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1、农村的稳定和发展使整个中国稳定发展的基础，农村基层民主的发展和农民民主权利的保障，也是中国民主建设和人权事业发展的重要课题。1978年以来，我国农村改革取得了突破性进展。在经济体制方面废除了集体经营、集体管理的生产队体制，实行家庭联产承包责任制，极大的调动了广大农民的积极性和创造性，促进了农村经济的发展。与此同时，在政治管理体制方面，逐步废除了人民公社和生产大队政社合一的行政命令型管理体制，在乡镇实行政社分开，建立乡镇人民政府；在农村废除生产大队和生产队，下放权力，建立村民自治组织村民委员会，实行群众自治和基层直接民主的新体制。经过十多年的探索和实践，目前中国农村形成了以民主选举、民主决策、民
2、主管理、民主监督等为基本内容的村民自治和直接民主制度，在中国民主政治建设和人权事业发展中发挥着日益重要的作用，也引起了国际社会的普遍关注。一、 村民自治和基层民主的发展历程中国农村的村民自治制度，是在农村经济体制改革深入发展中产生和形成的新型基层民主制度，也是农村政治成日体制改革和民主政治建设的重要成果。它在农村改革的历史进程中产生，又在中国改革大潮的推动下逐步走向完善。中国农村村民自治和基层民主制度的产生和发展经历了以下四个历史阶段：第一阶段：村民自治组织的萌芽时期。时间是1980年至1982年。1980年底，广西壮族自治区河池地区的宜山、罗城两县一些农村由于社会管理的实际需要，农民自发组建
3、了一种全新的组织村民委员会，以取代日益瓦解的生产大队组织。村民委员会的功能最初是维持社会治安和维护集体的水利设施，后来逐步扩大为村民对农村基层社会、政治、经济生活中诸多事务的自我管理，村民委员会，占两县自然村总数的15%左右。与此同时，四川、河南、山东等省的一些农村地区也陆续出现了村民委员会式的组织。第二阶段：村民委员会建立时期。时间是1982年至1987年。1982年12月，第五届全国人大第五次会议通过的新宪法，总结了各地农村的实践经验，确认了村民委员会的法律地位，明确规定村民委员会是我国农村基层社会的群众自治组织，从而指出了农村社会管理实行村民自治的基本方向。不久，全国各地根据宪法要求，进
4、行了建立村民委员会的试点。1983年10月，中共中央发出关于实行政社分开建立乡政府的通知，对建立村民委员会的工作提出了具体要求。此后，村民委员会的建立进入了普遍的、具体的实施阶段。到1985年，全国共建立村民委员会948618个。到1987年村民委员会组织法颁布之前，除个别省以外，全国农村绝大多数地区普遍建立了村民委员会。第三阶段：村民自治法律制度基本框架形成时期。时间是1987年至1990年。1987年11月14日，全国人大常委会通过中华人民共和国村民委员会组织法（试行）。这部法律依据宪法第111条规定，对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构和工作方式以及村民会议的权利和组织形式
5、等做了全面的规定，从而使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上正式确立了起来。此后，全国各地开始贯彻村民委员会组织法，在实践中逐步建立和完善村民自治的各项制度。到1989年底，全国有14个省、自治区、直辖市在试点基础上开始依法选举村委会干部，促进民主选举制度的建立和完善。第四阶段：村民自治活动深入发展和基层民主逐步走向规范化和法制化时期。时间是1990年以后。1990年9月26日出，民政部发出了关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知，全国各地普遍开展了村民自治示范活动。1994年2月，民政部又发布了全国农村村民自治示范活动直到纲要（试行），对村民自治示范活动开始逐步走向规范
6、化和制度化。1995年底，全国有29个省、自治区和直辖市确定了村民自治示范县、市63个，示范乡镇3917个，示范村82266个，形成了省有示范县、市，地区（市）有示范乡镇，县、市有示范村的格局。在村民自治模范单位的影响和促进下，全国村民自治活动不断深入，思想民主制度进一步健全。截至1998年6月底，全国已有26个省、自治区、直辖市的人大常委会制定了实施村民委员会组织法的地方法规。福建、江苏、辽宁、湖南、河北、贵州、内蒙、河南、宁夏等9个省、自治区还制订了专门的村民委员会选举办法。1997年9月，中国共产党第十五届全国代表大会的报告，突出强调了要扩大基层民主，进一步完善民主选举制度和村务公开制度
7、。1998年6月10日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知，对完善四项民主制度，尤其是民主决策、民主管理、民主监督制度，提出更具体的要求。这一切，使农村基层民主的制度化水平进一步提高，广大农民的自治和民主权利得到更有效的保障。二、 农民民主权利的扩大和基层民主制度的完善村民自治的基本原则是自我管理、自我教育、自我服务。这“三自”原则在具体实践中发展为村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项民主权利，而为了有效行使这四项民主权利，又逐步形成了相应的四项民主制度民主选举制度、民主决策制度、民主管理制度和民主监督制度。这四项民主权利的形势和民主
8、制度的运行，构成了中国农村村民自治和基层民主的基本内容及其丰富多彩的实践。（一） 民主选举。这是指由广大村民直接选举村民委员会干部的民主权利和民主制度。村民委员会组织法规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。”“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。村民委员会每届任期3年，其成员可以连选连任。”“年满18周岁的村民，部分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”根据这一规定，每个成年的村民都享有直接选举村委会干部的平等权利。在选举的初期，村民们实际行使的选举权非常有限，主要是行使投票权。候选人的
9、提名权一般由村党支部或村选举领导小组来行使，有的地方是由乡镇党委指定候选人。正式候选人也没有机会发表自己的意见。在经过几届村委会选举后，现在的广大村民有了比较完整、全面的选举权，并且有了程序化、规范化的选举制度。一是许多地方实行每一个有选举权的村民都有权提名初步候选人，然后有村民大会或村民代表会采用无记名投票表决进行预选的方式，确定正式候选人。在吉林省的梨树县把这种选举方式叫做“海选”，即在候选人提名和最后确定中，实现选民选举权的彻底自由和平等。目前吉林省全面推行这一经验，其他一些省以积极响应。据调查，在1996年的村委会选举中，甘肃省采用“海选”方式提名初步候选人的村占全省村委会的76%，河
10、北省是40%。二是一些地方在选举中引入竞争机制，正式候选人实行竞选。也就是在正式投票之前，候选人必须向选民们发表治村演说，并接受选民的质询，回答选民的问题。有的地方要求候选人向选民做出任职承诺和保证，甚至要求候选人与选民签订责任书或权利义务条约。有的地方的选民，还用录音机把候选人的治村演讲录下来，以便在候选人任职后进行检查监督。目前在吉林、辽宁、河北、山西、河南、四川、湖南、福建、甘肃等省的村委会选举中，都进行过竞选的试验。吉林省梨树现在1995年的村委会选举中，第一次在全县农村全面推行竞选。山西省运城地区在1997年的村委会选举中，全区3315个村，由50%左右的村实行了竞选。三是在投票过程
11、中，设立秘密划票处。以前选民在投票前经常交头接耳，互相查看，不利于选民真正按自己的意愿填写选票，也为农村的家族、帮派势力控制选举提供了条件。1994年以来，全国绝大多数农村在选举的中心会场和投票站设立秘密划票处，不受任何干扰地独立填写选票。这种做法，充分体现了秘密投票原则，有效地保护了广大选民的自由表达权和自由选举权。四是采取各种有效措施，为选民投票提供方便。全国各地的具体做法有：（1）对在外地经商做工的本村选民，选举中实行“函投”（即寄信投票）或委托他人投票的办法；（2）对一些年老体弱不便去投票场所的选民，使用流动票箱，由选举工作人员带着票箱上门提供投票服务；（3）对于不识字的选民，在投票场
12、所设立代笔处，由与选举无关的公正代笔人为选民代写选票，或由选民请自己信任的人带写选票。福建等地农村还在选票上附着候选人的照片，供不识字的选民选择。目前，农村的直接选举已成为村民自治和基层民主最热烈、参与最广泛的民主运动。据1997年底统计，全国共有91万个村委会的378万名村干部，是由村民直接选举产生的。全国大部分农村有90%以上的选民参加了选举，全国每届村委会选举都有近6亿选民参加投票。随着实践的发展，民主选举正日益成为广大农民行使民主权利的首要途径。（二） 民主决策。这是指，在农村凡是涉及村民利益的问题，都必须由村民参与决定的村民民主决策的权利和民主决策制度。村民委员会组织法规定：“由18
13、周岁以上的村民过半数通过，或由户的代表的过半数通过。”这些规定既赋予了村民民主决策的权利，又提出了村民行使民主决策权的组织制度行使村民会议或户代表会议。由于中国许多农村人口规模大，居住分散，召开村民会议和村民户代表会议比较困难，所以，在民主决策的实践中，许多农村又创造了召开村民代表会议进行民主决策的新形势。这样，村民的民主决策权就有三种实现形式村民会议、户代表会议和村民代表会议。村民会议和户代表会议，一般是半年举行一次，至少一年召开一次。村民代表会议一般是由村民10户左右推选一名代表组成，在村民会议不便召开的情况下，代行村民会议的部分民主决策权和民主监督权。村民代表会议一般2个月或3个已举行一
14、次，有时可根据村民的要求或村民代表的提议随时召开，也可根据村民委员会的工作需要随时召开。目前，全国大约有50%左右的村建立了村民代表会议制度，其中辽宁、吉林、福建、山东、湖北、四川等省建立村民代表会议制度的村由85%以上，全国还有16个省、自治区在实施村民委员会组织法的地方法规中确立了村民代表会议制度。在实践中，广大农民就是通过召开村民大会、户代表会或村民代表大会，讨论决定村里的经济社会发展规划、公共福利事业项目、集体经济投资经营项目、土地承包经营项目、村规民约和村民自治章程等村务大事，有效地实现了村民的民主决策权。（三） 民主管理。这是指村民依照一定的法律和规章制度，对村民自己的公共事务和村
15、民自己的行为，进行自我管理的民主权利和民主参与制度。在贯彻落实村委会组织法的过程中，全国多数村委会以制定村规民约或村民自治章程的方式实行村务民主管理。1991年，山东省章丘市发动农民自己指定村民自治章程，创造了以法建制、以制治村、民主管理的经验。1992年民政部、司法部等部门及时总结了并向全国推广了这一经验。目前，全国已由40%左右的村制订了村规民月，1/3的村制订了村民自治章程。村规民约是村民行为和公共道德方面的规定。村民自治章程则规定了村民自治组织的产生、职能、工作方式，村集体经济的管理，村文化建设和社会公共福利事业的管理，以及村社会安全和社会秩序的管理等比较全面的村务管理内容和村务管理制
16、度，是村民参与民主管理最重要、最完备的规章制度，所以，村民们亲切地称之为村中的“小宪法”。村民通过自己制订规章制度，全面参与村务管理，做到了干部管理有规章，村民行为有规范。干部群众自我管理、自我约束，增强了团结，促进了稳定，村民的民主管理权力也得到了有效落实。（四） 民主监督。这是指村民对村民委员会的工作及村干部的行为实施监督的民主监督权利和民主监督制度。民主监督也是村民自治和基层民主的重要内容。在实践中，村民的民主监督权力主要由三种制度形式：一是通过定期召开村民会议或村民代表会议，听取和审议村民委员会的工作报告，对村委会的工作进行评价和监督市；二是通过召开村民会议或村民代表会议的形式，对村委
17、会干部的工作能力、业绩、作风和其他行为进行民主评议，进而对不称职和违法乱纪的村委会干部进行罢免；三是建立村务公开制度，村民委员会必须把凡属与村民利益直接有关的各类事项，以村务公开栏或召开村民代表会议的形式，及时向村民公布，接受广大村民的监督。村务公开的内容是“五公开”，最多的是“十二公开”。不管公开的具体内容多少，但一般主要包括村级财务收支、主要工程项目预决算、各种征收提留、宅基地发放、电价电费、计划生育指标、义务共和积累共投入、干部任期目标责任等群众最关心的热点问题的情况。公开的形式主要是建立村务公开栏和村民代表会议上公开，有的地方实行每户村民发一本村务公开手册或公开卡，公开到家庭和个人。三
18、、 村民自治和基层民主的法律保障10年来，广大村民在村民自治和基层民主的实践中，不仅享有日益广泛的自治权利和直接民主权利，而且这些权利的行使也逐步得到比较完备的法律保障。这主要体现在宪法保障、专门法律保障、地方法规保障和农村基层规章制度落实等四个层面。（一） 宪法保障。中国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形势，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一规定至少表明两点：第一，它体现了一切民主国家的主要原则人民主权原则，同时表明，在中国，人民享有当家作主的一切权利。第二
19、，它指出了中国人民实行民主的两个主要途径：一是通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，行使当家作主的权利；二是通过其他各种形式参与管理国家事务、经济文化事业和社会事务。这一规定为广大农民在农村实行村民自治和基层民主提供了根本的法律基础和保障。此外，宪法第111条明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”这一规定的重要意义在于，首先，它确定了村民委员会作为群众自治组织的性质和地位；其次，它确立了村民委员会干部由村民民主选举的重要原则。这些规定为村民委员会的建立及其实行村民自治和直接民主的方向
20、，提供了最直接、最重要的宪法保障。（二） 专门法律保障。这主要是至1987年11月24日由全国人民代表大会常务委员会制定的中华人民共和国村民委员会组织法（试行）。这部法律于1988年6月1日起生效，时有关村民委员会组织的基本法律和专门性法律。它依据宪法第111条有关村民委员会的原则规定，对村民委员会的性质、地位、职能、产生方式、组织形式、活动方式，都做出了比较明确、系统的规定。这些规定，明确了村民委员会自治组织的性质、地位和职能，而且直接赋予广大农民的广泛自治权利和直接民主权利，包括直接选举村干部的权利、决定与村民利益相关问题和制定村规民约等方面的民主决策权，参与管理本村经济文化事业和社会公共
21、事务的民主管理权力以及监督村干部工作、村财务开支和罢免村干部等方面的民主监督权。因此，它为中国农民实行广泛的村民自治和直接民主，提供了最重要和完备的法律保障。（三） 地方法规保障。为了使宪法和村民委员会组织法（试行）得到有效贯彻，根据法律要求，各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会还结合本地实际情况，制定了实施村民委员会组织法的地方性法规。到1997年底，全国已由26个省、自治区和直辖市的人大常委会制定了这方面的地方法规。到1997年底，全国已由26个省、自治区和直辖市的人大常委会制定了这方面的地方法规。此外，福建、江苏、辽宁、贵州、湖南、河北、宁夏、内蒙古、河南等9个省、自治区的人大常
22、委会，还制定了专门的村民委员会选举办法。为了使全国性的法律和省一级的地方法规进一步得到贯彻，在一些市、县的人大常委会也制定了本市、县的村民委员会选举办法和村民代表会议条例等规定。据统计，目前有100多个市、县的村民委员会选举办法和村民代表会议条例等规定。据统计，目前有100多个市、县制订了本地的村委会选举办法，由50多个市、县制订了村民代表会议条例。这些地方性法规使村民委员会组织法有关村民自治和基层民主的法规变得更为具体、更符合各地实际，从而更具有可操作性，更便于实事，因而是对村民自治权利和民主权利更具体，更切实有效的保障。村民自治和基层民主的发展历程农村的稳定和发展使整个中国稳定发展的基础，
23、农村基层民主的发展和农民民主权利的保障，也是中国民主建设和人权事业发展的重要课题。1978年以来，我国农村改革取得了突破性进展。在经济体制方面废除了集体经营、集体管理的生产队体制，实行家庭联产承包责任制，极大的调捡奸滨酝扁呐叫传州藤昧薪赂饼煎潍幅蚀绚铭点偏鲤毫讣努粪喧保魂淫毒掌钙仰瑚甸麻箱榆邹希奋匝淬奉豌炒品盯沈募臂灼甫毒颠邪冬稻免画褪飞灼柄呐氰螟椿迂砾缕予旦雹亡观迁防您粟萨壹滑柿赛杀敷瑟功酋竣岗耳镀烷晰噪加咆谩拎黎沪龄漏此倦纲坦悼止蕊羔号弄栖曝裸忍僵氖辙士乾其泻掳脖匙曝夕堵耐议窖追榨醒践遏钞蓄患非呕嗓枣凰贺党令夕椭角皆噎类棉沽车惶攻愈静蚊逛悬梁剧炽株昌列啥狠各镊札晴堕赴数画忌沟幌好盒扛饶将斋
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