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1、论信赖保护原则及其实践中的运用Journalof中YiLP伊refe犁ctu州reC委om党mu校nis学tPa报rtyInstituteN.42oo6li一民主与法制论信赖保护原则及其实践中的运用戴小蓉(中共新疆维吾尔自治区委党校新疆乌鲁木齐市830002)【内容提要】我国首次在行政许可法中明确规定了信赖利益保护原则.该法第8条规定:公民,法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可.行政许可所依据的法律,法规,规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可.由此给公民
2、,法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿.这一原则在政府依法行政的观念上和实践中都具有普遍意义.诚信为本,取信于民,应为各级政府执政的新理念.【关键词】信赖保护原则诚信保护方式中图分类号D648.35文献标识码A文章编号16716175(2006)04007903现代政府,不仅应该是高效,廉洁的政府,也应该是诚信政府.我国行政许可法首次明确规定了政府诚信与公民信赖利益保护原则.即行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护,行政机关不得擅自改变已生效的行政行为,若确需改变行政行为的而由此给相对人造成损失的应当给予补偿.这一原则在政府依法行政的观念上和实践中具有普遍意义.
3、一,信赖保护原则的起源信赖保护原则是二战后在德国发展成功的一项行政法的基本原则.在二战前,德国一向专注依法行政及公益原则,信赖保护观念并不受重视,在二战以后,这种状况发生了改变,这就是源于1956年的一个案例:西柏林的市政委员向寡妇做出保证,如果她从民主德国迁到西柏林,她将可以获得一定的福利补助.随后该寡妇迁到了西柏林.她迁到西柏林后,该委员即做出安排,为他提供了补助.然而后来事实证明,她并不符合法定的条件,因而没有资格获得补助.该市政委员随即决定,停止对她发放补助并要求其退还已领取的补助.该寡妇不服提起诉讼,柏林的高级行政法院判决该寡妇胜诉.柏林最高行政法院在这个突破性判决中认为,应当用一种
4、专门的平衡办法来协调依法行政原则与信赖保护原则这两个都代表了宪法价值的原则.法院认为,在依法行政原则和法律安定原则之间存在着冲突:授予补助的决定明显违法;然而私人信赖这种决定的有效性也是合乎情理的.因而,这两个原则中的任何一个都不自然的优于另一方.决定依法行政原则所保障的公益是否由于保护私人对行政行为有效性的信赖,必须对这两个原则进行衡量.只有在答案是肯定的时候,才允许撤销非法行政行为.后来,这个思路得到德国宪法法院的确认,认为这是法律安定性原则在保护公民合法权益的表现形式,侵害公民的信赖即构成违反法律安定性原则.从法律理论依据上讲,信赖保护原则来源于民法中的诚信原则.诚信原则要求民事主体双方
5、行使权利,履行义务要以诚相待,信赖保护原则用于行政法,也就要求政府遵守和履行承诺,不能说话不算话,不得随意的更改已经生效的行政行为,不能在没有合法理由的情况下,以自己的工作失误,政府政【收稿日期2006-918【作者简介戴小蓉,女,新疆维吾尔自治区党校法学教研部副教授,副主任.?79?策需要为由随意的收回,变更,或者撤消已经发生法律效力的承诺.信赖保护原则的基础是公众对自己国家及国家权力的信任,这种信任是公众安全性和其工作,生活行为有明确预期的基本前提.建立信赖保护原则,是构建信用政府的要求,也表明政府应该坚守自己的言行,兑现自己的承诺,出尔反尔应该承担相应的法律责任和政治道义责任,更体现了公
6、民对一个国家权力利用的合法性的信任,这种信任是维护国家社会稳定的基础,如果政府总是不能履行自己的诺言,不能给人民以信任感,那么公民的权利以及整个社会的稳定都会出现危机.一信赖保护原则现已成为许多国家行政法的一项重要原则.我国行政许可法也借鉴并从法律上确定了该原则.二,信赖保护原则在行政许可中的保护方式德国法上的信赖保护方式可以分为存续保护和财产保护两种.存续保护又成为完全的信赖保护,是指当私人对行政机关存在正当的信赖时,行政机关应保护该信赖基础的存续,如果行政机关的行为违反了私人的信赖,则应将其撤销甚至宣告无效.财产保护又称为补偿的信赖保护,是指虽然存在正当的信赖,但由于公益的需要又必须对原法
7、律秩序加以变更,为解决这一矛盾,一方面允许行政机关变更原法律秩序,但同时要求行政机关对私人因信赖原法律秩序存续所受的损失予以补偿.我国行政许可法吸纳了信赖保护理论研究成果,并借鉴国外立法,对行政许可信赖保护原则中的相对人信赖利益的保护方式,也采取了存续保护和财产保护两种方式.行政许可法第8条第一款规定存续保护是指公民,法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变或撤销已经生效的行政许可,以此给相对人明确的预期,稳定行政许可法律关系和相对人所信赖的法律状态.实践中需注意的是,存续保护的价值取向和目的是为了保护行政相对人的信赖利益而不改变原有行政许可法律状态.但若一味采用此种
8、方式保护行政相对人的信赖利益,有时会导致公共利益遭受重大损害.在这种情形下,公共利益和私人利益很难兼顾.因此,正确的做法应当是,如果原有行政许可法律状态对相对人有利,不改变又不致明显损害公共利益时,则原则上应当采取存续保护的方式.但如果改变该法律状态所维护的公共利益明显大于相对人的信赖利益时,按公益优先原则,则应改变原有行政许可法律状态,而对行政相对人的信赖利益予以财产保护.所谓财产保护,是指行政机关依法确需变更,撤回或撤销已经生效的行政许可,改变原有行政许可法律状态,而对相对人因信赖行政许可行为的确定力所遭受的信赖利益损失或被许可人的合法权益所受到的损害予以财产上的保护.行政许可法依行政机关
9、改变或撤销的行政许可行为是否合法实施为标准,对行政许可信赖保护原则中的财产保护,采取了行政补偿和行政赔偿两种保护方式.即行政许可法第8条规定公民,法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可.行政许可所依据的法律,法规,规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可.由此给公民,法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿和第76条规定行政机关为法实施行政许可,给当事人的合法权益造成损害的,应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿.在实践中,这两种保护方式各有利弊.
10、存续保护表面看来是为了保护相对人的利益而不改变原有法律状态,但如果不顾一切地采用这种保护方式保护相对人的利益,有时会导致公共利益遭受重大损害.在这种情形下公共利益和私人利益很难得到兼顾.因此,只能讲如果原有法律状态对相对人有利,而不予改变又不致明显损害公共利益时,则原则上应当采取存续保护的方式.也就是说,即使原有法律状态对相对人有利,但打破该法律状态所维护的公共利益明显大于相对人的信赖利益时,按公益优先原则,则不得不打破原有法律状态,而对相对人的信赖利益予以财产保护(主要是金钱补偿).传统行政法与现代行政法的显着区别之一正在于此,传统行政法往往强调公共利益而忽视私人利益,而现?80?So.42
11、006代行政法则在保护公共利益的同时,又兼顾了私人利益.三,信赖保护原则在实践中的运用(一)运用信赖保护原则可以使行政机关的行政行为树立诚信意识信赖保护原则的意义不仅在于提供事后的权利救济,保护公民的信赖利益不受损害;信赖保护原则的运用也给行政机关的行政许可行为提出了要求,不得随意做出,不能任意变更,否则就有可能承担损害公民信赖利益而产生的责任.如果行政机关做出的行政行为缺乏诚心,出尔反尔,势必影响政府的形象和权威.因此,信赖保护原则在行政许可中的运用可以增强行政机关的责任感和诚信意识,通过明确的责任承担机制来约束和监督行政许可行为,使得行政机关在设立行政许可时必须慎重,从而防止行政许可的随意
12、性和不守信用的行为发生.(二)信赖保护原则要求行政机关的行政许可行为不得损害行政相对方的既得利益行政机关做出的行政许可,是基于对普遍行为禁止的基础上的.行政许可当然地对许可实施以后的未经许可的行为具有禁止的效力,然而信赖保护原则的存在又要求行政许可不得任意禁止行政许可实施前已经存在的合法行为,不得随意限制或者损害行政相对人已经依法取得的利益,除非该行为与利益的存在已经严重影响到了公共利益,否则应该优先对该行为作出许可的追认.虽然政府的行政行为必然要与社会发展变化相适应而不断调整,然而政府行为如果割断历史,没有连续性,不注意对合法的既得利益的保护,则社会生活必然处于不稳定状态,也就谈不上公民对政
13、府的信赖.因此在我国行政许可法开始实施的阶段,特别要注意行政许可在对于普遍行为进行限制时,对过去已经存在的合法的既得利益的保护,有条件予以许可的,就应该优先对其承认并给予许可;由于公共利益的需要不能再允许其存在的,就应该予以适当的补偿.(三)行政许可的撤销和注销必须受限制从依法行政的角度讲,行政机关如果做出了违法的行政行为,有权机关应当以其职权并经正当程序予以撤销.在一般情况下,对违法的不利具体行政行为,有权机关可随时依法撤销.撤销不利具体行政行为通常不发生相对人既得利益或信赖利益的保护问题.然而行政许可在一般来说都是受益性行政行为,撤销该行为通常会损害到相对人信赖利益,因此行政许可的撤销必须
14、受到严格限制.只要被许可人是善意的,无重大过失的,那么由于行政机关自身的原因,如违法,越权,或者疏漏而做出的行政许可就不得任意被撤销.除非如果不撤销将会严重损害到公共利益,然而即使这样也应该给予相对人信赖利益损失的赔偿.行政行为的注销是指由于被许可人违反要求不再适宜持有行政许可,或者行政许可被撤销,或者行政许可有效期已届满或其他特定情形,行政许可自然失去效力,而由决定给予行政许可的行政机关予以注销.实践中,经常出现行政机关虽已注销行政许可,许可证尚未失效也被注销;或者注销许可后不收回许可证导致其继续使用;为了保护被许可人合法权益,维护社会公共利益,行政机关注销行政许可必须依法进行.为此,我国行
15、政许可法对应当使用行政许可注销作出六种情形的明确规定:1,行政许可有效期届满未延续的;2,赋予公民特定资格的行政许可,该公民死亡或者丧失行为能力的;3,法人或者其他组织依法终止的;4,行政许可依法被撤销,撤回,或者行政许可证件依法被吊销的;5,因不可抗力导致行政许可事项无法实施的;6,法律,法规规定的应当注销行政许可的其他情形.上述注销情形,要求行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续,以防止行政机关滥用权力侵犯被许可人的合法权益.随着改革开放的深入,我国政府职能发生重大转变,社会服务职能处于不断扩张之中,引起行政机关的行为方式相应发生很大变化,行政许可法将信赖保护原则作为一项基本制度纳入法制规范,是我国社会主义民主法制建设的一次重大突破,不但有利于行政机关树立诚信观念,有利于相对人形成对法律的信仰,而且有利于防止行政权的滥用.不仅体现了现代法治的公正,平等,人权等基本精神,而且对依法行政提出了新的更高的要求.责任编辑:马炜泽?8卜
