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1、浅析农地征收补偿分配纠纷2007年第11期总第18期经济研究导刊ECONOMICRESEARCHGUIDENo.11.2O07SerialNo.18浅析农地征收补偿分配纠纷周建国(湖南文理学院法学系,湖南常德415000)摘要:我国农村土地征收补偿分配纠纷有多方面的表现,并各有其相应的原因.要解决该分配纠纷必须改造农村土地集体所有权,在村集体组织与村民问合理分配土地补偿费,正确认定集体成员资格,及时采取有效的法律救济手段.关键词:征收补偿;分配纠纷;原因分析;法律对策中图分类号:F32.1文献标志码:A文章编号:1673291X(2007)11-010503随着我国城镇化建设的加快,农村集体土
2、地被大量征收,由此引发的征地补偿款分配纠纷急增.由于现行征地补偿款分配争议复杂多样,立法滞后,相关司法解释不一致,相关监督机制不健全以及执法无统一标准等,致使其成为突出的社会问题.为此,正确解决农地征收补偿分配纠纷,对于保护每一个村民合法权益,维护农村稳定,促进和谐社会建设有着十分重要的意义.一,农地征收补偿分配纠纷的现实表现(一)地方政府与村集体组织之间的分配纠纷在实际补偿分配过程中,争议较多的是土地补偿费.根据土地管理法实施条例第26条第1款的规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有.但据有关部门统计,如果土地出让成本价为100%,则农民只得5%-10%,村级集体经济组织得25%30%,60
3、%70%为县,乡(镇)各级地方政府所得.调查发现,征地补偿费在实际的分配过程中乡村截留多,农民实得少.征地实施单位一般不直接面对农民个人,而是只面对村,乡两级,征地补偿费一般先经乡政府,再经村委会,最后才到农户,资金拨付一般也是直接到乡财政,只有个别地区直接到村.乡村截留的比例一般是:广东省,乡镇可得15%20%,其余全部归村委会;福建省,经济好的乡镇有不留的,一般乡镇留10%20%,经济困难的留30%50%,个别的乡镇对房地产开发项目留90%以上,余下的补偿费则在村和农民之间分配,一般村得50%以上.征用土地后,国家的收益是村集体和农户的好几倍.土地的增值收益,甚至土地被征用前的价值的一部分
4、也被政府拿走.(二)村集体组织与村民之问的分配纠纷土地管理法第49条:规定被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用收支状况,向本集体经济组织的成员公布,接受监督.禁止侵占,挪用被征用土地单位的征地补偿费和其他有关费用.但现实中,村级组织在征地补偿费分配的过程中问题非常多,暗箱操作,腐败贪污等现象较普遍.(三)村民相互之间的分配纠纷1.新人户农民,死亡人员家属及出嫁女要求分配的纠纷新人户农民主要包括娶人媳妇,入赘男子及其新生儿(含超生子女)及被收养子女等,他们户口虽已迁入或登记本村,但绝大部分村民认为,在征地前,他们未履行相应义务,要求分配征地补偿款,明显不公平.因此,通过民主方式制定村
5、规民约,拒绝将征地补偿款分配给他们或其子女;以部分村民违反计划生育为由不分给超生子女征地补偿款,而超生子女则以其在本村或其户口在本村为由,要求应与其他村民享受同等待遇分配征地补偿款.村民死亡时土地还未被征收,死亡村民也不应分得征地补偿款.与城镇男子结婚的农村妇女,由于受户口管理的限制和传统婚俗观念的影响,婚后户口不能或没有迁入城镇,其子女也没上城镇户口而留在本村,但由于种种原因没有享受划分耕地及宅基地,到分配征地补偿款时,村民委员会或村民小组不予分配;部分出嫁女嫁到农村,故意不将户口迁出,甚至将其子女户口上在本村,进而以户口仍在本村为由,要求分配征地补偿款.2.在外务工或全家移居城镇但户口尚在
6、村组的农民要求分配征地补偿款的争议现实中有部分农民在保留当地户籍的前提下在城镇务工,或全家移居城镇生活,因长期不在本村组生活而未履行或未完全履行本村组其他村民相同义务.当村组分配征地补偿款时,他们又回来请求其分配权,引起广大村民的不满.3.镇办企业单位退养人员回到本村和全家从外地迁回老家居住且户口也迁回本村的人员要求分配征地补偿款的争议有些镇办企业倒闭解散,对企业职工未作出善后处理,这些职工既没有退休养老金,也没有享受城镇居民低保费和社保费,回到本村后要求享受村民待遇分配征地补偿款而村民小组不同意.全家从外地迁回老家后,原先承包的土地被收稿日期:20070820基金项目:湖南省教育厅2007年
7、科研课题农民土地权益保护研究以征地制度改革为视角(07C464)作者简介:周建国(1969一),男,湖南常德人,讲师,从事法理学和民商法研究.-.105-.所在村组收回,所在村组既没有给他们分配责任田,也没有给他们分配征地补偿款.此外,还有农村大中专在校学生,现役义务兵要求分配征地补偿款的争议.二,农地征收补偿分配争议的原因分析(一)集体土地权属主体不明确我国立法规定,农村土地归农村集体成员共同所有,但到底谁是集体,立法却没有明确指出.如土地管理法第10条规定:农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的.由村集体经济组织或者村民委员会经营,管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集
8、体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营,管理;已经属于乡(镇)农村集体所有的,由乡(镇)集体经济组织经营,管理.因此,对所有权主体多级性和不确定性的规定,反而造成了集体土地所有权主体的虚位,导致了乡(镇),村集体组织与村小组三个主体都争当所有权主体,或通过各种名义克扣征地款,有些地方甚至存在乡村干部凭借权力分割征地款项,导致真正的所有权主体不能享受应该享有的利益.即使属于村内小组所有的土地被征收后,乡(镇),村克扣,截留补偿金的不正常现象大量存在,补偿金落实到真正土地权利人手中的所剩无几.(二)村民补偿分配细则缺乏征地补偿分配缺乏具体细则,造成各村组村民间分配比较混乱.主要表现为
9、:(1)分配主体上,对于出嫁女,入赘男子,新迁入户口,新人户农民等能否享有补偿分配权,因无明确的法律依据,实践中各村组处理的结果相差很大.(2)分配方式上,有的按人头分配,有的按被征地面积分配,有的征到谁家土地,补偿费归谁所有,没征到的一分不给.(3)分配数量上,有的等额分配,有的不分配,有的不等额分配,实行不平等分配最为典型的是户VI新迁入或者新农民人户或出嫁女户口未迁出的村民,因为有些村民认为他们对村集体或者村民小组贡献较少,理应少分甚至不分征地补偿款.(4)分配时间上,有的一次性分配,有的分若干次分配.(三)法律救济途径不完善征地补偿款分配纠纷是否属于民事诉讼范围问题,尚存在争议.有人认
10、为,征地补偿费分配纠纷,属国家建设征地中出现的纠纷,只能由有关行政部门协调解决,不属法院管辖.也有人认为,集体组织分配征地补偿费用的行为,是依法行使集体土地的经营,管理,收益权的具体体现,是一种民事行为,此类纠纷属民事诉讼受案范围.,Jj此外,其他救济途径也不完善.三,农地征收补偿分配纠纷的法律对策(一)地方政府与村集体组织之间的分配纠纷之解决针对我国集体土地所有权制度现存的种种问题,学者提出了多项改革或完善方案,其中农村土地集体所有权改造方案主张在坚持集体所有制的前提下,对集体土地所有权及其相关制度进行重新设计.主要是通过明确集体所有权主体,设置和保障农民的土地使用权等方式,克服集体土地所有
11、权制度现存的种种弊端,切实调动农民的生产积极性,平衡个人与集体的利益关系,实现土地资源的保护和有效利用,以及农业和乡村建设事业的协调发展.笔者赞成这种改造方案,不仅因为农村土地集体所有在我国是必要的,可行的,而且通过改造集体土地所有权制度能够解决现存的种种问题,尤其是明确集体所有权主体,从而明确了农地征收补偿收益主体,为地方政府与村集体组织之问分配纠纷的解决提供了依据.(二)村集体组织与村民之间的分配纠纷之解决土地补偿费如何在村集体组织与村民间分配,分配比例是多少,似乎缺乏明确规定.但是,国土资源部于20o4年11月发布的关于完善征地补偿安置制度的指导意见规定,土地补偿费主要用于被征地农户,应
12、在农村集体经济组织内部合理分配,具体分配办法由省级人民政府制定;土地被全部征收,同时农村集体经济组织撤销建制的,土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置.物权法第59条第2款第3项也规定:土地补偿费等费用的使用,分配办法应当依法经本集体成员决定.因此,笔者建议:已承包到户的农村集体所有土地,被全部或部分征收的,其土地补偿费以不得低于80%的比例支付给被征地农户,其余部分留给农村集体组织.其中农村集体所有土地被全部征收并撤销建制的,其土地补偿费以不得低于80%的比例分配给被征地农户.未承包到户的农村集体所有土地,被全部或部分征收的,其土地补偿费以不得低于80%的比例平均支付给征地补偿安置方案确
13、定时本集体组织依法享有土地承包经营权的成员,其余部分留给农村集体组织.其中农村集体所有土地被全部征收并撤销建制的,其土地补偿费要全部平均分配给征地补偿安置方案确定时本集体组织依法享有土地承包经营权的成员.与此同时,必须完善土地补偿费分配到村级之后的补偿程序以强化监督确保补偿费足额到位,规范使用.在该补偿程序中必须做到:一方面经民主程序决定土地补偿费的分配,监督村集体组织把该发的土地补偿费足额分配给农民,保护农民的合法权益;另一方面经民主程序决定土地补偿费的使用,监督村集体组织拿土地补偿款进行的各种投资行为或其他行为,防止集体财产的流失.(三)村民相互之间的分配纠纷之解决1.新人户农民,死亡人员
14、,出嫁女及其子女成员资格认定及分配争议之解决(1)入赘男子及其子女,分两种情况:其一,独女的入赘男子及其所生子女的成员资格认定.其二,有儿有女户要求招女婿及其所生子女的资格认定.前一情况的入赘男子户口已迁入,居住在当地,且其迁出地已不享有地权的,应保证其及子女享有与迁入地村民等额分配.后一情况的所招女婿除户口已迁入,居住在当地,其迁出地已不享有地权外,还应符合老有所养精神,才能保证其及子女享有与迁入地村民等额分配.(2)新生儿和死亡农民.一方面,根据民法通则第9条规定,公民的民事权利始于出生终于死亡,新生儿从出生开始就是该村的一分子,应与村民享有同等待遇.另一方面,有限的土地是农民赖以生存的重
15、要生产资料,一旦被征收后,农民将可能永远失去依靠该土地生存,征地补偿具有财产权的性质,因此,应当支持新生子女要求相应的补偿份额.但对超生子女而言,经行政机关处罚,审批后依法取得户籍登记,具有村民资格,但是否与其他村民等额分配,由其所在村委法院应否作为民事案件受理,最高法院有关解释前后不一.如最高法院【1994】民他字第285号和法研【20o1】51号.?.-106.-会或村民小组行使自治权,否则,不利于抑制超生行为.另一方面,超生子女是否享有村民待遇,享有等额分配款影响村集体其他成员的直接利益,应在村民个人利益与村集体其他成员整体利益之间寻找平衡点,保护超生子女依法享有的民事权利.因此,目前法
16、律尚未明确的情况下,应尊重农村集体自治权的行使,是否分给,分给多少由村民按照民主议定原则决定.村民在分配时已死亡,民事权利也随之灭失,其家属要求死亡人员继续享有村民待遇,有悖法律规定,不应分给征地补偿款.(3)被收养子女.依据收养法办理了相关手续,已在当地村组落户的养子女,其成员资格从收养成立之日起生效,与村民等额分配.收养成立后又解除收养关系的,从收养关系解除之日起被收养人丧失集体成员资格,但如果被收养人对造成解除收养关系负主要责任的,应返还其在具有集体成员资格期间所获得的与其他成员相同的收益的一部分或全部,但如果收养人对解除收养关系负主要责任的不返还.(4)出嫁女及其子女成员.根据妇女权益
17、保障法规定,出嫁女及其子女成员资格认定及分配争议之解决分三种情况:其一,嫁入外村组.出嫁女嫁入外村组后,户籍同时迁入该外村组的,应认定为其及子女具有该外村组成员资格并与该外村村民等额分配,同时应注销原村组成员资格并不得参与原村村民分配;如其在嫁出时并未带走户籍,在未取得外村组成员资格前应具有原村组集体成员资格,其所生子女可随母申报户口取得原村组成员资格并与村民等额分配.其二,嫁入城镇.农村妇女与城镇男子结婚,户口转移城镇的,其及子女不再具有原村组成员资格并不得参与村民分配;户口没转移城镇的,因未能享受城镇居民低保费等待遇,其所在村组不得注销其户口,仍享有村民待遇,其所生子女可随母申报户口取得村
18、民资格并与村民等额分配.其三,离婚或丧夫.妇女离婚或丧夫后仍在原居住地生活,户籍仍在当地,原居住地应保留其原有成员资格,应与本村村民等额分配;若不在原居住地生活且其新居住地尚未落实的,原居住地所在村组应保留其土地权益,并与村民等额分配.除离婚妇女的子女可随父取得相应的成员资格外,离婚或丧夫妇女的子女一般随母取得相应的成员资格并与村民等额分配.2.在外务工或全家移居城镇而户口尚在村组的农民成员资格认定及分配争议之解决现实中有部分村民在保留当地户籍的前提下在城里或其他村镇务工,因长期不在本村组生活而否认其具有本村组集体成员资格,则过于武断,有失公平.其是否具有集体成员资格并与村民等额分配视具体情况
19、而定:村民户籍在本村组且其能够在外务工期间坚持履行本村组其他村民相同义务的,应认定为其具有集体成员资格并与村民等额分配;村民原始户籍虽在本村组,但在外务工期间长期不在本村组生活又未履行或未完全履行本村组其他村民相同义务的,应认定为其不具有本村成员资格并不得参与村民分配或具有本村成员资格但可少量分配.3.镇办企业单位退养人员回到本村和全家从外地迁回老家居住且户口也迁回本村成员资格认定及分配争议之解决由于一些特殊原因,这些回迁人员既没有退休养老金,也不享有城镇居民所享有的低保和社保,其基本生活没有保障.依据土地承包法的立法宗旨和有关政策,土地是村民的基本生活资料和生活保障,按户口属地原则,他们应享
20、有户口所在村的征地补偿分配权,适当给予分配,作为其基本生活保障.4.农村大中专在校生,现役义务兵成员资格认定及分配争议之解决在校的农村大,中专学生及毕业后未就业前,其户口已从农村迁出,但从经济来源看,农村地权仍是他们主要的依赖条件,为确保学生能完成学业和考虑可能回家乡创业,应视为具有原户籍所在地村组的成员资格,与村民等额分配或适当分配.凡农业户口现役义务兵,应认定为其具有集体成员资格并与村民等额分配或适当分配,但已转志愿兵的,从提干或转志愿兵之日起丧失该资格并不得参与村民分配.(四)征地补偿款分配纠纷的法律救济1.完善相关立法及司法解释,解决实践无法可依及不统一的问题.因征地引发的补偿款分配争
21、议凸显立法滞后,致使补偿分配纠纷难以下判,故应制定土地征收征用法规范大量征地行为,最高法院尽快完善相关司法解释,统一指导司法实践活动.2.行政指导与审查.依据村民组织法规定,对涉及村民利益内容的村民会议决定的征地补偿款分配方案,可要求先交乡,镇政府指导,审查分配方案有无违反法律和政策,如有违反则通过指导予以改正.乡镇人民政府应要求村民委员会及时上报村民会议制定的自治章程和村规民约,并依法对其合法性行使审查职权.3.民间调解.由于这类争议具有矛盾尖锐,影响大执行难的特点,应充分发挥乡(镇)司法所,人民调解委员会的作用,尽量通过调解解决.争议发生后,可由司法员,调解员深入村组,宣讲有关法律和政策,
22、提高农民思想法律意识,消除错误思想,使村民与村委会或村民小组取得一致意见.4.民事诉讼.从法律上讲,对来源于农村集体所有土地等自然资源的收益,依法属于村内有农户籍的全体现存成员,如果法律没有特别规定应属于全体村民合有,每个成员的权利是平等的,对集体土地收益享有可分割的特定份额.可见,对村民来说,征地补偿费分配权是一项法定的财产性民事权利,对该权利侵害是一种侵权行为,应由侵害人承担民事责任.因此,农村村民间征地补偿费分配争议应属于平等主体之间的民事争议,法院应当受理.参考文献:【l】温铁军,朱宋银.县以下地方政府资本原始积累与农村小城镇建设中的土地问题J.经济研究资料,1996,(1).【2】陈晨.关注城市化进程中的弱势群体J.经济体制改革,2004,(6).【3】陈小君.农村土地法律制度研究田野调查解读【M】.北京:中国政法大学出版社,2004:263.【4】王卫国.中国土地权利研究【M】.北京:中国政法大学出版社,1997:l12.【5】周建国.论现行农村土地征收补偿的三个问题及对策J.经济与社会发展,2006,(10).【6】孟勤国.中国物权法的理论探索【M】.武汉:武汉大学出版社,2004:181.责任编辑杜娟1-107.
