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1、建立健全农村社会保障制度的几个问题 建立健全农村社会保障制度的几个问题 杨林芳 农村社会保障是国家社会保障体系的重要组成部分，但我国的社会保障制度长期以城镇居民为核心，农村居民从社会保障制度安排中得到的实惠甚少，特别是改革开放以来，随着市场经济体制建设向农村地区不断推进，建立在计划经济基础上的农村集体经济逐步瓦解，致使农村社会保障失去了必要的经济基础。近些年来，政府虽然逐渐重视农村社会保障问题，并出台了关于建立农村养老保险制度、农村最低生活保障制度和新型合作医疗制度等系列政策，各地方政府结合当地的实际情况也进行了不同程度的实践，确实取得了一些成绩，尤其是新型农村合作医疗制度的推行让广大农民受益
2、不少。但总体来讲，这一系列制度建设有待完善的地方还有很多。 一、提高社会保障立法层次，建立健全社会保障立法体系 就我国社会保障的全局而言，立法层次较低，缺乏专门的社会保障法律，代之以政府的政策文件来规范社会保障的运行。在这样的条件下，我国的社会保障在资金筹集、管理和基金运营等方面缺乏必要的法律的效力。由于政策的不稳定性，致使社会保障制度建设步伐十分缓慢，严重滞后于国内对社会保障的需求。作为我国社会保障体系的重要组成部分，农村社会保障也必然遭遇这种尴尬。由于法制不健全，造成农村社会保障制度建设缺乏必要的法律依据、明确的发展方向和长远的建设目标。社会保障建设遵循立法现行的原则，立法机关要加紧制定社
3、会保障的专门法律，提高其立法层次，为社保发展提供强有力的法律后盾。对于农村社会保障，要以法律取代稳定性较差的政策条例，在农村低保、新型合作医疗和养老保险建设过程中，进一步明确政府、集体和个人的责任，确保责任有效分担，社保制度有序运行。 二、不断拓宽稳定的资金筹集渠道，夯实农村社会保障的发展基础 当前，我国农村社会保障资金以地方筹集为主，中央适当给予补助，但除东部经济发达地区外，地方财政普遍困难，缺乏建立农村社会保障的积极性。这样，地方社会保障主管部门所设计的社保执行方案大多坚持主要由农民和村集体筹集资金。由于农民收入的极不稳定性，农村实行税费改革后村集体基本丧失了财政来源，所以这种集资途径难以
4、落实，农村社会保障工作时断时续，缺乏稳定性。农村低保在落实过程中受限于财力不足，困难重重，而靠其他后备资金进行暂时的补救绝非长远之计，不利于其未来的发展。在农村养老保险和合作医疗方面，也存在类似的资金困难问题。 建立广泛的农村社会保障体系，必然要求以雄厚的资金作为基础。但以往以农民和农村为主体的筹资方式无法满足这种需要，如何筹措资金是建立农村社会保障体系成功与否的关键。因此，除农民自己缴费外，还要广辟融资渠道，采用多种形式筹措农村社保资金。一是中央财政、地方财政都要适当调整财政支出结构，提高社保资金支出比例，加大对农村社保资金的投入。同时，中央财政、地方财政要明确各自责任和投资分配比例。二是借
5、鉴福利彩票、体育彩票的经验，发行社会保障彩票，从社会上广泛募集资金。还可以建立统一的管理机构，将三种彩票发行机构合并，降低管理成本。三是开征社会保障税，并制定相应的税法。由于税法具有稳定性、规范性、强制性等特征，是相对比较固定的筹资渠道。社会保障税作为附加税，由税务机关统一征收，一方面可以减少征收成本，另一方面富者多缴，穷者少缴，有利于缩减贫富差距，促进社会公平。目前世界上已有八十多个国家开征了社会保障税，且这种税已成为仅次于所得税的第二大税类。从我国实际看，开征社会保障税也是必要和可行的。四是整合部门资源。目前，在农村社会保障领域，民政、劳动、卫生、计生、扶贫等部门多头管理，各自为政，造成有
6、限资源的极大浪费。可以考虑整合现有各部门社保资源，成立一个统一的农村社会保障管理机构，统一规划，统一政策，统一管理，以降低管理成本，提高社保资源使用效率。 三、加大中央政府对支持力度，整体推进农村社会保障建设 改革开放以来，市场经济与社会保障的关系日益显现，政府对社会保障的建设逐渐重视起来，但在实施过程中仍未摆脱效率优先的思维方式的束缚，出现了具有严重城市偏向的社会保障制度安排。在农村社会保障制度建设严重滞后且我国城乡二元结构的管理体制尚未完全打破的情况下，这些资金大多流向城市社会保障体系中。自2003年后，我国政府虽然不断重视农村社会保障制度的建设，并且中央也在逐年增加对农村社会保障的投入，
7、但是，现行的新型农村合作医疗和低保都因地方财政困难，中央补助不足等原因而发展缓慢，农村养老保险的发展更因地方政府重视不够、资金短缺等原因举步维艰。中央政府应高度农村社保制度建设，在政策和财力上给予大力支持，同时，要给地方政府施加适度的压力，这样才能保证农村社保制度在困境中继续存在和完善。 四、加强监督管理和完善各种制度，确保社会保障基金安全 运营社会保障基金的管理十分复杂，目前我国城市尚未建立有效的基金管理和运营机制，资金管理中存在着基金被挪用、挤占和贪污的现象，农村社会保障更不能避免这些问题。对本就财力不济的农村社会保障而言，无疑是雪上加霜。社保基金是社保制度赖以存在的重要基础，而基金管理中
8、出现的挪用、挤占、贪污等现象，对基金安全构成了严重的威胁。因此，建立健全基金监管机制十分必要。一要建立能够相互制约的基金管理机构，如采取资金收支“两条线”等；二要建立严格的内部检查制度，对基金收支情况进行严格的定期检查；三建立定期向社会公开财务状况的制度，接受社会的监督。具体方式可选择电视媒体和张贴公告等，农民方便获得信息。 五、在农村社会保障制度的设计上，应充分考虑农村社会的现实情况 长期以来中国农村的社会保障都以家庭为主，并在不同时期结合土地保障和集体保障共同构成农村传统的社会保障体系。改革开放后，我国农村居民主要靠土地保障和家庭保障来抵御生存风险。探索我国农村社会保障制度建设的途径，必须
9、充分考虑这一现实情况。我国农业人口众多，地区发展极不平衡，现阶段难以建立城乡统一的社会保障制度。遗憾的是政府在这方面的重视不够，使现行政策因脱离农村实际，在运行中缺乏效率。如农村养老保险制度在设计时片面强调制度安排，忽视传统土地保障和家庭保障的作用，最终导致制度安排推行困难，而传统家庭保障也面临危机。（作者系郑州大学公共管理学院2007级社会工作专业学生）参考文献陈佳贵、王延中.中国社会保障发展报告(2001-2004)M. 北京：社会科学文献出版社，2004. 阮凤英.多视角下的社会保障M.北京：经济科学出版社，2006. 3郑功成等.中国社会保障制度变迁与评估M.北京:中国人民大学出版社，2002. 4陈佳贵.中国社会保障发展报告(1997-2001)M.北京:经济科学出版社，2002. 5张秉福.农村社会保障体系:现状问题对策J.中国改革论坛，2006.
