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1、第九章 西蒙的行政决策理论,一、生平与著述赫伯特西蒙（19162001)，西方管理决策学派的创始人之一，美国管理学家和社会科学家。他在当代自然科学、社会科学、技术科学、思维科学的不少学科领域均有研究，尤其是在行政学、政治学、管理学、经济学、心理学、社会学、计算机科学、科学哲学等学科均有建树，被人称为“跨学科旅行家”、“科学奇才”、“世界著名博学家”。,西蒙于1936年毕业于当时美国政治学摇篮芝加哥大学政治学系，1943年获得该校的政治学博土学位。19361938年任教于芝加哥大学。19391942年，担任加州大学伯克莱分校行政学研究所研究员；19421948年在伊利诺斯工学院工作，任政治学及社
2、会科学系主任。1948年出任经济合作总署管理参政。从1949年开始在卡内基梅隆大学（宾州的匹兹堡）任教，担任行政学和心理学教授、企管系主任。2001年去世，享年85岁。,西蒙一生中曾获得过多种荣誉和奖励，其中比较有影响的奖励是：1958年获得美国心理学会颁发的心理学领域的最高奖心理学的杰出贡献奖、1975年获得全美计算机协会的最高奖图灵奖、1978年获得的诺贝尔经济学奖、1986年获得美国总统科学奖科学管理的特别奖。,西蒙对西方行政学的主要理论贡献在于他基于对行政学所谓“正统”研究方法的批判而提出了行为主义行政学理论，特别是他提出的组织决策理论，奠定了决策在行政学研究中重要地位。受其影响，在管
3、理学领域形成了一个新的管理学派决策理论学派。正是由于他“对经济组织内的决策程序所进行开创性研究”，才获得了1978年度诺贝尔经济学奖。,其代表作主要有：行政行为行政组织决策过程的研究（1947）、公共行政学(1950年)、组织(1958年)、经济学与行为科学中的决策理论(1959年)、管理决策新科学(1960年)等等。其中以行政行为行政组织决策过程的研究最为重要，因为其行政学说的基本理论主要都包括在这本书中。这本书也是奠定西蒙在行政学界学术地位的成名之作。,二、行政决策理论的主要内容行政决策理论是西蒙行政学理论体系的核心。它包括决策在管理中的地位、有限理性与满意决策准则、管理决策的过程以及决策
4、的类型和技术等内容。,1、决策研究与行政学研究（决策在行政管理中的地位）古利克首次提出决策是行政的主要功能；巴纳德在他的组织理论中提出了组织决策思想而成为第一个把决策提到重要位置并进行研究的人。但是决策概念能够在行政学研究中处于重要地位，则应归功于西蒙行政行为一书中所提出的决策理论的影响。,关于决策研究在其整个行政学研究中的地位问题，西蒙在其行政行为一书的序言中就明确地表述了他在行政学研究中提出决策理论的目的 提出决策概念并将它为行政学研究中最重要的新概念工具，为行政学构造一个概念框架体系。西蒙将决策作为行政学的核心概念，原因在于：,(1)决策贯穿管理的全过程，执行政策是比制定政策更加细密的决
5、策过程。西蒙指出，古典行政学理论通常把管理当作一种“设法完成任务”的艺术来加以讨论，从而强调保证行动明智的过程和方法，诸多所谓“行政原则”的提出，也是为了让组织中的全体人员采取协调一致的行动。,然而，这种讨论太偏重于决定的执行，却忽略了“决定”本身即任何行动开始之前，对“要干什么事情”的抉择。但实际活动都包括决策和做的两个方面，因此行政理论必须同时包括如何有效做和如何正确决策的原则。而且这种理论应该以决策为主，这是因为执行本身也是决策活动。,在西蒙看来，决策不仅仅是高层管理的事，组织内的各个层级都要做出决策，组织就是由作为决策者的个人所组成的系统。首先组织的成员是否留在组织中，就要将组织提供给
6、他的好处和他的付出进行对比。当决定了留在组织中后，无论成员处于哪一个管理阶层，都是要做出决策的。而且随着科技的发展，员工素质的提高和组织的日趋扁平化，决策权会逐渐下放，即使是处于作业层次的员工，也要对采用什么样的工具、运用什么样的方法做出选择。而且计划、组织、指挥、协调和控制等管理职能都是做出决策的过程。因此，决策是管理的核心。决策管理学派把这一思想概括为：管理即决策。,(2)管理者对实现组织目标比实际操作人员的影响力更大，而这种影响力的实际效用取决于管理者对实际操作人员个体决策行为的影响。(3)古典行政学理论限于对组织的职责分配和权力结构的静态描述，但对一个组织状况科学且恰当的描述应该是对组
7、织中每个人做什么决策及作决策受到何种影响的描述。,(4)所谓好的或正确的行政行为在本质上是有效率的行政行为，而行政行为的效率取决于组织中每个成员决策的理性程度。（5）行政活动是用多数人的力量去完成某种工作的活动，要用多数人的力量去完成工作，就必须发展出一种运用组织力量的技术方法，即所谓的行政程序，而这种行政程序也就是决策程序，就是划分组织中每个人应作哪部分决策的程序。,2有限理性与“满意决策”准则西蒙的行政学是基于“理性”概念的讨论而发展其行政决策理论的，即通过理性概念讨论人的决策行为的理想模式、人的实际决策的理性程度、行政组织与理性决策行为之间的关系等问题。西蒙有关这方面的理论观点主要是通过
8、对理性、客观理性和有限理性的对比来予以阐述的。,何谓理性？在不同学科它则被赋予了不同含义：哲学家认为理性是人类的认识能力；伦理学中的理性则指的是一种冷静、审慎的德性；心理学家认为理性是指认知、推理或问题的解决过程（以区别于非理性）；经济学家用理性一词表示靠抉择过程挑选出来的行动方案的属性。,西蒙行政决策理论中的理性概念是专就其决策理论所指的意义而言，“理性”是指一种决策行为方式，它与心理学的理性概念相一致，在这里“理性”是指非感情的一种计算、思考心智方法，它与非理性一样是中性的，不涉及价值意义。所谓“理性的决策”即是指理性方式的决策。他说：“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满
9、意的备选方案。”,何谓客观理性？西蒙认为，所谓“客观理性”就是人们通常所说的“完善理性”、“绝对意义上的理性”或者叫“传统经济人的理性”，它实际上是古典经济学理论和统计决策论所发展起来的理性概念，而“经济人”假设正是在这种理性概念的基础上形成的。西蒙说：“一项决策如果真能在指定情况下使一定的价值最大化，则可以称为客观理性。”,按照古典经济学理论，人类是理性动物，人类经济行为的目的无非是为了追求最大的利益，这就是所谓的“经济人”假设。“经济人”假设所依据的理性原则包含了下列四个先决条件：(1)存在着数种可以相互替代的行为类别；(2)每一类行为都能够产生明确的结果；,(3)经济主体行为产生的结果拥
10、有充分的信息或情报；(4)经济主体拥有一套确定的偏好程序表，以便让他依据自己的所好来选择自己认为适当的行为。因此，“经济人”假设的最重要特征就是认为人类理性是经济活动的主导因素，亦即“经济人”具有“客观理性”。,西蒙认为古典经济学理论的这种认为经济人具有“客观理性”或“绝对理性”并且能够便利益最大化的观点是无法证明的。在他看来，知识的不完备性、预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性，决定了“客观理性”在实际行动中是不存在的。,人类行为所依赖的既不是古典经济学家所谓的“客观理性”，也不是弗洛伊德所讲的“非理性”，而是介于理性与非理性之间的“有限理性”，任何组织和个人都只能被视为一个具有学习及适
11、应能力的体系，而不应被看作是一个绝对理性的体系。,在西蒙的研究中有一个著名的有关“蚂蚁”的比喻。一只蚂蚁在沙滩上爬行，蚂蚁爬行所留下的曲折的轨迹不表示蚂蚁认知能力的复杂性，只是说明海岸的复杂。它们知道蚁巢的大概方向，但具体的走路的路线却是无法预料的，而且他们的视野也是有限的。其实人和蚂蚁是一样的，对外界的认识能力是有限的，对于外界的很多事情无法做出全面地了解。人的行为的复杂性只是反映了所处环境的复杂性。西蒙以蚂蚁喻人，认为人的认知能力也是单纯的，人的行为的复杂性也不过是反映了其所处环境的复杂性，在这样的环境中，人不可能做出最优的决策。由于现实生活中很少具备完全理性的假定前提，人们常需要一定程度
12、的主观判断，进行决策。也就是说，个人或企业的决策都是在有限度的理性条件下进行的。,因此，西蒙主张用“行政(管理)人”来取代“经济人”。在他看来，“行政(管理)人”是心理人和经济人两者的结合。心理人有他自己个人的目的、动机、怪癖等，由于每个人的心理构造各不相同，因而在组织的决策方面就可能有合理或不合理两种结果，对组织的需要也可能有自觉和不自觉两种情况；而经济人具有所谓“最大限度”的能力，能够为实现目标作出最佳选择。,西蒙认为，行政(管理)人是经济人的“堂兄弟”，甚至是“亲兄弟”。行政(管理)人宁愿“满意”而不愿作最大限度的追求，满意于从眼前可供选择的办法中选择最佳的办法。行政(管理)人对行政形势
13、的分析易于简化，不可能把握决策环境的各个方面的相互关系，因此，他只具有“有限理性”。,西蒙还指出，理性是个程度问题，客观理性是最高程度的理性，有限理性是某种程度的理性，这程度不是固定的。客观理性虽然不可能，但是这个概念却十分重要，即有限理性的程度提高以客观理性为准则、目的。假如我们能够达到客观理性，则不应该以有限理性为满足；同理，假如我们能够达到最高目的，则不应该以“满意”、“比较好”为满足。,正是基于上述对客观理性和有限理性的认识和分析，西蒙提出了他关于决策行为的准则，即应该用“满意决策”准则取代“最优决策”准则。西蒙认为，既然客观理性不存在，那么决策标准就不能建立在绝对理性之上，不能把最优
14、化准则作为决策的标准，相反，我们决策时由于没有求得最优化的才智和条件，因而只能用“令人满意”这一准则。,所谓“满意决策”准则，就是在决策时决定一套标准，用来说明什么是令人满意的最低限度的备选方案，如果拟采用的备选方案满足了或者超过了所有这些标准，那么该备选方案就是令人满意的。,3行政决策的过程。按照西蒙的观点，行政的任务在于追求行政决策的合理性，而要做到达一点，必须了解决策的过程、种类和技术。西蒙在行政行为一书中认为，理性决策的任务，就是要选出一个能产生令人满意结果的策略，行政决策的过程大概包括如下三步：列出全部备选策略(方案)；确定其中每一种策略的后果；对这些后果进行对比性评价。,在管理决策
15、新科学一书中，西蒙又对行政决策的过程进行了更为详细的分析。他指出，决策的制定包括四个主要阶段，即找出决策的理由；找到可能的行动方案；在诸个行动方案中进行抉择；对已进行的抉择进行评价。在这里，西蒙的决策过程与我们一般理解的决策过程不同，这种不同源于西蒙对决策一词的理解。,西蒙认为，决策一词的含义不能作狭义的理解（即决择方案），而应该作广义的理解，广义的决策几乎与管理一词同义。在他看来，决策不仅仅是从几个备选方案中挑选一种行动方案，而是包括几个阶段的过程。,第一阶段：情报活动，即探查环境，寻找要求决策的条件。从心理学的角度上说，这一阶段可以称为认知活动。所有的组织决策都是在组织对决策的必要性有了一
16、定认识之后才开始的，在这个意义上，问题的认知过程，可以说是对决策发生动机的过程。西蒙认为，情报活动是要了解问题的真相及环境的各种可变因素，为了达到认识问题的目的，必须借用各种记录文件、实验、观察以及调查等方法，广泛地搜集各种事实，并将所得的资料，加以认真的分析研究。,第二阶段：设计活动，即创造、制定和分析可能采取的行动方案。换言之，这是在做出决策之前尽可能地寻求各种解决问题的途径。西蒙将现行的方案与新的可行性方案相区别，可行性方案的探求过程就是放弃现行解决方案，改用新的代替方案或终止现行计划，而改用新的可行性计划的探求过程。组织则从探求发现的数个可行性方案中选择一个方案。,西蒙认为，最理想的当
17、然是探求所有的可行性方案，但按满意性原则，则不必发现所有的可行性方案，而且实际上要发现所有的可行性方案是不可能的。,第三阶段：抉择活动，即认可资利用的方案中选出一个特别的方案。在评估各种可行性方案时，往往是先确定一组评价标准，然后将各种方案分别加以衡量，观察其可接受性，再进行抉择。若只有一个方案是合格的，即选此方案，决策即告完成；若没有一个合适的可行性方案，则重新检查被舍弃的方案，可能再发现可满意的取代方案；若有一个以上的可行性方案，则在这些合格的方案中，可能发现不合格的应予舍弃的方案。,第四阶段：审查活动，即对过去的抉择进行评价。这可以看作是执行决策任务的阶段。西蒙认为，保证决策的执行仍然是
18、决策制定活动，一种广泛的政策性决策给组织中要求为执行政策而设计和选择行动方针的管理人员创造新的条件，于是执行决策和制定更详尽的政策就很难加以区分。,西蒙强调决策的诸阶段的相互交织。他指出，一般而言，情报活动先于设计活动，而设计活动又先于抉择活动；然而诸阶段循环较之所提示的顺序要复杂得多。在制定某一特定决策的每个阶段，其本身就是一个复杂的制定过程。例如，设计阶段可能需要新的情报活动，而任何阶段中的问题又会产生若干次要的问题，这些次要的问题又有各自的情报、设计、抉择和审查活动。,三峡工程决策过程国务院1984年原则批准水电部关于三峡工程的可行性报告。这犹如一石激浪，延续了几十年的争论又一次集中爆发
19、，一些反对意见和疑虑不安纷至沓来，外电也纷纷报道不同意见。“上”还是“不上”、“早建”还是“缓建”成为争论的焦点。党中央、国务院高度重视这些不同意见，明确指出三峡工程决策一定要民主化，一定要得到全国人民的理解和支持。,1986年，党中央、国务院联合发出通知，要求重新组织三峡工程的论证，特别指出要注意吸收有不同意见的专家参加，发扬技术民主，充分开展讨论，得出有科学根据的结论。为从体制上保证决策的科学化、民主化，中央成立了国务院三峡工程审查委员会，负责审查三峡工程可行性报告，并专门设立一个协调小组，随时将论证情况向人大、政协通气。,1986年1988年，国务院专门成立的论证领导小组，组织412位国
20、内相关专业的资深专家，分14个专家组、40个专业对三峡工程重新进行了可行性论证。1989年重新编制完成长江三峡水利枢纽可行性研究报告。受中国政府委托，加拿大政府聘请的国际咨询公司组织国际专家89批541人次进行论证，提交了三峡工程可行性论证报告。汇集国内外众多专家智慧的两份报告得出了相同的基本结论。,政府提议，人大通过。党中央、国务院以对国家和人民、对子孙后代、对历史高度负责的精神，通过各种渠道，认真听取和广泛采纳了各方面的意见及建议。1991年8月，国务院三峡工程审查委员会通过了对可行性研究报告的审查意见。1992年1月，国务院常务会议审议了审查意见，同意兴建三峡工程。1992年3月，国务院
21、就兴建三峡工程的议案向全国人大七届五次会议作了全面说明，与会代表进行了广泛讨论。,4月3日，全国人大七届五次会议审议通过了关于兴建长江三峡工程的决议。1994年12月14日三峡工程正式开工。可以说，三峡工程前期论证工作规模之大，时间之长，研究和论证程度之深，在国内外是少见的，堪称我国改革开放进程中民主科学决策的典范。,4行政决策的种类和技术。西蒙在管理行为一书中，西蒙从决策对未来的影响的角度，将决策一般地分为两种类型：一是决策所决定的现实行为可以限制未来可能出现的事物；二是现实决策可以对未来决策起或多或少的指导作用。在组织一书中，他和马奇将决策一般地分为：常规决策和解决问题的决策两种。后来在管
22、理决策新科学一书中，他则从决策所采用的技术的区别的角度，将决策分为程序化决策和非程序化决策两种。,西蒙认为，一个组织的全部活动可以分为两类：一类是重复出现的例行活动，如企业订货、材料的出入、产品的生产等；另一类是不重复出现的且不能用对待例行公事的办法来加以处理的非例行活动，如制订一个新的战略，对竞争对手的举动作出反应等。有关前一类活动的决策是经常反复的并且方一定的结构，所以，这类决策可以建立一定的程序，当这类活动重复出现时予以应用，不必每次都做新的决策，这类决策因而被称之为程序化决策；而关于后一类活动的决策是新出现的并且不能程序化，所以这类决策被称之为非程序化决策。,西蒙在区分程序化决策和非程
23、序化决策两种不同决策的基础上，分别从传统和现代两个方面提出了决策过程中所采用的不同技术。西蒙对这些技术分别作了说明。,(1)程序化决策的传统技术。西蒙指出，习惯是制定程序化决策的全部技术中虽普通但最为盛行的技术。它是由集体记忆所构成，组织成员的集体记忆是实际知识、习惯性技能和操作规范等；与习惯紧密相关的是标准操作规程以及建立在操作规程之上的组织结构。习惯是内化在中枢神经系统里的，而操作规程则是通过书面语言记录下来的程序。,(2)非程序化决策的传统技术。西蒙认为，人们在进行非程序化决策时通常所采用的传统技术是“判断”，而判断是通过某种不确定的方式由经验、直觉和洞察力来决定的，当围绕着一个重大难题
24、进行非程序化决策时，或者说，当进行一项将会产生极为深远影响的决定性决策时，通常需要决策者发挥创造性。但是，在西蒙看来，非程序化决策所依靠的这些技术的心理过程至今尚很少为人们所了解，所以有关非程序化决策的理论也就显得比较空洞。不过，他认为，这类决策可以通过某种有条理的思考以及对管理人员的职前培训和在职培训来加以改进。,(3)程序化决策的新技术。西蒙指出，现代程序化决策技术不断发展和完善，主要包括作业研究和电子计算机的使用。作业研究主要依靠数学家的研究成果而得以完成。它也称为“运筹学”或“管理科学”，其特征是，引入系统分析和数学方法来解决管理决策问题。同时，电子计算机也日益成为合理决策的重要手段，
25、它扩大了数学计算上实际的可能范围，也使模拟技术与电子资料处理迅速发展。,(4)现代非程序决策技术。关于非程序化决策的现代技术，西蒙指出，如同程序化决策的技术一样，非程序化决策的技术也正在经历着一场革命，这场技术革命主要表现在探索式解题技术的应用，其中包括决策者的培训和探索式计算机程序的编制。在他看来，非程序化次策的这种技术创新，不仅会为非程序化决策方而的自动化开拓出新的前景，而且还会有助于深化我们对人类思维过程的理解进而提高非程序比决策的能力。,三、简评,1、贡献：（1）对复杂的管理活动进行了高度的理论概括，并充分考虑经营管理的整个领域及其环境，使管理理论围绕着决策这个中心来发展。（2）决策理论的系统结构可以向管理者提供一种分析、解决问题的系统方法。它鼓励管理者去发现和探寻各种潜在性的对策和可能发生的自然状态，并能充分运用各种科学知识和技术手段，形成比较全面系统的管理方法和技术，使管理具有一定的可操作性。（3）行政人（或决策人）的有限度的理性准则对于组织的管理决策具有相当的客观性、可行性和较强的现实意义。,2、局限：（1）管理即决策的思想过于片面和绝对。（2）只注意到个人理性在决策中的作用，没有注意到更广泛的决策因素。（3）提出了决策的程序和方法问题，但并没有完全解决。,
