为经济建设中的一支主要力量。与此同时，关注农民工问题，维护农民工权益已引起社会的广泛关注。但我们也应该清醒地看到，维护农民工权益还不能有的放矢，标本兼治。 关注农民工问题，切实维护农民工合法权益，是转移农村富余劳动力，增加农民收入，提高农民生活水平，促进社会主义新农村建设的基础性工作；是构建社会主义和谐社会的根本之举；也是缩小收入两极分化，维护社会稳定，为国家经济建设创造安定祥和环境的有力保证。关键词: 农民工 中国农民工调研报告 国务院研究室课题组 中国言实出版社 第1页 权益保护 和谐社
2、会 和谐社会导论傅治平著 人民出版社 第1819页 法律和政策建议 一 切实维护农民工合法权益的重大意义 (一) 维护农民工合法权益，有利于促进社会主义新农村建设。没有农村的小康，就没有全社会的小康 人民日报温家宝总理答记者招待会 2007年3月17日。经济发展，生活富裕，是社会主义新农村建设的主要目标。众所周知，我国是一个经济文化比较落后的农业大国，农业人口在我国总人口中还占有很大比重。改革开放以来，虽然农村的经济状况得到了很大改善，但“农村真苦，农民真穷”的状况依然存在。由于我国经济建设的需要，对土地的占用逐年增大。土地资源的不可再生性，使我国农民的人均占有耕地面积逐年减少。再加上农村人口
3、的自然增长率较高，人多地少的矛盾日益加剧，在农村仅仅依靠土地连基本的生活都难以维持，更谈不上经济的发展和生活的富裕了。面对农村富余劳动力的增多，为从根本上解决农民收入偏低问题，农民外出打工已成为改善自身生活状况的首选。切实维护农民工合法权益，更是社会主义新农村建设的一个必然选择。 （二）切实维护农民工合法权益，有利于逐步消除“二元经济结构”，构建社会主义和谐社会。在长期的历史条件下形成的城乡“二元经济结构”，已成为构建和谐社会的主要桎梏，严重制约着我国经济社会的全面协调可持续发展。改革开放以来，我国以解放和发展农村生产力为目标，在加大支农力度，减轻农民负担，增加农民收入方面做了大量工作，取得了
4、显著成绩。但不可否认，由经济的二元性所产生的城乡二元性和社会结构二元性，正被制度性地演变为人的社会主体身份的二元性，人们获得权利和利益的根据不是看能力和贡献，而是看身份。 农民工所从事的工作大多工作条件差，工作强度大，是城市居民所不愿从事的工作。在劳动密集型行业，一些重、脏、累、险等工种，基本上都是农民工。以笔者所在的单位为例，农民工占企业人员总数的70以上，在企业的产值及利润中，农民工的贡献率不少于50，但由于社会环境等因素的影响，农民工的收益都很低。如果有的单位再拖欠和克扣农民工工资，不给农民工办理应该办理的各项社会保险，农民工的合法权益将会严重受损，这不仅不利于我国工业化和城市化进程的整
5、体推进，更严重制约着社会主义和谐社会的构建。（三）切实维护农民工合法权益，有利于缩小收入两极分化，维护社会稳定。没有农村的稳定，就没有社会的稳定；没有农民的富裕，就没有全社会的富裕 2006年度政府工作报告 温家宝 著。我国农村的生产力发展水平及地少人多的现状，从根本上制约着农村经济的发展和农民收入水平的提高。农民与城镇居民之间的差距逐年加大，不仅制约着经济社会的进一步发展，更严重影响到农村的稳定。农民工的劳务输出，既能解决农村富余劳动力的转移，提高农民收入，逐步缩小城乡收入之间的差距，更有助于我国工业化、城市化进程的整体推进和健康发展。如果对进城务工人员不进行有效的管理，农民工的合法权益得不
6、到切实的维护，就会对整个社会的稳定构成威胁。因拖欠和克扣农民工工资造成农民工集体上访、极端讨要甚至不惜后果的违法讨要就是有力的佐证。二 农民工劳动权益保护的现状及存在的主要问题（一）我国农民工劳动权益保护的现状 法律图书馆网 叶知年 李金森 著 1. 我国现有的关于农民工劳动权益保护的法律我国宪法第四十二、四十三条中华人民共和国公民有劳动和休息的权利；同时，民法通则也有相关的规定。劳动法在第三条明确规定了劳动者应该享有的各种权利，第二十九条、三十三条规定了对劳动者的一些保护措施。劳动法作为我国调整劳动关系的基本法律，是宪法以下的最高层次的立法，从法的效力的角度而言，对劳动者的劳动权益保护具有强
7、大的效力。 当然，除了基本法律之外，还有部分行政法规、部门规章和条例也有保护农民工劳动权益的内容。如劳动合同法就业促进法社会保险法职业技能培训考核条例工会法职工代表大会条例等相关的条文也有规定 中国农民工调研报告 国务院研究室课题组 中国言实出版社 第185页。 2. 我国农民工劳动权益保护的现状 在工资方面:一是初步建立了工资宏观指导体系。在全国30个省、自治区、直辖市(除西藏以外)建立了工资指导线制度;在全国140个大中城市建立了劳动力市场工资指导价位制度。二是开始探索建立适应市场经济要求的企业工资决定机制。实行工资集体协商制度,使劳动者能够依法参与企业的工资决定,正当维护自己劳动报酬合理
8、增长的权益。三是建立并完善了最低工资保障制度。最低工资保障制度覆盖的是全体劳动者,当前对维护农民工最基本的劳动报酬权益尤有重要意义。四是加强监察执法,从解决拖欠农民工工资问题入手,探索建立长效机制。各地通过进一步强化劳动监察,开展专项检查,加大普法宣传力度,在全社会初步形成了联合有关部门综合治理企业拖欠、克扣农民工工资的氛围。特别是针对建筑行业拖欠农民工工资严重的现象,2004年9月,劳动保障部会同建设部共同下发了建设领域农民工工资支付管理暂行办法。2005年4月,劳动保障部、建设部和全国总工会联合下发了关于加强建设等行业农民工劳动合同管理的通知,对建筑企业工资支付、劳动合同管理等行为提出了规
9、范意见。在劳动保护方面:一是依据有关法律法规,国家安全生产监督管理总局和劳动保障等部门开展了多次专项检查,查处了一批生产安全责任事故和侵害劳动者(其中大多为农民工)休息、休假等权益的案件。二是通过劳动保障监察人员加强劳动保障监察日常巡检、举报专查和集中专项检查,重点查处企业违法强迫农民工加班加点的行为,保障农民工的休息休假权益。 (二)我国农民工劳动权益保护存在的主要问题 法律图书馆网 叶知年 李金森 著 1.现行法律中农民工劳动权益保护存在的问题 应该承认,针对农民工这一特殊群体,现行法律资源还是非常丰富的。我们有适用于全国的劳动法、社会保险费征缴暂行条例,也有各地劳动部门诸如北京市劳动局制
10、定的关于用人单位招用外地务工人员有关问题的通知等。通过对上述法律文件的分析,笔者认为,受对农民工角色定位的影响,现有法律存在如下问题： 矛盾性。根据劳动法的规定,在中国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者都适用劳动法。所有劳动者都享有平等就业、取得劳动报酬、享受社会保险和福利以及法律规定的其他劳动权利。由此可以看出,一方面,劳动法是将农民工视为普通劳动者,将他们与城镇及其他劳动者一体调整与保护的主体；但另一方面,各地政府出台的政策规章却又将农民工加以特殊对待。如根据前述北京市劳动部门的有关规定,用人单位对外地务工人员可以选择就业的行业、工种等进行了明确的限制。这种对法律主体定位的
11、不确定性,直接妨碍了法治的统一和尊严。 不公正性。实践中农民工权益受损屡禁不止,固然有政府监管不力、用人单位不依法办事的因素,但其中也折射出立法的不公正。我们知道,法律是通过权利义务的设定来调整社会关系的,然而,现行政策法规在调整农民工与政府、与用人单位及与城镇劳动者的社会关系上却表现出强烈的权利义务的不对等,实质体现了对农民工权益的限制与歧视。2. 现实经济生活中农民工劳动权益保护存在的问题 用人单位侵害农民工取得合理劳动报酬的权利。主要表现在：一是同工不同酬。农民工虽然从事的与城市人同样的工作，却拿着不一样的报酬。二是加班不给加班费或少给加班费。农民工大都劳动时间长、强度大、待遇低，特别是
12、在私营企业，每天一般都在1014个小时，超时疲劳工作现象严重，但享受不到同工同酬的待遇；三是拖欠甚至拒付工资，这种情况在全国各地时常发生。 休息休假的权利往往得不到保证，劳动时间被无限延长。劳动者有劳动的权利，同时也应享有休息休假的权利。但是，农民工普遍反映劳动超时现象严重。不少个体、私营及涉外企业经常让员工加班加点，严重损害了农民工的身心健康。工作环境恶劣，缺乏劳动保护。有的用人单位着眼于眼前利益，为了降低生产成本，不注意改善工作环境，不给农民工配发必要的劳动保护用品，导致农民工职业病发病率较高。社会保险和福利权利的缺失。社会保险、福利权是指劳动者享受国家和用人单位提供的福利设施和种种福利待
13、遇，在暂时或者永久丧失劳动能力的情况下获得物质帮助的权利。但是在实际中，一些用人单位特别是个体和私营企业要么不给农民工买社会保险，要么为了应付检查只给少部分农民工投保，要么避重就轻只买一种保险，而回避其它几个险种。劳动合同签订率低，劳动关系缺乏法律的有效约束。使用农民工不签订劳动合同或签生死合同的情况在个体私营企业普遍存在。由于不签劳动合同，用工单位可任意处置农民工，超时加班，不给加班工作；不负工伤责任；不提供必要的劳动保护设施等等。三.农民工劳动权益保护存在问题的原因分析 中国农民工调研报告 国务院研究室课题组 中国言实出版社 第205-207页 要作好农民工劳动权益保护工作，首先必须清楚地
14、分析造成这些现状的原因。归纳起来,主要表现在以下几个方面: (一) 歧视农民工的观念比较严重 从理论和法律上讲,农民工也是社会成员中的一员,与从事其他职业的劳动者一样,具有平等的社会地位,并不低人一等。但是,在现实生活中, 农民工的名义社会地位与实际社会地位相差较远。农民工在社会职业结构中实际处于最低层。在城市里,农民工被一些城里人看成“盲流”,得不到作为公民应有的基本尊重。一些企事业单位的管理者思想深处,存在着农民工不应与城镇职工享受同等权益和待遇的意识。在某些政府管理机关,个别领导者和工作人员也无视农民工对城市建设的贡献,错误地强调给农民工平等待遇会加重城市管理成本和难度,错误地认为政府治
15、理企业欠薪,敦促企业改善劳动条件,会影响当地的投资环境和地方财政收入,等等。 (二) 劳动保障法制建设滞后，执法力度不够 1.现有的保障农民工权益的法律法规不完善，劳动保障法制不健全,立法层次较低。虽然现行的劳动保障法律法规和相关政策对劳动者的合法权益作了许多规定,却未能有针对性地对农民工这样的弱势群体给予特殊保护,为他们提供便捷有效的保护措施和手段。而且,现行涉及工资支付、劳动合同的具体规定只是部门规章,立法层次较低;这些规章由于无上位法的依据,对工资支付、劳动合同签订、争议处理及违法责任的追究等问题作出具体规定受到限制。 2.现行法律法规对违法行为处罚力度不够。在劳动关系的建立上,对用人单
16、位不与农民工签订劳动合同的处罚只是责令改正,对仍未改正行为没有进一步的处罚措施。在工资支付方面,对拖欠、克扣工资等行为,只是设定了50%到一倍的赔偿金；对企业主拖欠、克扣工资等行为没有强制手段。在劳动保护方面,对恣意延长劳动时间、不依法提供劳动保护措施的行为缺乏强硬的处罚措施,等等。 3.执法力量不足,执法效果不理想。一方面,劳动保障监察执法人员在处罚企业有关违法行为时,由于缺乏强有力的法律支持,导致行使处罚乏力,难以震慑和遏止违法行为。另一方面,劳动保障监察和劳动争议处理力量与日益繁重的维权工作需要严重不适应。劳动争议仲裁缺乏独立的办案机构,办案人员的编制、经费保障等问题没有解决,也严重影响
17、了劳动争议处理和仲裁的办案效率。 (三) 部分用人单位有法不依，劳动用工管理混乱 2005年，农民工徐延格起诉北京“肯德基”违法解雇， 法制与新闻2007年第9期 第6页根源在于用工方没有给其签订劳动用工合同，从这反映出知名的外企都不能按照国家有关劳动合同的规定要求与农民工建立劳动关系，作为中国的大部分企业的违法用工就更屡见不鲜了，要么不签合同，要么采取口头约定或者签订“生死合同”等形式来规避法律责任,减轻自己义务。据劳动和社会保障部调查,目前农民工劳动合同的签订率仅占12.5%。还有一些用人单位把自己应该承担的法律责任推给“包工头”,给以后的农民工维权制造困难。据统计,因劳动合同问题引发的上
18、访占全部上访的比例为18%。有的用人单位不执行国家关于工资支付的规定,没有建立正常的工资支付制度。还有一些用人单位不按国家要求实施劳动保护,对保护设施偷工减料,劳保用品或没有、或以次充好,使农民工的生命健康受到损害。 (四) 农民工组织化程度低，自我维权能力较弱 这里说的组织化程度低是指农民工很少加入工会等正式组织。目前作为产业工人主体之一的农民工，绝大多数不是工会成员。再加上一些“三资企业”和私营企业拒不建立工会组织，使农民工的组织程度更低，正式组织的缺失，使农民工缺乏利益表达和权益维护的渠道和载体，在权益受到侵害时，不能通过集体的力量，更好地维护自己的利益。 (五) 农民工的法律素质有待提
19、高 由于农民工缺乏法律常识和维权意识,一旦权益遭受侵害,有的因不知法而放弃维权；有的因未签劳动合同,拿不出维权依据，往往使农民工事先不能预见可能的风险而进行自我保护，在遇到权益受损害后往往不知道怎么样用法律武器来维护自己的权益。 四. 解决农民工劳动权益保护问题的法律和政策建议（一）近期应从解决最突出的矛盾和问题入手,狠抓各项制度的贯彻落实 中国农民工调研报告 国务院研究室课题组 中国言实出版社 第208210页 1.加大劳动执法力度，保证劳动者应享有的基本劳动权利得到落实 首先,在监察内容上,农民工工资和劳动保护问题应作为当前及今后劳动保障监察的重点。一方面,应重点对建筑行业的农民工工资拖欠
20、问题定期进行严格的监察,既要解决旧的拖欠,又要防止新的拖欠;另一方面,也要重点对东南沿海地区外商投资企业、私营企业存在的克扣农民工工资问题以及工时过长、不支付加班工资和劳动环境恶劣等问题加强监察。 其次,在监察手段上, 要采取更切实有效的措施，要以使用农民工较多的建筑、餐饮等行业为重点,对用人单位与农民工签订劳动合同和支付工资、提供劳动保护等情况加强日常巡视检查和专项检查,严肃查处拖欠农民工工资、不提供劳动保护等违法行为。畅通举报投诉渠道,对举报投诉用人单位拖欠农民工工资等违反劳动保障法律法规和规章的行为,做到发现一起、查处一起。针对当前农民工权益遭受侵害比较普遍的情形，为着改善进城务工者在现
21、实生活中的羸弱地位，可通过某些特殊手段例如，在涉及农民工权益的具体司法实践中，在法律规定的限度内向农民工一方实行“司法救济”，对侵害农民工权益者实施更严厉的惩处。 再次,在监察队伍建设上,要充实劳动保障监察队伍,增加监察机构和人员编制,同时抓好专项培训,全面提高劳动监察队伍的整体素质。 2. 完善劳动争议机制，及时处理涉及农民工的劳动争议案件 我国现行劳动争议行政、诉讼程序不利于对劳动者的保护，尤其是农民工的权益受到侵害时。一是劳动案件审理周期长。中国现行劳动争议程序是一裁二审制，对于劳动者来说，是无法承受的冗长的程序，要么放弃权利，要么放弃工作打官司，很难选择。二是劳动争议案件涉及标的小，因
22、此从经济成本分析，通常律师不愿代理这类案件。三是由司法行政部门构建的法律援助中心远不能适应和满足劳动争议案件劳动者的需求，目前法律援助中心还不可能构建专门的劳动法专家代理机制。四是对劳动者劳动争议的法律服务、援助或帮助，司法行政部门经常持漠视态度。 要使农民工的劳动权益得到有效保护，应对现行劳动争议的司法制度进行改革、变动和完善。对于劳动争议处理的程序的改革，重在简捷和快速，以方便农民工。例如，一件资方欠薪劳动争议案，需经历一裁二定，最快也要半年以上，对于农民工来说，往往时间成本太高，容易放弃仲裁和诉讼请求权。因此，对劳动争议仲裁案的程序改革为一裁终局制后，再设置一个补救措施，即不服仲裁的当事
23、人可向人民法院提出复议。人民法院认为需要重审的，再移交仲裁委员会重新审理或复查。同时对农民工因用人单位拖欠和克扣工资、工伤待遇等问题申诉的仲裁案件要免收受理费,并尽可能减免应由农民工本人负担的处理费。3. 进一步完善劳动合同制度和劳动保护制度 全面推行劳动合同制度建设,印制适用于农民工的劳动合同示范文本,指导推动用人单位制订本单位劳动合同管理制度;建立劳动合同管理台账,并将其与劳动报酬支付、社保缴费等有机结合起来,形成完善的管理机制。在劳动保护制度方面,用人单位应按照有关法律法规规定,结合实际情况制订本单位劳动保护制度,建立劳动保护用品发放台账和劳动保护设备管理台账,形成外部检查、内部自查劳动
24、保护情况并及时整改的机制,切实保障农民工的生命安全。 4. 加强法制宣传教育,提高农民工的依法维权意识 大力拓宽劳动保障普法宣传教育渠道,扩大宣传教育覆盖面,灵活运用各种宣传教育手段,广泛深入持久地开展相关法制宣传活动,提高用人单位执行劳动保障法律法规的自觉性,增强农民工依法维护自身权益的意识。建议在“五五”普法规划中,国家加大对劳动保障普法工作的投入,以提高农民工的法律素质为重点,用三年左右的时间,组织一次农民工权益保护方面的法制教育轮训。（二）远期应逐步健全和完善各项法律法规,加快建立长效机制 中国农民工调研报告 国务院研究室课题组 中国言实出版社 第211212页 1. 加快健全和完善有
25、关劳动法律法规 首先，针对我国现行劳动法存在的缺陷，应根据我国社会发生的深刻变化及完善社会主义市场经济体制的需要，借鉴国外有关劳动立法经验,应该对劳动法进行具有前瞻性的修改，其方向是使它能够保护更广泛的劳动者。可以考虑在劳动法里面对集体谈判和集体行动权作出具体的规定,还要对工会的活动做必要的规定,同时应对针对农民工群体的社会保障制度建设作出明确的规定。此外，劳动法是一部实体法律，缺乏程序性内容，在修改的同时要制定与之配套的有关程序性法律。其次，建议尽快制定发布劳动合同法、就业促进法、农民权益保障法、企业工资条例、欠薪保障条例等法律法规,进一步规范劳动合同的订立、履行以及企业工资支付等行为。在立
26、法中应加大对企业不与劳动者签订劳动合同以及欠薪等违法行为的处罚力度。同时建议在我国刑法中作出相关规定,对不依法提供必要劳动保护条件并对农民工合法权益造成重大损害者,可追究有关责任人的刑事责任。与此同时,应推动地方加快立法进程。同时，各级地方政府及相关部门应废除同劳动法相抵触的地方法规、规章，不得干涉企业自由合法使用农民工，同时严格督促检查企业在使用农民工过程中出现的违法行为。再次，修订工会法，从组织制度上切实保护农民工的合法权益。 2.提高农民工组织化程度,推进集体协商制度建设进一步贯彻集体合同规定和工资集体协商试行办法,通过广泛推行企业工资集体协商制度,并安排农民工参与其中,使农民工获得平等
27、的对话权利,从制度上保证农民工工资增长的合法权益,保证农民工享有企业效益增长的成果。在小企业多、农民工集中的地区、行业建立集体合同制度。在具备条件的城镇,地方工会和行业工会可以代表农民工与相关用人单位签订集体合同,从总体上维护农民工的合法权益。 3. 建立社会保障体系，完善社会保险立法 农民工应享受城市居民所享有的公共服务。一是鼓励社会力量办学，使农民工子女接受义务教育。二是创造多种渠道的咨询和技能培训的机会。可以把一部分社区学校向农民工开放或者开办一些针对农民工的职业技能培训学校，提高农民工的劳动技能，也就是提高了农民工的市场竞争能力。三是建立公共卫生预警和快速反应制度。预警制度帮助政府对分
28、阶段期间内可能发生的各类公共卫生危机事件事先有一个充分的估计，选择最佳应对策略并作好应急准备，最大限度地保护农民工的身体健康。 完善社会保险立法。客观条件的限制使我们不可能马上将农民工纳入现行的适用于城镇居民的社会保障网络，但我们可以转换思路，在立法中将过高的保障水平降低至基本保障，实现“高福利，窄覆盖”的向“低水平，广覆盖”的转变，在越来越多的劳动者进入社会保障制度内，尤其是与现阶段农民工利益攸关的工伤保险制度和医疗保险制度，更应该是优先考虑的方向。 4.根本扭转歧视农民工的错误观念 政府管理部门特别是制定政策和执法监督者,首先应从自身做起,消除歧视观念,把农民工作为我国产业工人的重要组成部
29、分,作为加快城镇化进程和农民向城市转移的先导力量来对待,要从统筹协调城乡关系和建立和谐社会的重要性的角度来考虑问题,在政策制定和执法过程中,做到对农民工平等对待。要引导用人单位依法管理,诚信待人,扭转对农民工和城镇其他从业人员实行两种管理制度和管理办法的旧观念,把善待农民工的理念贯穿于企业管理的各项规章制度之中,贯彻到各项管理工作的实处,为减少和消除用人单位侵害农民工权益现象打下坚实的思想基础。要引导全社会尊重农民工的辛勤劳动,树立农民工与城镇从业人员同等身份、同等地位和同等待遇的法律意识。应充分发挥新闻媒体的宣传引导作用和社会舆论作用,努力在全社会营造关爱农民工,切实维护广大农民工权益的良好环境。
