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1、突发事件应对中的公民知情权问题 .。 :.原创性声明本人郑重声明:所呈交的学位论文,是本人在导师的指导下,独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外,本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体,均己在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。慨舻年箩帅日袱一:训冲学位论文使用授权声明本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品,知识产权归属郑州大学。根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定,同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版,允许论文被查阅和借阅;本人授权郑州大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库
2、进行检索,可以采用影印、缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时,第一署名单位仍然为郑州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。醐圳砗圳日靴敝储刊苛摘要摘要伴随着近些年来自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等一系列突发事件的频发,人们对这种事件的关注程度也越来越高,对突发事件的信息需求量也在不断加大,突发事件应对中的公民知情权就显得越发重要。民众的一个共同要求就是能够及时了解突发事件背后的各种信息,包括事件的真相、爆发的原因、事件的影响等等。然而在现实的突发事件应对过程中,公民的知情权往往还不能够得到充分实现。本文
3、的目的在于阐释突发事件应对中公民知情权的重大现实意义,呼吁政府在突发事件应对中的信息公开,保障公民的知情权,让公众对突发事件有深入的了解和认识,从而有效地监督政府的相关行为,使其更好地开展突发事件应急处理工作,进而从长远意义上推进“阳光政府”、“服务政府的建设,以期实现社会稳定和谐。全文的主要内容大致分为四部分:第一部分概述了相关基本理论,分析了突发事件应对中公民知情权的重要性;第二部分简单介绍了域外的相关制度与实践;第三部分揭示了现实中公民知情权保障体系的缺陷与不足;第四部分则在结合域外相关制度与实践的基础上提出了完善我国突发事件应对中公民知情权保障体系的具体设想。关键词:突发事件应对政府信
4、息公开知情权保障?一 , , . .,. , . .,。“.,“。”,.: ; 。; ;, .: ; :;目录目录引言?.基本理论概述.突发事件的涵义与特征.突发事件的涵义?.突发事件的特征?.突发事件应对中的公民知情权?.突发事件应对中公民知情权的渊源?.突发事件应对中公民知情权的内容?.突发事件应对中公民知情权的内在价值?域外相关制度与实践.美国突发事件公民知情权保障实证分析?.美国的突发事件管理机构及其职权.美国突发事件政府信息公开制度概况?.同本突发事件公民知情权保障实证分析?.日本的突发事件管理机构及其职权.日本突发事件政府信息公开制度概况?.域外突发事件信息公丌体制的总体特点与趋势
5、.法律体系趋于完备.组织机构较为健全?.?.社会力量.泛参与.危机管理体系多元化、立体化、网络化.政府应急管理程序规范化、制度化我国突发事件应对中公民知情权保障的现状?.目录.公民知情权的立法阙失?一?.突发事件应对法律体系尚不规范.信息公开的具体标准有待统一.信息公开的范围受到严格限制.政府及民众的知情权意识有待提高?.政府层面.民众层面.农村等偏远地区信息不对称?.监督与救济机制缺失.完善我国突发事件应对中公民知情权保障体系的设想?.进一步完善相关立法.积极推动“知情权”入宪?.构建统一的突发事件应对法律体系.统一突发事件信息公开的立法标准.重构突发事件政府信息公开体制机制?.转变政府观念
6、,打造信息公开化的阳光、服务政府.整体构建政府、媒体、公众三方互动的信息传播机制?.完善“政府新闻发言人”制度.加强对农村等偏远地区的“信息关照”.建立科学的监督与救济机制?.着力提高公民知情权意识.依法行使知情权?.民众要做“智者”.加强与非政府组织的合作?.非政府组织的概念?.政府组织的特点?.结语多日口?.目录参考文献.致谢个人简历、在学期间发表的学术论文?引言己吉丁口现实当中,突发事件一旦发生,极少数政府部门为了防止引起社会公众的心理恐慌以及所谓的“社会秩序混乱”,更有甚者是为了逃避责任而故意隐瞒突发事件的真相,“瞒报”、“谎报”、“误报”信息的现象仍十分普遍。面对重大突发事件,人民群
7、众的一个共同要求就是希望能在第一时间了解该事件的真实信息,如果政府不及时发布信息或发布信息不准确,公民的知情权不能充分实现的话,所谓的小道消息就会“满天飞”,这势必造成恶性循环,从而在社会上引发更多的质疑和更大的恐慌,继而产生不必要的损失,造成社会的不稳定。基于以上现实背景,笔者在收集整理了大量相关理论著述以及最新研究成果的基础上,提出了一些自己的肤浅看法。本文的研究目的和意义就在于阐释突发事件应对中公民知情权的重大现实意义,呼吁政府在突发事件应对中的信息公开,保障公民的知情权,让公众对突发事件有深入的了解和认识,从而有效地监督政府的相关行为,使其更好地开展突发事件应急处理工作,进而从长远意义
8、上推进“阳光政府”、“服务政府”的建设,以期实现社会稳定和谐。本文的研究方法在于通过分析公民此项权利的重要性,并揭示了现实中公民知情权保障体系的缺陷与不足,最后在结合域外相关制度与实践的基础上提出了具体的完善措施与构想。本论文结构安排大致如下:一、引言:二、基本理论概述;三、域外相关制度与实践;四、我国突发事件应对中公民知情权保障的现状;五、完善我国突发事件应对中公民知情权保障体系的设想;六、结语。基本理论概述基本理论概述.突发事件的涵义与特征.突发事件的涵义“突发事件”是突发性社会公共危机事件 的简称,欧洲人权法院将其解释为:“一种现实的、特别的、迫在眉睫的危机或危机局势,它的发生不仅影响着
9、全体公民的日常生活,更对整个社会的正常运行秩序构成严重威胁,已至于采取常规的措施和办法明显不足以控制局势发展的一系列事件。目前学术界往往把“突发事件”与“紧急事件”、“危机等概念混用,而在中文翻译的外国宪法和法律文本中,类似于“突发事件”的用语不下十多种,诸如紧急事件、紧急情况、紧急状态、非常状态、非常情况、例外情况、非常局势、危机等。?在我国,学者们对此概念的理解也是各不相同。口薛澜教授认为,突发事件是一种决策情势,为使政府组织在危机中得以生存,并将突发事件所造成的损害降至最低程度,决策者必须在有限时间内作出关键的决策部署和具体的应对措施。髓许文惠、张成福等学者则从系统论的角度出发,认为突发
10、事件是一种改变或破坏系统平衡状态的非正常现象。郭济先生认为,突发事件是突然发生并威胁公众生命、健康、财产;危及社会秩序和公共安全,需要政府立耳采取应对措施加以处理的公共事件。嘲从我国现行立法来看,“突发事件”这个概念在法律层面上的权威界定体现于中华人民共和国突发事件应对法第三条:“本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”本文对“突发事件”概念的界定就以此法律条文的规定为准。具体分为“自然灾害”、“事故灾难”、“公共卫生事件”和“社会安全事件”。圆另外,本文中所提到的“危机”、“危机时期”、“紧
11、急状态”等指的是在突发事件发生发展过程中整个社会所处的环境与欧洲人权法院是根据年签署的欧洲人权公约于年在法国斯特拉斯堡设立,它是一个全职的常设性机构,旨在维护年联合国人权宣言中提及的部分权利。辔本处所指的“自然灾害”、“事故灾难”、“公共卫生事件”和“社会安全事件”词汇含义均来自辞海及现代汉语词典释义.基本理论概述状态以及相关民众所面临的的非正常境况。自然灾害是指自然界中所发生的各种异常现象,既有地震、火山爆发、泥石流、海啸、台风、洪水等突发性灾害;也有地面沉降、土地沙漠化、干旱等在较长时间中才能逐渐显现的渐变性灾害;还有臭氧层变化、水体污染、水土流失、酸雨等由于人类活动而导致的环境灾害。我国
12、的自然灾害种类繁多并且频发,各种自然灾害每年都会在局部地区发生,其影响范围之大,所造成的危害之严重往往令人触目惊心。例如:年的南方雪灾、大地震、年初的新疆雪灾以及西南地区百年一遇的特大干旱等都属于自然灾害的范畴。事故灾难是指具有灾难性后果的事故,在人们生产、生活过程中由于各种因素引发的违反人们意志的、迫使活动暂时或永久停止的、并且造成大量人员伤亡、经济损失或环境污染的意外事件。比如:年月发生的山西襄汾溃坝事故,年月上海地铁号线因电力故障而发生的列车相撞事故,以及内蒙古赤峰自来水污染事件,陕西凤翔儿童血铅超标等突发事件均属于此范畴。公共卫生事件若从流行病学的角度来看,指的是在某一短促时间内出乎意
13、料地突然发生,造成或者可能造成对公众健康的严重损害、可能造成众多人员伤亡或对特定人群的身心健康构成威胁,具有一定的强度和广度,需要公共卫生机构联合多方力量,立即采取紧急救援和处理行动。常见的公共卫生事件包括:由各种自然或人为原因所引发的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。例如:远至事件,有毒奶粉事件,手足口疫情等。近至甲型流感的肆虐以及曾被炒得沸沸扬扬的山西、江苏等地的问题疫苗事件、地沟油事件等等。社会安全事件是指因人民内部矛盾而引发,或因人民内部矛盾处理不当而积累、激发,由部分公众参与,有一定的组织和目的,通常采取围堵党政机关、阻塞交通、静坐
14、请愿、集会、群体上访、聚众闹事等行为,并对政府的日常管理和社会秩序造成影响甚至使社会在局部范围内陷入一定强度对峙状态的群体性突发事件。如贵州瓮安发生的群体性事件、年湖北石首发生的群体性事件等均属此类。另外值得注意的是,现实中发生的各类突发事件往往并不是彼此独立存引自:/./.【基本理论概述在的,在特定的情况下它们之间可能会出现相互交叉、彼此转化的现象,产生所谓的“涟漪反应 。比如,有些突发事件很难说清到底是由于自然原因、人为原因还是其他原因而引起的。比如说一些技术性事故灾难如有毒化学物质的泄漏可能会导致环境破坏,从而引发自然灾害,自然灾害的产生可能会带来继发的公共卫生事件,公共卫生事件的演变最
15、终也可能会导致社会安全事件的发生。.突发事件的特征.突发性、不确定性就突发事件本身而言,其爆发的时间、地点、种类、方式、以及对人们生活的影响程度等往往令人难以预测。如今,伴随科学技术的发展,人类虽然可以在一定程度上对诸如自然灾害地震、暴风雨,台风、冰雪等某些突发事件事先作出预测预报,但这种预测的精度与准度依旧受到诸如技术水平、环境因素等的影响与制约,很难准确把握。就突发事件的应对而言,由于突发事件发展过程瞬息万变,造成的影响往往也令人难以琢磨,如果人们此时的知情权得不到保障,在第一时间内无法充分掌握相关信息的话,也就很难作出准确的判断继而采取相对有效的应对措施以减少损失的产生。这种不确定性还表
16、现在,政府在处置突发事件时,如果采取的应对方式不同,可能会产生完全不同的结果。如果政府应对措施不当,势必会“火上浇油”,也许会“天灾变人祸”,事与愿违,结果往往会带来更大的损失。但如果政府善于把握时机、及时公开信息、方法得当、妥善处置的话,就可能化解危机,把损失减小到最低程度。.周期性按照事物发展的客观规律,突发事件通常遵循一个特定的生命周期,每一个级别的突发事件,都有发生、发展和减缓的阶段,据此可将突发事件总体上划分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段。各阶段的主要任务和应急措施都应有所不同,当然,由于突发事件具有突发与不确定性,实际中会出国对于突发事件的分期,要有“三阶段”如预警期、爆
17、发期、缓解期、“四阶段”如预警期、爆发期、缓解期和善后期或消退期等、“五阶段”如预警期、爆发期、商潮期、缓解期、消退期等不同说法.详见:赵颖.突发事件应对法治研究.博士学位论文】。北京:中国政法大学,.基本理论概述现“四个阶段”相互交叉、循环往复的情形。因此,在每个阶段对公民知情权保障的具体措施和要求也不尽相同。.。.危害后果严重性突发事件发生后,往往危及着人们的生命及财产安全,造成政治、经济、文化、社会等的各方面的秩序混乱,从而造成极大危害。其中一种危害是直接的,如、甲流等突发公共卫生事件,以及绝大部分的自然灾害、事故灾难都会对人的生命健康以及财产利益造成直接危害;另一种危害则是间接的,包括
18、对国家政治、文化以及政府形象等的外在影响,以及对民众心理方面的潜在影响。如美国“?”事件不仅直接导致了美国多亿美元的惨重损失以及数千民众的无辜伤亡,更为严重的是,这场突发的灾难给美国民众心里留下了难以磨灭的恐惧阴影,至今仍难以消散。.公众参与性突发事件的发生一般都会危害到公共安全,广到一国全境,或是局部省份,小到某个社区等等。总之,突发事件的受众主体具有广泛性,其带来的危害势必影响相关民众的切身利益。因此,它的迅速发展也必然会引起相关民众主动或被动的关注和参与。同时,突发事件过后的善后处理也必然涉及到对公共资源的协调与配置,涉及到对公众心理与行为的疏导和干预。莫于川教授认为:“处置危机不仅仅是
19、政府的事,参与突发事件应对既是公民的义务,也是公民管理国家事务的体现,是民主化的要求。川总之,突发事件的发生发展自始至终都体现着广泛的公众参与性。.突发事件应对中的公民知情权.突发事件应对中公民知情权的渊源在研究突发事件应对中公民知情权的相关问题之前,我们有必要回顾一下“知情权”的含义,知情权 一词源于西方,又称“资讯权”、“了解权”、知悉权、“知的权利”等等。口对于知情权的涵义,学者存在不同观点,大致有广义与狭义之分。广义的知情权不仅包括非平等主体之间的知情权,即公法上的知情权,还包括平等主体之间的知情权,即私法上的知情权。狭基本理论概述义的知情权就是所谓的公法上的知情权。本文所采用的也正是
20、狭义上的知情权概念。我国宪法规定国家的一切权利属于人民,人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务、社会事务和经济文化事务,一切国家机关及其工作人员对人民负责,受人民监督。锄对于公民权利,包括了言论出版自由,批评建议权等。而公民管理、监督、批评、建议等权利的实现当然是建立在了解有关情况的前提下,知情权无疑就是以上权利的潜在权利,是公民参政议政的基础,理应成为我国公民的一项基本政治权利。在突发事件应对法中,一方面既赋予政府足够的控制权力和管理权利,另一方面也给予了新闻媒体公开报道权和公民更多的知情权与参与权,保障公民知情权的立法思想得到了充分体现。法条明确规定:“有关人民政府及其部门作出的
21、应对突发事件的决定、命令,应当及时公布。”圆同时还要求履行统一领导职责的或者是组织处置突发事件的人民政府按照有关规定统一、准确、及时地发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的相关信息。同样,政府信息公开条例也体现出了公民知情权的基本理念,条例明确了政府应该主动向民众公开的信息情况:涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;需要社会公众广泛知晓或者参与的,应当主动公开的。另外,为了防止政府机关不履行信息公开的义务,条例规定:各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作的考核制度、社会评议制度和责任追究制度,定期对政府信息公开工作进行考核、评议;行政机关违反条例规定,不履行政府信息公开义务的,应当承担法律
22、责任。除宪法外,我国其他法律法规中也不同程度的体现了公民知情权的内容。我国宪法虽然没有明文规定知情权是我国公民的一项基本权利,但有关公民知情权的内容多暗含于相关的条文中。.突发事件应对中公民知情权的内容据相关调查显示,在突发事件发生后,公众对相关信息的关注程度依次为:“具体是什么事情.%”、“事件发展到什么程度.%”、“事件发生的原因.%”、“政府在做什么%”、“跟我有没有关系.%”见图.。由此可见,在突发事件应对中,公众最渴望了解的是事件本身的相关信息,尤其国参见中华人民共和国宪法第一章总纲第二条。售参见中华人民共和国突发事件应对法第十条规定.基本理论概述关注的是到底发生了什么事以及发展到了
23、什么程度。这两点乃是公众在面对突发事件时做出“事实判断的主要依据。在此基础上,公众才会去考虑“事件起因”、“政府在做什么以及“跟我有没有关系”等较为现实的问题。.%图.突发事件发生后公众的信息需求示意图在突发事件应对中公民想要知道的正是政府需要公开的,公民知情权的实现与否往往取决于政府对信息公开义务的履行与否。在符合法律规定的前提下,突发事件中公民想要知道的信息正是政府应该主动公开的信息。总的来说,为确保在突发事件应对中公民知情权得到充分、全面的实现,政府应及时依法、全面客观、自始至终地公开突发事件应对过程中每一环节的相关信息。全面客观意味着政府不仅要公丌正面信息,还要公开负面信息,政府应敢于
24、承认自身能力的有限性甚至是决策的错误性。以诚恳、务实、客观、负责的态度积极承担公共危机时期的政府责任,公开危机信息,以赢得公众的充分理解和支持。总之,在突发事件的应对过程中政府信息公丌的内容主要包括以下几方面:第一、突发事件发生发展的实时情况。如:突发事件的性质、影响范围、级别程度、受害人数等。第二、政府采取的具体应对措施和解决方案。即政府已经做了什么、正在做什么以及将要做什么。为了增强人们对政府所施措施的信任,政府除了要公布措施本身外,还要将措施产生的细节、论证过程以及专家对措施的认可程度、此图引自曹陇华,王赞,宫慧娟.突发事件的公众信息认知与传播现状调查与分析.科学?经济?社会,.基本理论
25、概述国内外类似事件的处理经验等相关信息一同向社会公布。第三、公众应注意的相关事项。突发事件的应对与处理,并不是政府的单方行为,公民只有在知道相关信息后才能积极参与和配合政府共同应对突发事件。公民有权要求政府及时公布防范、应对措施以及其他相关注意事项,以此为行动指南,妥善处置突发事件带来的不利影响。第四、突发事件应对的经验和教训。随着突发事件的发展,民众对政府在处置突发事件中的反应是否迅速、公开是否到位、措施是否得当等会有越来越完整的认识。因此,政府应该及时、客观地总结突发事件应对的经验和教训,做好相关材料的归纳整理并及时向社会公布。“前事不忘,后事之师”,如果再遇到类似的突发事件,政府肯定会得
26、心应手,从容应对。.突发事件应对中公民知情权的内在价值有位学者还曾说过:“责备人民在权利上睡着,应先让人民知其有权利;责备人民违反义务,应先让其知义务所在。在当今信息时代,公民知情权显得格外重要,人们如果失去了信息,就等于失去了“眼睛”,尤其是在公民面对突发事件时更是如此。在这种危机的情境下,我们就更容易理解知情权的深刻内涵,更容易体会到在突发事件应对中保障公民知情权的重大意义。国务院总理温家宝在年的政府工作报告中指出:“让人民群众知道政府在想什么、做什么。政府工作报告中这句朴实的表述,表达了人民群众知情权的实质内涵。在当今信息社会,每个公民都可能成为信息传播的渠道,都可能成为意见表达的主体。
27、曾有个形象的比喻如是说:在现代社会,每个人面前都摆着一个“麦克风”,每个事件的亲历者都可能是潜在的、极具传播能力的“个人媒体”,人人都可以参与信息“直播”,每个公民都可以很简单地通过各种平台、渠道表达自己的看法、传播自己所谓的“事件真相。这其中确有对事实真相的反映,当然也有因在传播过程中受各种“信号衰减”和“噪音”的影响而产生的诸多流言。伴随着突发事件的发展,个人言论的“涓涓细流”汇集成“舆论洪流”,速度之快可谓有目共睹。然而,面对这般“信息洪流”,究竟孰真孰假,往往令人难以琢磨,这些不确定因素很可能引发流言四起、社会恐慌。此时,政府就应该主动担当起突发事件的“第一定义者”和“真相公开的主角”
28、。政府在突发参见温家宝总理年政府工作报告.:/霄啊.基本理论概述事件应对中要赢得主动,本着客观真实的原则公开相关信息,遏制各种猜测和流言。如果政府在突发事件应对中表现出“缺席、“失语、“妄语”,甚至是遏制民间的“众声喧哗”,这样做既不能缓和事态、化解矛盾,也不符合党的十七大提出的有关保障人民“知情权、参与权、表达权、监督权”的精神。总之,在突发事件应对中满足公民知情权的内在价值在于:.击破谣言流传的利器“谣言止于公开”这是不言而喻的,但是谣言是怎样产生的呢我国吕氏春秋中有文载:“夫得言不可以不察,数传而白为黑,黑为白。故狗似猩,猩似母猴,母猴似人,人之于狗则远矣。此愚者之所以大过也。闻而审则为
29、福,闻而不审,不若无闻矣。在突发事件中,个体行为往往具有自发性、模仿性、盲从性、脆弱性等特点,且容易受他人影响,人们的行为常常表现为一种群体性行为也称从众行为。此时个体的行为选择不是基于自身所掌握的信息,而是对大众的模仿或者过度地依赖舆论。在危机状态下,公众对信息的真伪往往缺乏正确理智的判断,在无法获取权威信息的情况下,“宁可信其有,不可信其无”,于是各种流言便会趁机而入,扰乱民心。当民众得不到自己想知道的信息,或者得到的信息失实的时候,由于人们都有好奇心,加之民众的知情权得不到满足,他们势必会把注意力转移到一些小道消息上来。假如政府没有及时公开事实真相,而此时公众就不能及时地从正常渠道获得信
30、息,势必会转而求证于其他渠道,使得谣言乘虚而入,许多人也就在不知不觉中成了谣言的放大者和传播者。因此,在突发事件应对中,政府与其贸然宣称安全,不如告知民众真相,一起应对困难,只有这样才能从根本上避免谣言的发生。试想如果政府及时地、开诚布公地告知民众事实真相,民众有了安全感,才会信任政府、配合政府,哪还会有谣言存在的空间呢就算有谣言,民众也不会去相信,邪不压正,谣言最终将不攻自破。.保障公民权益的基础从公民自身权益角度来讲,在突发事件应对中如果保障了公民的知情权就等于在危急时刻保障了公民的各项合法权益。知情权作为公民的一项基本权利,它最终得以实现的形式在于及时获取某些相关信息,由此看来,知情权的
31、实现是基本理论概述对其他权益保障的前提和基础,也正是这些信息的公开对公民其他权益的保障起了基础性作用,这种基础性作用在国家发生突发事件时显得犹为重要。众所周知,突发事件发展之快,影响范围之广以及后果之严重,往往使人们陷入恐慌,危急时刻,人们不但难以最大程度地保护自己的合法权益,而且也极容易因听信谣言而失去“自我保护”的最佳时机。政府此时应当在“第一时间内发布准确、可靠的信息来满足公民对突发事件的了解和认知,只有满足了公民“知”的权利,人们才能在突发事件来临时迅速采取科学有效的应对措施,减少不必要的人身和财产损失,从而保障自己的合法权益。.监督政府权力的关键列宁曾经说过:“人民行使管理国家的权力
32、,是以对公共事务的了解为前提的。如果不能获取政府的信息,人民就无法选择、监督政府。在知情和参与的基础上,公众才能对政府事务的各个方面开展实际而有效的监督。町公众知情权作为政治民主化的一种必然要求和结果,既是民主基础也是监督基础。在突发事件应对中政府若能及时公开信息,切实保障公民知情权,将整个决策过程透明公开地呈现在公众面前,使权力运行从隐蔽变为透明,那些幕后交易、官商勾结、权钱交易等丑恶现象将会被有效遏制。同时,政府信息公开也在一定程度上消除了民众对政府权力的神秘感和敬畏感,使得公民参与权力监督有了法律上的依据,为治理腐败提供了一个良好的契机。“阳光是最好的防腐剂”,在突发事件应对中维护公民的
33、知情权,将政府权力运行置于公众的监督之下,不仅是公民知情权内在价值的体现,更是“打造阳光政府、服务政府,推进社会主义民主法治建设”的内在要求。.维护社会稳定的前提突发事件应对中公民知情权的实现乃是“凝聚民心、共渡难关”的保障,我国近年来发生的若干突发事件都已充分证明,应对突发事件时若是封锁消息,隐瞒事实真相,公众就会因为从正常渠道得不到真实信息而恐慌,进而演变成谣言的肆虐,从而延长了平息突发事件的时间,加大了应对危机的难度,事态也将会变得更加严重,结果给社会带来了诸多不稳定、不和谐的因素。新加坡联合早报在“非典”发生期间曾发表过一段话:“封锁消息往往是愚蠢的做法,所付出的代价往往非常高昂。”基
34、本理论概述实践证明,在突发事件应对中要想尽快解决危机,减少损失,政府就必须把公众的安全至于第一位,让他们充分了解事态严峻的同时又能看到政府的信心。政府还要充分信赖和依靠民众,不能把他们看做是简单的管理对象,而要视他们为解决危机的依靠力量,及时将真实的信息传递给他们,告诉他们到底发生了什么,只有充分满足民众“知”的权利,他们才会感到自己是突发事件应对中不可缺少的一部分,当家作主的责任感与使命感犹然而生,从而也提高了政府的公信力。这才是应对突发事件,维护社会稳定的前提之所在。域外相关制度与实践域外相关制度与实践.美国突发事件公民知情权保障实证分析.美国的突发事件管理机构及其职权美国从联邦到州、县都
35、建立了比较完善的应急管理体系,在发生突发公共事件时,地方可以启动自己的应急管理体系,快捷、有效地实施自救。在突发事件应对中,以地方为主,只有当地方自救能力不足时,才会出现县向州申请援助,州向联邦政府申请援助的情况。.联邦应急机构联邦紧急事务管理局:“?事件之前,美国专职的突发公共事件管理部门是联邦紧急事务管理局,他将全国划分为十个地区,每个地区设有一个区域办公室,每个区域办公室针对几个州,它们的工作是具体指导该地区紧急事件处置工作,直接帮助各州开展救灾计划和减灾工作。嵋国土安全部:“?”事件之后,伴随着年国会通过的国土安全法,国土安全部于年正式成立,其重要使命是集中力量对付恐怖主义。美国陆军工
36、程师团:美国历史最为悠久和最具权威性的洪水研究实验和防洪工程管理咨询机构,负责着洪水突发事件的应对与信息公开工作。疾病控制与预防中心“从总体上讲,致力于与其他各州的协调,并负责全国范围的疾病监控,当出现危险迹象时向各个州发出警报,利用健康警报进行信息评估,该中心进行广泛的研究工作,并将结果向全国公布。.州与地方的应急机构在美国,州一级处置紧急事件的专职机构一般称为“紧急事务管理办公室”,下设总部、紧急事务处置中心和若干个分部。其中一项主要任务就是:建立预案系统和信息沟通系统。别非专职机构是指环境保持部、资源局、能源委员会、运输部、森林与防火局、高速公路巡警、水资源部、紧急事态医疗服务部等承担公
37、共安全管理相应责任的部门。其中的行政管理部下设有“信息与公共事务科”,负责同新闻媒体的联系,就其政策和行动与公众沟通,管理着全州的紧急域外相关制度与实践事态公共信息系统。在县一级,一般都设置“公共安全局”,其下设紧急事态管理处、消费者事务处、受害者服务处和司法服务处等机构。其中,紧急事态管理处是应对和处理突发公共事件的专门机构,其在平时为公众提供应急教育和相关信息,并在灾难发生前尽可能地提供预警信息。.美国突发事件政府信息公开制度概况.美国突发公共事件政府信息公开的内容美国将突发公共事件管理分为四个阶段即:减除阶段、准备阶段、应对阶段和恢复阶段,分别在这四个阶段对公众提供及时而准确的信息。第一
38、、减除及准备阶段的信息管理在灾难减除和准备阶段,公共信息管理的主要目标是对公众实施教育、告知并培养民众突发事件的应对和防范意识,以使他们在下一次危机到来之前做好充分准备。实现目标的指导方针是尽可能地使宣传的内容简单易懂,要反复强调信息的中心和要点,解释清楚对公众的好处是什么。总之,对公众相关意识的培养目的是要让其认识到危险的存在,意识到危机可能对人们造成的影响,以及应该采取何种方法和措旌来减少这些风险。司第二、应对与恢复阶段的信息管理在突发公共事件发生之后,与公众实现信息的准确沟通比较困难。由于信息沟通渠道受到突发公共事件的影响,关于伤亡、财产损失、灾难状况等情况的传言很多,有的报道甚至相互矛
39、盾,从而会造成社会混乱。因而,这一时期公共信息管理的主要目标是为公众和媒休提供准确、全面和及时的信息,消除流言蜚语,确保应对工作的顺利进行。的做法是:、与公众和媒体定期沟通,向他们提供准确、及时的信息;、监控与受害者的直接通讯和媒体报道,及时发现可能造成误解和流言的潜在问题,以便及时控制。.加强与媒体合作实现信息管理在西方国家,媒体往往是非官方的,而突发事件应对部门则是官方的。要让非官方的媒体接受官方的统一安排和协调,已经摸索出了自己的经验。首先,在公共信息管理方面的人员安排上互通有无,相互交流。有了人员域外相关制度与实践的沟通和共用使得信息的一致性、准确性得以保障。其次,政府对媒体的工作提供
40、全方位的配合,为采访突发公共事件的媒体提供了便利条件,每天多次举行新闻发布会,及时沟通各种情况。在媒体人员所不能到达的事件现场,及时为媒体提供录像画面,邀请灾难的受害者参与媒体采访,并帮助他们呼吁社会救助。通过以上安排,既能保障媒体圆满地完成突发事件报道任务,又得以充分利用媒体向公众宣传了政府在突发事件应对中所开展的一系列工作。.日本突发事件公民知情权保障实证分析日本是个岛国,经常受到地震、台风等突发自然灾害的侵袭,同时,日本资源贫乏,长期依赖海外市场,国际社会的任何变化都可能引发日本社会的激烈动荡。由于长期处于各种危机的冲击下,日本是世界上最具有危机意识的国家之一。对于日本来说,危机管理是政
41、府运作的常态,其防灾减灾体系相当发达。阳知情权,在日本也常被表述为“知的权利”。受美国的影响,年日本新闻界在美占领军指导下进行的新闻周活动中,打出标语提出:“所有的自由从知情权开始”便开始最早使用“知情权”一词。叫由此也拉开了日本公民知情权保障体系完善与发展的序幕。.日本的突发事件管理机构及其职权日本的突发公共事件应急管理机制分为中央、都道府县、市盯村三级制,各级政府在平时召开防灾会议,在灾害发生时,成立相应的灾害对策本部。例灾害对策本部是各级政府应对各类突发公共事件的临时机构,具有统筹全局、统领指挥的权限和职责。.防灾会议在平时,同本的三级政府首长各自召集本级政府的“防灾会议”,就重大防灾事
42、项作出决策。中央防灾会议:其职责主要是编制计划,在制订灾害风险减少的基本政策时进行中心协调。在出现大规模灾害时寻求应对策略,并负责进行信息的收集、传播以及紧急措施的执行。都道府县防灾会议:都道府县防灾会议每年定期召开一次,规定的任务包括:制订及推行都道府县的地区防灾计划,制订都道府县的灾害紧急应变计划域外相关制度与实践等。在灾害发生时搜集相关灾情资料,协调相关部门采取灾害应对措施,并从事相应的善后处理工作。市盯村防灾会议:市盯村层级的防灾会议由市盯村长出任会长,委员比照都道府县防灾会议的模式聘任。主要任务是拟订市盯村地区的灾害应对计划,并从事相关灾情信息搜集以及推动各项灾害应对措施的制定等。.
43、信息公开法规定的其它管理机构根据日本信息公开法第二条第一项的规定,实施信息公开的行政机关包括六类口:、内阁设置的机关和内阁所辖之下设置的机关;、内阁府、宫内厅以及内阁府设置法规定的机关;、国家行政组织法第三条第二项规定的机关具体包括府、省、委员会、厅等;、内阁府设置法及宫内厅法规定的特别机关,主要是根据特别法律规定,以政令设立的特定的设施机关、委员会及厅等;、设施机关和特别机关中由政令规定的机关如:国立大学、试验研究机关、监狱等;、会计检查院,信息公开法规定会计检查院为独立的信息公开实施机关。.日本突发事件政府信息公开制度概况日本全国分为“都东京都、道北海道、府大阪府和京都府、县”,一共个相当
44、于中国“省”一级的行政区。下面就以东京市的信息管理系统为例介绍同本的突发公共事件政府信息公开制度。哑根据规定,灾害发生后,宣传和信息披露体系分为宣传报道、听取居民反映和请求媒体报道等。区市盯村在其行政范围内或所管辖的设施内发生灾害后,或在发生灾害的危险时期,应立刻与警察署、消防署以及其他的机构携手合作,进行必要的宣传报道。“都”生活文化局根据情况,可以通过互联网、电视、公共媒体、临时报刊等方式进行信息公开。并有效地使用“都”的网站主页,在灾害发生时把该主页切换成灾害应对专用主页,向民众提有关人员伤亡、住房损坏、工商业和农林水产业受灾情况以及其它公共基础设施受灾情况等相关信息。例.域外突发事件信
45、息公开体制的总体特点与趋势以上对于美国和日本相关情况的介绍只是作为典型的例子而已,纵观主要域外相关制度与实践发达国家的突发事件公民知情权保障体系我们不难看出,域外突发事件信息公开体制的总体特点与趋势正在呈现出诸多新变化:.法律体系趋于完备多数国家都有一部统一的紧急状态或危机管理法律。作为一国公共应急法制领域中的“基本法”,其为公民权利的保障设定了底线,不至于造成公民的权利在紧急状态时期遭受公共权力的随意侵害而无法获得有效的法律救济,而这其中就包括了对公民知情权的保障与救济。.组织机构较为健全许多国家的公共应急组织机构较为完备,多设置专门的政府机构作为危机管理体制的核心和骨干。例如:美国的“联邦紧急事务管理局”模式,这种模式的特点是设立一个专门的隶属于总统的机构,在应急处理阶段扮演组织者、协调者与指挥者的角色。目前,采用这种政府危机管理体制模式或者与这种模式比较接近的还有加拿大等一些西方国家。另外,还有俄罗斯的“紧急情况部”模式,这种模式的特点是有专门的、直接隶属于总统的危机管理机构从事危机管理的综合协调及应急处理工作,该机构直接指
