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2、针对未成年人的医疗保障需要和现有探索中的问题，提出了框架性的建议。关键词 我国未成年人；医疗保障制度；研究中图分类号 C913.5文献标识码 A一、我国患重大疾病未成年人医疗救治的现状与困境2007年7月，笔者对近两三年来媒体报道的56个案件进行了整理和统计分析，其中涉及到56个孩子。统计分析的数据表明我国患重大疾病未成年人医疗救治的现状与困境具有普遍性。（一）未成年人患有重大疾病，对贫困家庭构成重大挑战“总体来看，媒体明确报道孩子所属家庭为农民或农民工家庭的有35个，占到62.5%，其他的也提到家庭非常贫困。”1“在56个孩子中，患有重大疾病的有50个”1（P81-82）从上面两组数据我们可
3、看出，未成年人患有重大疾病，对所在家庭构成直接威胁，尤其是对于贫困家庭。（二）遗弃孩子是为了给孩子生路 “中国福利院中残疾儿童比例高达90，”“ 笔者参观过的几个福利院中弃婴的比例占90%以上” 2“在遗弃的37个案件中，有33个案件父母都是做了一些努力的，但终因经济能力而决定放弃孩子。”这三组统计数据告诉我们，当贫困家庭中的未成年人患有重大疾病时，在尽了各种努力仍不能让孩子得到需要的医疗救治后，大多数无奈的父母会选择遗弃。遗弃不是为了推卸责任，而是为了让孩子获得生存下去的希望，遗弃是他们最后所能想到的表达父母之爱的方式。（三）患重大疾病未成年人的救治困境来于制度设计缺陷“2002年大城市的儿
4、童死亡率为千分之六，接近世界发达国家的水平，而贫困地区则高达千分之五十四。”3“世界卫生组织公布的数字表明，中国卫生分配公平性在全世界排名中居第188位，列倒数第4。卫生不公平突出在两个方面体现出来。一个方面是资源分布不公平，二是制度设计不公平。”4“中国医疗资源不但不足，而且分布极为不均，卫生投入向大城市的大医院倾斜，80%主要集中在大城市、大医院，20%在较富裕的农村，贫困农村及偏远山区基本没有医院。”4“除了资源配置不公平外，制度设计更不公平。中国享有医疗卫生保障的人只占15%，85%的人没有医疗卫生保障。” 4这一组数据告诉我们，患病未成年人无法及时得到医疗救治，患病未成年人家庭面临的
5、严峻考验和痛苦抉择，最终都可归因于制度设计问题。仔细分析我国的医疗保障制度就可发现，其覆盖人群有这样一个脉络：从部分大型企业到所有城市企业职工，再到所有城镇居民，期间对农村医疗有些许关注，但是，真正的农村医疗保障制度尚未建成雏形，从2006年开始，中央通过正式文件严肃关注医疗保障对更多人群的覆盖问题。无疑，这样的一个发展脉络告诉我们：在2006年以前，我们的医疗保障制度还主要覆盖于城镇职工，基本上将未成年人排除在医疗保障制度之外。也就是说，未成年人不是优先成为医疗保障的对象，而是搭末班车，并且是顺风车 。可是，联合国儿童权利公约和中国儿童发展纲要（20012010）是怎么规定的呢？联合国儿童权
6、利公约第24条第1款规定：“缔约国确认儿童有权享有可达到的最高标准的健康，并享有医疗和康复设施。缔约国应努力确保没有任何儿童被剥夺获得这种保健服务的权利。”中国儿童发展纲要（20012010）规定：“各级政府和有关部门坚持儿童优先的原则”新修订的未成年人保护法再次明确未成年人享有“生存权”，并给予“优先保护”。我们目前的做法和制度设计，显然与儿童保护政策和法律不符，更没有达到国际条约的要求。二、未成年人医疗保障制度的地方探索及问题发现目前一些地方的未成年人医疗保障探索主要集中在上海和珠海等一些发达的沿海城市。通过这些地方探索，我们发现，这些地方在应对未成年人重大疾病方面的救助做法主要包括以下几
7、个层面：通过父母单位子女统筹医疗的办法，将部分未成年人的部分医疗费纳入成人医疗保障体系；通过建立未成年人社会医疗互助体系，对部分未成年人的重大疾病进行救助；通过医疗救助制度，将小部分患重大疾病的特殊处境中的未成年人给予基本医疗保障；通过城镇居民医疗保险制度，将城市未成年人纳入基本医疗保障；通过建立相对独立的以大病统筹为主的地方未成年人医疗保障制度，为我国未成年人医疗保障制度的构建积累经验。 （一）子女统筹医疗制度分析在父母单位统筹医疗制度方面，笔者查找了大量的规定，并将四个有代表性的规定作为分析对象，这四个规定包括1953年的劳动保险条例（已废止），1979年的北京市市、区国家机关、人民团体、
8、事业单位职工子女统筹医疗试行办法、1989年的中国科学院职工子女统筹医疗暂行办法和2004年珠海市机关事业单位干部职工供养子女统筹医疗暂行办法。从笔者查找到的四个规定看，最早的与最晚的时间跨越了50多年。这些有关子女统筹医疗的规定，既深深带有所处时代的烙印，又在自觉不自觉地发展着子女统筹医疗制度。总体来看，早期的子女统筹医疗具有两大属性：一是从意识形态角度，认为其是社会主义职工福利应该具有的重要组成部分；二是从性质上认定其为对父母或对劳动者的福利，而不是从未成年人医疗保障制度的落实角度来设计此项制度。正是由于这两大属性，在改革开放后，随着意识形态淡化和各种制度市场化改革，子女统筹医疗一度几乎销
9、声匿迹。直到近几年来，随着人们对弱势群体关注的加强，子女统筹医疗制度作为保障未成年人基本医疗制度的重要形式而再次复活，2005年1月1日其起开始的珠海市机关事业单位干部职工供养子女统筹医疗暂行办法就是一个重要体现。珠海通过地方部门规章的形式将子女统筹医疗予以确认是让人非常振奋的一件事，尽管制度设计中，还有可待完善的地方，但是，其进步之处也非常明显。首先，它首次从未成年人医疗保障的角度对子女统筹医疗进行了制度性设计；其次，它拓宽了子女统筹医疗的筹资渠道，再次，它建立了子女统筹医疗个人帐户与集体共济金相结合的管理模式；最后，它在报销范围、标准、限额等方面做了非常细致的规定。据笔者了解，珠海是目前唯
10、一一个对子女统筹医疗以地方政府规章形式予以规定的城市。（二）少儿住院互助基金分析子女统筹医疗主要限于适用国家机关和一小部分事业单位的职工的子女，范围非常窄，这就注定此种方式只能作为未成年人医疗保障制度对特殊人群的一种补充方式。如何让更多的孩子获得医疗救助呢？个别发达地区，开始探索少儿大病互助基金模式，上海市是少儿住院（大病）互助基金的开创者。除了上海外，北京和作为西部城市的成都也进行了类似的探索。仔细分析就发现，这种互助基金有诸多缺陷，这也是其无法大规模扩展的重要原因。这种少儿住院互助基金虽然通常是由卫生、教育等政府部门与红十字会联合发起，与商业保险的区别是其非盈利性和患病者仍可参加。但是，与
11、真正的未成年人医保相比，其性质仍然是一种民间自愿互助方式，其推行靠自愿，其资金全部来源于民间，不是真正政府主导的未成年人医疗保障制度。这注定了基金在推行和资金来源上都会面临着的巨大的压力，而且不能对贫困家庭有倾斜性支持。本来互助基金在覆盖面上就不够广泛，实际上，互助基金本身还在设计时对覆盖人群附加了一些条件。如北京仅适用北京市户籍的少儿和部分外来精英的子女。这些城市直到今天仍不能覆盖外来的、不上学的未成年人。从几个试点的做法来看，目前互助基金在报销范围、报销比例和报销数额方面都还是很窄的，其事后报销方式对很多极度贫困家庭来说，救助作用也非常有限。其他参考文献Baker, Sheridan. T
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