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1、第四章 可持续发展与中国行政法律规范创制的变革第一节 可持续发展理念及其中国化一、可持续发展理念的产生工业革命之后，人类在100年内创造的财富比有史以来此前创造的全部财富的总和还多。这些奇迹般涌现的财富到底是从哪里来的呢？其实这些财富无外乎来自两个方面：一是地球，二是人。地球有史以来一直存在的自然资源是一切财富的源泉，是人类的资源库和能源库。地球能够满足人类的需要，可是无法满足人类的贪婪，为了维持经济的高速增长，维持高消费高浪费的生活方式，人类对地球资源进行了不计后果的掠夺性攫取。为此，现代性创造了一套关于“生存”与“发展”的话语。在发展主义的逻辑中，似乎生存是个底线，而发展总是对生存进行锦上
2、添花。此看法远没有看出生存与发展之间的辨证关系。在经济飞速增长之后，西方的现代化即工业化本身呈现出其致命缺陷，即不可避免的导致环境污染，消耗不可再生资源，不可逆转的物种灭绝，从而出现生态危机，最终有致人类于种族灭绝之境的巨大危险。可以说，在一定限度内，发展是对生存的完善和促进，但是超过了一定的限度，发展反过来就构成了对生存的威胁。发展有度，有临界点，越出度，接近或超过临界点，就会危及人类自身的生存。要想攫取出如此之多能源和资源，需要人类高效率、大规模的劳动，将如此之多资源、能源转化为商品又需要人类高效率、大规模的生产，为了消化如此之多的商品，则需要配套以高消费、高浪费的生活方式。其结果是，地球
3、变了，地球上的人也变了，创造如此之多财富的人也不再是以前的人了。工业化的生产方式是高度分工化高度专业化高度效率化。高度效率化使得人类的内心丧失了悠闲，无暇顾及人的内心需求。高度专业化使得人的内心变得狭隘，人变得片面化，无法明了自己的内心需求，只能在物欲中挣扎。如此一来，错误的生活方式与错误的生产方式就形成了一种恶性的相互锁合关系。其中，经济、政治、文化等任何一种独立的力量都无法单独冲破这种锁合关系。可以说，现代化之路对人类而言是一场灾难，它一方面对地球进行杀鸡取卵、竭泽而渔、不及后果式的掠夺，使人类的生存面临着灾难，另一方面，现代化对人的彻底片面化，使得人堕落为可悲的、单向度的欲望主体，从而摧
4、毁了人类的生活。以至于有些自然科学史学者恶毒的诅咒现代化是一种毒品。 参见吴国盛著：现代化之忧思，三联书店1999年版，第59页。问题在于，我们已经染上了毒瘾？我们该怎么办？人类该何去何从？一种思路是彻底的解除毒瘾。这就是罗马俱乐部提出的零发展理论。可是人类对此并未形成共识。特别是发展中国家不同意。理由很简单，那就是：你们过足了瘾，为什么我们不能也过把瘾。最可恨的是，你们发达国家在那里继续过瘾，却不许发展中国家过瘾，这到底是何居心？这导致对于1972年联合国人类环境会议中提出的共同拯救地球生态系统的问题并未引起发展中国家的关注。结果是，80年代以来发展中工业化的劲头有增无减，现代化强大的示范效
5、应依然存在。例如我国，由于中国近代历史因列强欺凌而呈现的特别的屈辱性质，发愤图强成为近代社会的主旋律，因此来自西方的的工业化文明的威逼和示范作用一直成为中国社会发展的主导力量，故有所谓科学救国（兴邦）、工业救国、实业救国等说法。另一种思路则是，既然戒不了毒，那么能不能减少毒品的使用量，尽量多苟延残喘一段时间。这是将环境与发展结合起来的一种思路，也就是今天大家耳熟能详的“可持续发展理论”。所谓“可持续发展”，意思就是说发展还是要发展，但是别没有后劲，别让我们的后代没有发展的可能性。1987年世界环境与发展委员会出版的报告我们共同的未来就着重阐发了这种战略思路，此报告成为1992年召开的联合国环境
6、与发展大会的基调。可持续发展理论作为一种新的发展观着眼于发展的科学性和和谐性，较之传统发展观具有更大的魅力。全球范围的环境恶化其实是全球经济一体化、人类命运一体化同世界范围内民族国家分裂化之间矛盾的深刻反映。彻底解决人和自然的关系问题，需要一种世界主义的思路。“对可持续发展的看法暗含着对和谐和全球主义的期待，因为各国的生态系统与经济是相互依赖的，它们面临的困难需要全球性的解决方案。” 大卫G.维克托：反思可持续发展，美刊外交事务2006年12月号，陈晓摘译，载国外理论动态，载于2006年第5期。可以说，这种新的发展观不仅是中国未来改革之方向，也是世界各国政府共同的努力方向。第二节 可持续发展理
7、论的引领中国改革的必由之路在我国，推行可持续发展战略的意义更为重大，这是由资源与环境两个方面的约束条件决定的。一、资源就资源而言，中国不可能按照传统的发展模式实现现代化，也不可能重蹈西方发达国家的现代化模式，其主要理由在于：第一，欧美、日本等在发动工业化时，就积极参加了国际贸易，与世界市场相互联系起来，以战争和殖民方式积累原始工业资本，开拓国际市场，靠工业化和国际贸易两个轮子促使经济起飞；中国在经历了百年磨难之后开始对外开放时，国际市场早就分割完毕，以初级产品为主的贸易结构使之处于极其不利的地位。第二，中国发动工业化的时间晚，经济发展起点低，与工业化国家相比，生产技术和开发利用资源能力差距甚大
8、，虽有后发优势，但障碍重重。第三，中国人均资源占有量和消费量只及欧美国家的几分之一、甚至几十分之一，没有条件实现高资源消耗、高物质消费的高度物质现代化。世界环境与发展委员会主席、原挪威首相布伦特兰夫人曾指出北美洲的人均消费是印度或中国的20倍，孟加拉国的6070倍，不可能使全球都维持西方的消费水平。“实际上如果70亿人都按照西方的消费水平来消耗能源和资源，那么，为满足人们的需求需要10个地球，而不是1个”。第四，中国不可能像过去的工业化国家那样通过战争和资源掠夺实现资本原始积累，走传统发展之路。所有发达国家的现代化道路都依赖于传统的工业化模式，并以不可再生资源特别是化石能源的高消耗和生活资料的
9、高消费为基础。所以任何大国的崛起，不仅伴随着世界政治经济格局的变化，更带来资源的重新分配。如果国际市场和贸易不能有效调节资源的再分配，就会引发国际政治的冲突和紧张，甚至导致战争。而中国此次的崛起，与历史上历次大国的崛起相比，最大的不同在于人口规模，属于超大规模人口的崛起。1870年美国开始经济起飞时人口只有四千万，1950年日本开始经济起飞时人口约八千四百万，而中国1978年开始经济起飞时人口接近十亿，中国崛起的人口数量是美国或日本当时崛起时人口数量的十倍以上。这一不同点决定了中国的崛起，伴随着超大规模的资源消耗效应，即资源和能源消耗量迅速增长，占全球总消费量比例迅速上升，进而对全球市场产生深
10、刻影响。事实上，改革开放以来伴随着中国经济高增长，导致人均资源消费量和资源消费总量的迅速扩大。从中国主要资源消费指标占世界总量比重来看，中国已经是第一大耗水国，第一大钢材消费国，第一大水泥消费国，第一大煤炭消费国，以及第二大能源消费国和温室气体排放国。从这个意义上看，中国已经成为世界主要资源消耗的“超级大国”。从上世纪90年代以来，中国的能源和资源（特别是石油、铁矿石等）的对外依存度不断提高；过去几年，中国对能源原材料的巨大需求，成为导致世界市场价格攀升的重要因素之一。中国崛起的大规模资源消耗效应，对世界的影响已经日益显现，而未来这一影响还会越来越大、越来越深刻，成为某些人宣扬“中国威胁论”的
11、主要论据。由在这种情况下，我们必须更为审慎地选择崛起之路。中国仅仅是“和平崛起”是不够的，还必须是“绿色崛起”，即通过更为合理和有效地利用本国资源和全球资源，走低能耗的崛起之路，中国的快速经济增长才是可持续的，中国的崛起才是能够为世界所接纳的。二、环境就生态环境而言，中国的环境多年来一直极其脆弱。我们正在以历史上最脆弱、最严峻的生态环境、供养着历史上最大规模的人口，负担历史上最大规模的人类活动，造成了最严重的环境资产损失和经济损失。生态和环境安全成为影响国家安全和可持续发展的重要方面，也是中国二十一世纪最突出的问题之一。尽管我国工业比建国初增长了近100倍，但我国工业的设备和技术绝大多数仍停留
12、在六七十年代的水平，生产中资源原材料消耗大，能源利用率低，环境污染严重，还没有完全实现由“高投入、高消耗、高排放、低效益”的粗放型增长方式向“低投入、低消耗、低排放、高效益”的集约型增长方式的根本转变，投入产出的效率还不高，可持续发展的能力还不强，近十年来，由于环境破坏带来的损失平均在2000亿元左右。另外，中国的生态环境也象社会环境一样，已经发生了严重的“两极分化”，沿海一些富裕地区建设得花团锦簇，而西部一些边远地区的生态环境正在日益恶化。种种迹象表明，周期性的沙尘暴以及严重干旱将成为中国北方的一个新现象，最终将影响到全中国以至邻国。在生态和环境危机已十分严重的情况下，许多中上阶层的人们仍在
13、极力追求所谓现代化物质享受，地方政府仍然在通过污染环境片面追求GDP的高增长，这种“商女不知亡国恨”的“发展”早晚要给中国带来毁灭性的生存灾难。从更为宽泛的意义上看，可持续发展理论还意味着以一种系统的观点处理好人和自然的关系、人和人的关系，可持续发展最少包括生态、经济和社会三个层面。其中生态的可持续是基础，经济生产的可持续是重点，社会发展的可持续则是最终的目标。顺从命运者，命运领着走；抗拒命运者，命运拖着走。走可持续发展之路是中国改革的必由之路，它就是中国的命运。坦白的说，我们正面临着一次巨大的挑战，这是对中华民族的挑战，也是对中国政府的挑战，自然也是对中国行政法的挑战。第三节 可持续发展下的
14、行政立法领域和内容的变革可持续发展战略是一个庞大的系统工程，它涉及到社会的方方面面，它既需要政府的努力，也需要民众的行为。其中政府是推动可持续发展的主导性力量。所以推动可持续发展战略必然意味着行政法的重大变革。在可持续发展这一新的时代主题下，行政法律规范创制在内容上必然出现一系列转变，呈现出新的立法重点，展现出新的立法特征。一、行政立法方向的转变：由GDP中心向可持续目标转化中国要实现“绿色崛起”，最为根本的支撑就是建设节约型社会，走一条大力节约资源的现代化道路。节能降耗、保护环境如何落到实处？关键在于有一系列制度作为其保障。美国早在1969年就制定了美国国家环境政策法，明确规定了发展和增进一
15、般的社会福利，创造和保持人类与自然得以在一种建设性的和谐过程中生存的各种条件，实现当代人与子孙后代对于经济和社会及其它方面的要求，实现人和资源使用的基本平衡，提高人们的生活水准，最终实现社会可持续发展的长远目标。事实上，除了环境科学高度发达的美国之外，其它国家在这一方面也已经有了较好的先例，如韩国通过制定环境政策基本法，明确规定了自然环境和生态系统的保全是人类生活和生存的基础，国家和国民有义务努力维持和保全自然的秩序和平衡。1993年，日本制定环境基本法时就明确提出了要在健全经济发展的同时实现可持续发展的生活宗旨，其他国家也纷纷将实现可持续发展作为确立其环境立法的最终目的。由GDP中心向可持续
16、目标转化，要求未来的行政法律规范创制，应当重点构建如下几个法域：1、自然资源法，在作为人类生存和发展载体的地球上，自然资源的稀缺和递减，成了发展的永恒性“瓶颈”。如何解决自然资源的可持续供给难题，一直是可持续发展的根本性和首要性问题。我国作为一个人均自然资源量低水平的发展中大国，可持续发展的自然资源障碍更为突出。所以，加强可持续发展立法，首先就是要加强以自然资源的开发、利用、保护和管理为主题的自然资源立法。其中包括土地资源法、矿产资源法、植物资源法、野生动物资源法、海洋资源法、能源法、农业法、环境保护法等内容。2、人力资源法。在由人造资源、自然资源和人力资源构成的资源供给系统中，以技能和知识为
17、内容的人力资源所处的地位，呈现愈来愈重要的趋势。人力资源存量不像自然资源存量那样具有递减性，而是具有可递增性。大量的经验和研究表明，人力资源对经济增长的贡献率已超过其他资源，并且一直在提高。不仅如此，人力资源使用得当，还能够节约自然资源，甚至还可以成为增强自然资源再生能力、开发新自然资源的条件。我国作为一个人力资源数量多(即人口多)但质量低(即劳动力素质低)的发展中国家，增加和优化人力资源供给，是实现赶超性发展和可持续发展的一条根本性途径。所以，在可持续发展立法中，应当特别重视以人力资源的开发、配置、保护和管理为主题的人力资源立法。其中包括计划生育法、教育法、卫生法、科学技术法、文化法、体育法
18、、劳动法、社会保障法等内容。3、发展规划法。可持续发展是一种有理性、有计划、有组织的发展。由国家高瞻远瞩，制定并组织实施科学的宏观发展规划，可持续发展才有可能实现。所以，在可持续发展立法中，以科学地制定和有效地实施可持续发展规划为主题的发展规划法，处于“龙头法”地位。其中包括计划法、经济稳定增长法、产业结构调整法、预算法、投资规划法、城市建设规划法等内容。 王全兴、樊启荣：可持续发展立法初探载于法商研究1998年第3期。二、行政立法基本理念的转变：由末端治理向全程治理转化可持续发展概念意味着环境保护战略出现重大转折，从单纯的解决环境问题，转向将发展与环保协调起来，以源头预防、全过程控制和废弃物
19、资源化来替代末端治理。这已逐步成为各国环境与发展政策的主流。从行政立法内容调整来看，1990年，美国国会通过了污染预防法，该法要求对污染尽可能地加以预防和从源头加以消减，并将其列为美国的一项基本的国策，这一规定的基本特征是“末端控制”。此后，美国依此先后对水污染控制法、清洁空气法进行了大幅度的修改。此外，英国也分别在1949年和1990年对水法和污染防治法进行了大幅度的修改，将环境污染控制的重点从以治理为主转变为以预防为主。此后，德国和法国等欧洲发达国家也分别修改了不合时宜的环境法，或者重新制定了新的环境法，以体现预防优先的精神。为了贯彻由末端治理向全程治理转化的基本战略，我国的行政法律规范的
20、创制应该抓住如下重点：1、完善法律体系。为促进节约型社会的建设，必须在法制建设上下功夫。从我国基本国情出发，从资源开发利用的实际出发，以减少资源浪费、提高资源利用率为重点，抓住关键环节和发展重点，制定形成以清洁生产促进法、节约能源法、可再生能源法、矿产资源法、固体废物污染环境防治法、水法、水污染防治法等法律法规为框架的节约型社会法规体系，并不断加以完善。当前和今后一个时期内，应抓紧修订节约能源法，同时制定与清洁生产促进法、矿产资源法、节约能源法、可再生能源法、水法、固体废物污染环境防治法等法律相配套的法规、规章、条例和实施细则；研究建立严格的节能管理制度、明确激励政策、规范执法主体、加大惩戒力
21、度，保证节能工作的顺利开展；在充分评估清洁生产促进法实施中的经验和存在的问题的基础上，优先研究和制定促进资源高效、综合与循环利用的单项法规、条例和配套政策，加快节油、建筑节能、墙体材料革新、包装物和废旧轮胎回收等资源节约与综合利用的法规建设；在条件成熟的情况下再考虑制定综合性的循环经济法律，明确政府、企业和社会公众等不同主体在发展循环经济中的责任和义务2、改革资源产权管理制度。我国的资源产权管理主要遵循“谁开发谁受益”的原则，一方面，资源开发或使用者没有付出资源的真实成本，另一方面，作为资源所有者的国家或集体没有得到应有的收益，社会弱势群体也未因资源开发或生态破坏得到相应补偿。因此，国家应加强
22、对采矿权等资源产权的控制，提高国家所有的资源的使用税费，完善资源初始产权分配、使用权交易制度，建立资源开发的后转移支付机制等。3、改革资源定价制度，使资源价格反映其稀缺程度、供求关系和环境成本。“十一五”期间，应加快资源价格改革步伐，并结合财税政策的配套改革，彻底改变资源低价状况，使资源节约和环境保护成为自觉行动。以往推行资源节约之所以困难，同资源产权和定价制度不合理有直接关系，资源低价使降低物耗和采用再生资源缺少必要的经济激励。因此，在资源价格体系尚未理顺的情况下，推行节约性经济困难很大。所以应将环境成本内在化将环境外部成本纳入价格体系。目前，我国资源价格或产品价格中没有包含资源开发使用过程
23、中的环境污染和生态破坏成本，如西电东送工程中，由于西南和西北地区煤炭的含硫量较高，燃煤发电排放二氧化硫对当地及区域环境造成污染，但目前的电价形成机制中，还没有将脱硫成本完全纳入电价，特别是老电厂，这样既不利于污染防治，也难以显示地区发展的公平性。因此，必须通过政府制定相应的政策加以调整，将环境外部性成本纳入资源及其产品价格。将环境（主要指环境容量）确定为一种产权，并赋予属地政府环境产权的使用权；通过排污许可证制度、排污权交易和生态补偿等手段，将环境费用纳入生产成本，实现环境外部成本的内部化。因此，要全面提高资源利用水平，必须要求价格法进行一系列根本性的变革并辅以综合性配套措施，特别是要优先制定
24、发展战略及相应的制度安排，才有望取得预期的效果。4、建立行业的资源环境绩效标准和标识制度，建立完善的资源节约和环境友好标准体系。技术性法规的核心内容之一就是一系列的技术标准。通过环境友好标准体系可以将许多高耗能高污染的产品排除出市场。例如可以研究制定“轻型商用车燃料消耗限值”标准及“轻型车燃料消耗量标识”，取消一些城市目前存在的限制小排量汽车在某些道路上行驶的不合理规定。在建筑节能上，应制定绿色建筑技术导则、绿色建筑评价标准、建筑节能工程施工验收规范等可操作的标准，使建筑节能落到实处。从主要耗能行业节能设计规范入手，建立强制性能效标识和再利用产品的标识制度，并切实执行，使不符合节约标准的产品不
25、能进入市场。在节水标准方面，应修订节水型城市考核标准和雨水利用标准，完善重点用水行业取水定额标准。制定和实施新的土地使用标准，建立土地节约和集约利用评价和考核标准，完善村镇规划标准。研究提出重要矿产资源开发和综合利用行业标准，制定“矿山企业尾矿利用技术规范”。抓住重点用水行业取水定额标准的制定和实施，适时修订取水许可制度实施办法，制定节约用水管理条例，将节水用水落实到社会的各个方面，体现在广大人民群众的日常生活中。制定行业的单位产品能耗、物耗和污染排放标准，特别是优先考虑重点行业和产品的能源、水资源、土地和污染物绩效标准及实施时间表的制定。这项标准同其他政策结合，可以发挥制约和长期目标指导作用
26、。这一方面需要大量的部门规章的出台。5、建立资源能源密集型、重污染行业及产品的市场准入制度。应根据资源、能源和环境的要求，以及行业资源环境绩效标准，规定更加严格的重点行业和产品的市场准入标准，并配套高能耗物耗落后技术、工艺、设备和产品的强制淘汰制度。这一精神应该在行政许可法中有明确的规定。6、建立绿色采购制度。该项制度通过政府或企业的绿色采购清单，引导和培育资源节约和环境友好产品的市场，提高其市场竞争力。采用节能环保技术的产品，有可能导致成本上升，在缺少严格监管和违法成本低的条件下，会降低节能或环境友好产品的市场竞争力。政府采购可以在一定程度上消除这些障碍。这一精神应该在政府采购法中有强制性的
27、规定。7、建立健全法规体系，约束浪费式的消费行为。 尽管我国已颁布实施了节约能源法、矿产资源法、水法、清洁生产促进法、可再生能源法等法律，这些法律均有节约资源的要求。但从总体上看，我国在资源节约和综合利用，特别是再生资源回收利用方面的法规建设仍然是薄弱环节，还没有形成促进节约型社会建设的法律框架，法规不完善，措施不配套，在资源分类回收利用的制度建设方面还存在较大缺陷，不少方面甚至无法可依；有些法律的原则性较强，可操作性较差；有些法律执行力度不够，检查监督不到位，使法律法规失去本身的严肃性。这些情况必须加以扭转。对于浪费式的消费行为的约束，从消费者的角度入手，可能效果不好。例如对于过度包装的商品
28、课以重税，也许会进一步促使畸形心理支配下的消费行为。所以，行政法律规范创制应该从生产者入手，明确生产者的责任，一方面禁止过度包装的生产行为，另一方面要把回收利用的延伸义务以某种方式配置给生产者。例如德国的物质闭路循环与废物管理法就确立了生产者责任延伸制度。因此，一方面，应加快制定反过度包装管理规定，另一方面则应加快建立废物回收和利用的生产者责任延伸制度，尽快出台废物回收和利用管理条例，完善社会回收、分类、加工利用体系。只有从法制、经济、管理、道德等方面形成对节约的褒扬和对浪费的惩罚，才能在全社会形成厉行节约反对浪费的长效机制。一旦谁浪费了资源，不仅受到纪律处罚，经济上要受到损失，道德上也受到谴
29、责。这样，才能使资源节约者受到奖励、鼓励和尊重；使要浪费者受到威慑望而却步。说到底，建设节约型社会要依靠制度的建立和保障，逐步形成新的消费观和价值观。8、构建环境壁垒。对发展中国家而言，从产品生产、加工、储存到运输销售整个国际贸易过程要达到发达国家的严格环境标准，必然会产生额外的污染防治成本和后继费用，这必将使企业的竞争力下降。可是我国如果不在环境壁垒上采取一些措施，将难以阻止发达国家将有害环境的产业转移到我国来，使我国成为发达国家的“污染天堂”。我国不仅应该建立一个适应国情的绿色壁垒体系，而且要抓紧以下两方面的工作：国内方面，将技术规范纳入法规的实施，强制执行凡不符合法规的产品一律不允许进口
30、；充分利用贸易技术壁垒的有关条款，落实国内的相关措施，保护我国的利益；制定推行有关安全、卫生方面的强制认证与环境体系相配套的国内法律法规以及适应我国国情的绿色关税制度、绿色技术标准制度、生态标志认证制度、绿色包装制度、绿色检疫制度等环保市场准入制度。在国际方面，加强国际立法合作，积极参与有关国际贸易和环境规则的制定。9、控制人口增长与计划生育政策的法制化。中国21世纪议程中国21世纪人口、环境与发展白皮书，明确指出人口与资源是我国的主要问题。我国历史上一直是人口大国，经过20世纪五六十年代的两次人口增长高峰，人口过多的矛盾严重地暴露出来，2005年已达到13亿人口，预计21世纪我国人口总数将达
31、到15亿16亿，形势异常严峻。由于人口生存需求压力，往往导致过度开采森林、矿产和地下水，加速了土地、草场、森林矿产和淡水资源危机和生态环境的恶化，表现为水土流失和荒漠化加剧，森林破坏、城市污染和水系污染还没有完全得到控制，而且生态环境遭受破坏的速度不断加快，其频率也不断提高。可持续发展要求人口增长与社会生产力的发展相适应，要求人口增长与资源环境相适应，实现良性循环。问题在于，我国现在的计划生育工作面临着许多的问题，有些地方超生成了地方政府收入的来源之一，百姓也愿意以罚款换超生。这一方面违背的可持续发展的基本战略，另一方面，也侵害了百姓的利益。所以应加快相关计划生育法律的出台，特别是要明确政府工
32、作人员的监管职责，以及不作为的法律后果。三、行政立法内容的转变：从主体到行为到救济的全方位转变1、行政执法主体的转变：由分散治理向集中治理和综合治理转化可持续发展的战略需要政府的有关机构来推动，问题是我国现行的政府机构设置存在一系列的问题，使得执法主体在履行其职能时往往步履维艰。以环境执法主体为例：首先，我国的环境执法与节能执法的主体呈现出多元化的格局。除了环保局以外，其他许多机关也有权限不等的相关执法权。其结果是，有利可图（例如罚款）时，大家争着上，无利可图时（例如治理污染），大家则相互推诿。其次，由于我国地方各级环保局隶属地方各级人民政府，所以当地方的政绩和环保节能发生冲突时，后者往往给前
33、者让路。其原因很简单，环保局局长的乌纱帽在地方政府手中抓着。当上级政府节能环保的任务和地方政府的政绩任务发生冲突时，环保局局长宁愿违背上级政府的命令。因为在他们看来：毕竟被上级政府免职，地方政府还会给自己安排其他职务，一旦被地方政府免职，上级政府是不会给你安排其他职务的。另外，环境污染等问题往往是跨区域的。例如我国渤海湾的污染已经达到临界点，却无法制止，其原因在于渤海湾的排污治理涉及辽宁、山东、河北以及天津市这三省一市。即使是国家环保总局也无法解决，毕竟彼此都是平级的机构。所以在中央出面解决前，其中任何一省都不可能独立解决渤海湾的污染问题。换句话说，分立的行政主体使得大范围的综合治理变得成本极
34、高。为了解决上述问题，行政执法主体必须要转变，由分散治理向集中治理和综合治理转变。所谓集中治理，一是指相关的行政执法权可以相对集中，其目的在于使得权力和责任得以明确化，避免推诿和扯皮；二是指可以考虑将环保部门转为从“块块”转化为“条条”，作为中央直属机构的环保部门能更加有力的贯彻中央的可持续发展战略。所谓综合治理，则是指作为中央直属机构的环保部门不必按照省为单位来设置，而是应该将全国划分为若干个环境大区，每区设立一个机构，这样可以使得大区域的环境综合治理更加高效、节约和科学。未来行政机构改革立法时应该考虑这一问题的特殊性，作出一些切合实际的安排。2、行政执法方式的转变：由单一的高权行政向多元的
35、弹性行政转化一般认为，节约资源、保护环境最好、最直接的手段是高权行政手段，例如行政处罚、行政命令等等。在这种情况下，主流媒体往往高呼“建立完善监管制度，加大执法力度”之类的口号。的确，高权行政是一种非常重要的行政执法方式，在现实中发挥着重要的作用。例如对破坏环境、浪费资源的违法行为的依法处罚，再例如对高耗能、高耗水落后工艺、技术和设备的强制淘汰。可持续发展首先要求我们完善监管制度、加大执法力度：完善重点耗能产品和新建建筑市场准入制度，对达不到最低能效标准的产品，禁止其生产、进口和销售；对公共建筑和民用建筑达不到建筑节能设计规范要求的，不准施工、验收备案和进入市场销售；对矿山尾矿中资源品位超过一
36、定指标的，采取强制性的回收措施，努力提高资源的回收率；建立能源资源审计制度，构成社会性管理的新框架。逐步把建设节约型环保型社会纳入法制化、规范化和科学化轨道。问题在于，一味依赖单一的高权行政，效果可能不好。一种高耗能产品之所以能生产出来，是因为有社会需要。如果我们不能生产出节能环保的替代品，一味的禁止和处罚，恐怕结果只会是屡禁不止。毕竟单一的高权行政只能禁止某些事情的发生，却无法促使某些事情的发生。所以未来行政执法方式应由单一的高权行政向多元的弹性行政转化。例如日本的促进循环型社会形成基本法就采用了综合规划、行业指令与资源环境绩效标准、绿色采购制度、绿色供应链管理、节能自愿协议、战略环境影响评
37、价、环境标志等多重手段。由单一的高权行政向多元的弹性行政转化首先意味着应将弹性手段与强制性手段配套起来使用。例如财税政策可以通过公共物品的直接投资、政府补贴、税收优惠、收费等灵活手段起到优化结构、提高资源使用效率、补偿外部不经济、增强研发创新能力等作用。强制性手段和经济激励政策相互配合，往往可以取得更好的效果。再例如，根据资源环境绩效标准制定相应的激励政策，对超标的企业进行经济制裁，对提前达标的企业给予经济鼓励，则更有利于强制性绩效标准的执行。此外，目前我国大部分财税政策主要是针对生产领域，而很少制定消费领域的激励政策。实际上，针对需求管理的财税政策往往可以起到事半功倍的效果，例如，提高在城市
38、中心区的道路收费和停车收费，就可有效抑制私家车的使用，鼓励选择公共交通。因此，应针对不同生产和消费领域制定相应的经济激励政策，并配合其他手段共同发挥政策效力。其次，应通过行政指导与行政补贴手段促使节能环保产业的发展。要适应当代世界信息革命、生物工程革命以及新材料革命的趋势，加强基础研究和高技术研究，推进关键技术创新和系统集成，在关键领域和若干科技发展前沿掌握核心技术和拥有一批自主知识产权，努力实现技术的跨越式发展，用信息化带动工业化，走一条新型工业化道路，形成有利于减少环境污染的生产模式和消费模式，从而建成一个全面、协调和可持续发展的和谐社会。可以说，可持续发展对行政法律规范创制也提出了新的要
39、求，它意味着新的行政法律规范必须更加灵活、高效、多管齐下，不可以一味的迷信行政处罚、行政命令等单方高权手段，而应更多的发挥行政指导、行政规划、行政契约等弹性手段的作用。3、行政救济方式的转化：环境权的保障与公益诉讼制度的确立传统观点认为，针对环境权不可以提起公法上的诉讼。环境侵权并没有与传统民法中已有的基于环境污染而造成的人身或财产损害的侵权区别开来。对于环境利益的非财产性损害，根本不可能得到法律的救济。传统民法把它作为一种特殊侵权加以对待，但两者的价值取向是不一样的。若作为特殊侵权对待，只是出于对生产、财产的保护，而环境侵权的价值取向还包括生态价值、环境权益保护的内容。所以说，对于生态价值和
40、环境权益的损害，根本不可能得到法律救济，加之漫长的诉讼等待、高昂的诉讼成本、加害人强大的社会影响力、地方政府基于财政收入等利益考虑而采取的种种保护措施，都使得受害人的诉讼更像是一场赌博。对此，环境法学界也没有能够从理论上真正区分新的环境侵害纠纷与传统纠纷，为环境侵权提供更合理的解决途径。 高利红：环境法学的核心理念可持续发展，载于法商研究2005年第1期。我国现行行政诉讼制度，也没有赋予公民针对环境监管不力提起行政诉讼的管道。这导致如果政府除了自我监督外，缺乏来自社会力量的监督。因此在行政法中确立环境权很有必要。可以通过公法诉讼加以保护的环境权称为环境共同利用权，此概念是日本在20世纪70年代
41、提出的，环境共同利用权定义是，众多居民以可以共存的内容和方法共同利用特定环境的权利。它是保障作为基本人权的环境权的法律手段。环境公共利用权的提出，其意义之一是任何人都可以主张对公共环境的利用和享受，为此他们有权参与立法或行政听证；意义之二是环境公共利用权对土地所有权等私权是一种限制，所有人不得肆无忌惮地利用土地，造成公害；意义之三是在宪法中规定的环境权并没有直接认可具体的请求权，在环境权的内容和性质都不明确的增况下，公民依据个人环境权要求制止环境侵权于法无据，而环境共同利用权则可将环境权具体化，赋予普通公民诉讼请求权。 孙成祥：“世纪环境保护与可持续发展法律问题”国际研讨会综述，载政治与法律2
42、003年第2期。引入环境共同利用权意味着，政府的规划等影响环境的重大决策既要接受人大的监督，也要直接接受来自广大民众的司法监督。地方官员为了前途，可能会牺牲环境以换取政绩，而地方的民众则是要长久的生活在此处，因此来自地方民众的监督自然最有动力，也最持久。不过，这种公益诉讼的机制应如何确立，如何平衡效率和监督之间的关系还是未来行政法律规范创制中值得仔细研究的问题。另外，与环境共同利用权相关的环境知情权、政府信息公开制度，也是立法时必须要加以通盘考虑的。四、行政立法程序的转变：沟通与参与机制的嵌入21世纪议程中指出：“要实现可持续发展，基本的先决条件之一是公众的广泛参与”，“公众、团体和组织的参与
43、方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程”。公众参与是认识可持续发展思想的关键。随着人类对环保认识的不断进步，公众参与环境保护的过程就是可持续发展思想逐步形成的过程，也是公众参与和可持续发展逐步深入的过程。人类开始认识到可持续发展的意义之后，在公众参与过程和参与方式上也达到了更高的水平。环评中的公众参与，正是融入了可持续发展的思想，从国家、社会、世世代代人民的利益出发，在对建设项目做出客观公正的评价过程中充分发挥公众参与的重大作用；同时，通过公众参与还可提高公众的环保意识，为建立可持续发展的道德观和价值观奠定坚实的基础。行政法律规范创制中公众参与不仅是推进可持续发展战略自身的需要，同时也
44、是我国现阶段民主制度的体现。在行政法律规范创制中广泛实行公众参与，有利于提高行政法律规范创制的科学化，有利于提高全民族的环保意识，有利于提高人们遵守环保法规的自觉性，有利于我们更好地搞好环境保护工作，有利于环境保护这一基本国策的贯彻落实，有利于政府在行政法律规范创制中能听到来自不同的声音，有利于增强民主、减少官僚主义和政府腐败现象，同时也有利于改善国民经济增长的质量。真正有难度的实践问题是，如何在行政法律规范创制程序中保证公众的参与。我们认为，较为可行和现实的方法可能是通过完善行政法律规范创制的沟通和协调程序，强化社会公众对行政法律规范创制过程的参与。1、行政法律规范创制中的沟通程序在行政法律
45、规范创制中确立沟通程序，旨在实现行政法律规范创制主体与社会公众、其它行政主体之间的信息互通。此等信息互通，一方面可以使公众以及相关行政主体对行政法律规范创制的目标、主要内容等有充分的了解，并在此基础上有针对性地提出意见和建议；另一方面使行政法律规范创制主体拥有更加广泛的信息来源，并在比较真实而丰富的信息基础上制定出能够为各方所普遍接受的法规范。若单从静态的法律规范看，我国行政法律规范创制中存在着比较广泛的沟通。结合行政法规制定程序条例和规章制定程序条例的规定，我国行政法律规范创制中的沟通可作如下分类：其一，根据沟通发生的阶段不同，可以将行政法律规范创制中的沟通分为起草阶段的沟通与审查阶段的沟通
46、。所谓起草阶段的沟通，是指行政法律规范创制主体在起草行政法律规范创制的阶段与社会公众以及相关国家机关进行的沟通。就此，行政法规制定程序条例第12条规定，起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式；规章制定程序条例第14条规定，起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式；该条例第15条规定，起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各
47、界的意见；起草单位也可以举行听证会。所谓审查阶段的沟通，是指行政法律规范创制起草完成形成送审稿以后，由送审稿的审查机构与社会公众、相关国家机关特别是行政机关进行的沟通。对此，行政法规制定程序条例第19条规定，国务院法制机构应当将行政法规送审稿或者行政法规送审稿涉及的主要问题发送国务院有关部门、地方人民政府、有关组织和专家征求意见；重要的行政法规送审稿，经国务院同意，向社会公布，征求意见；第20条规定，国务院法制机构应当就行政法规送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见；第21条规定，行政法规送审稿涉及重大、疑难问题的，国务院法制机构应当召开有关单位、专
48、家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证；规章制定程序条例第20、21、22、23条对规章送审稿审查阶段的沟通也作出了类似的规定。其二，根据沟通主体的不同，可以将行政法律规范创制中的沟通分为与社会公众的沟通、与相关国家机关特别是行政机关的沟通。前者主要是指行政法律规范创制主体通过各种形式向社会公众公布行政法律规范创制的相关信息，听取社会公众的意见和建议；后者主要是指行政法律规范创制主体与其他国家机关特别是相关行政机关进行沟通，听取它们的意见和建议。2 行政法律规范创制中的协商程序在我国目前的立法中，行政法律规范创制中的协商主要有：其一，行政规范性文件起草阶段的协商。根据行政法规制定程序条例第
49、13条和规章制定程序条例第16条的规定，起草行政法规，起草部门应当就涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的规定，与有关部门协商一致；经过协商不能取得一致意见的，应当在上报行政法规草案送审稿时说明情况和理由；起草部门规章，涉及国务院其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求国务院其他部门的意见；起草地方政府规章，涉及本级人们政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见；起草部门与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位在上报规章草案送审稿时说明情况和理由。其二，行政规范性文件送审稿审查阶段的协商。行政法规制定程序条例第23条规定，国务院有关部门对行政法规
