我国环境保护方针政策体系.doc

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1、第二章环境规划与管理的政策、法规、制度、标准和管理体系 第一节 我国环境保护方针政策体系 一、基本方针 1. 环境保护的“32字”方针 1973年第一次全国环境保护会议上确立了我国环境保护工作的基本方针：即“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的32字方针。 2. 环境保护是我国的基本国策 1983年召开的第二次全国环境保护会议进一步制定出我国环境管理的大政方针：n 一是明确提出了环境保护是现代化建设中的一项战略任务，是一项基本国策，从而确立了环境保护在经济和社会发展中的重要地位；n 二是制定出我国环保事业的战略方针，即经济建设、城乡建设、环境建设同

2、步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。即同步发展方针；n 三是确定把强化环境管理作为当前工作的中心环节。 3. 持续发展战略方针 联合国环境与发展会议结束后，1992年7月，党中央、国务院批准了中国环境与发展十大对策；1994年3月，国务院发布中国21世纪议程中国21世纪人口、环境与发展白皮书，确定了实施可持续发展战略的行动目标、政策框架和实施方案。中国环境与发展十大对策内容：（1）实行持续发展战略。（2）采取有效措施，防治工业污染。（3）开展城市环境综合整治，治理城市“四害”。（4）提高能源利用效率，改善能源结构。（5）推广生态农业，坚持不懈地植树造林，切实加强

3、生物多样性的保护。（6）大力推进科技进步，加强环境科学研究，积极发展环保产业。（7）运用经济手段保护环境。（8）加强环境教育，不断提高全民族的环境意识。（9）健全环境法规，强化环境管理。（10）参照联合国环境与发展大会精神，制定我国行动计划。阅读材料之中国可持续发展指标体系（2001年修正）总体层系统层状态层变量层要素层中国可持续发展总体能力生存支持系统生存资源禀赋土地资源指数人均耕地耕地变化率耕地质量耕地占全国份额水资源指数人均水资源水资源密度亩均水资源水土资源匹配指数水资源占全国份额国土资源占全国份额气候资源指数光合有效辐射10积温年平均降水年均霜日生物资源指数人均NPPNPP密度NPP占

4、全国份额中国可持续发展总体能力生存支持系统农业投入水平物能投入指数单位播种面积农机总动力单位播种面积用电量单位播种面积化肥施用量灌溉率资金投入指数农户人均生产费用支出单位播种面积农业财政支出资源转化效率生物转化效率指数单位播种面积粮食产量农业劳动生产力粮食安全保证率化肥利用效率经济转化效率指数人均农业总产值单位播种面积农业总产值农业总产值增长率农村人均收入农业增长值率生存持续能力生存稳定指数农业产值波动系数连石产量波动系数人均收入波动系数生存持续指数高产稳产田建设占耕地面积比例旱涝盐碱治理率成灾率中等教育水平以上农业劳动者比例中国可持续发展能力发展支持系统区域发展成本自然成本指数地形限制系数资

5、源组合优势度生态相应成本系数资金投入指数农户人均生产费用支出单位播种面积农业财政支出社会成本指数人力资本指数万人拥有智力资源量人口发展的压力区域发展水平基础设施能力指数单位面积货运周转量每万人邮电业务总量每千人拥有的国际互联网用户千人拥有电话数经济规模指数GDP占全国份额人均GDP GDP密度人均 GDP的增长率人均社会商品零售总额经济推动力指数人均投资水平固定资产投资密度人均储蓄额资本金份额人均固定资产净值固定资产净值密度结构合理度指数非农产值占总产值比例技术密集型工业产值占总产值比例空间合理度系数中国可持续发展能力发展支持系统区域发展质量工业经济效益指数总体效益水平投入产出水平运营效率盈利

6、水平产品质量指数产品合格品率产品质量优等品率产品质量损失率新产品产值率经济集约化指数主要原材料消耗系数万元产值能耗万元产值废水排放万元产值废气排放万元产值固体废物排放全社会劳动生产率环境支持系统区域环境水平排放强度指数废气排放水平废水排放水平固体废弃物排放水平大气污染指数SO2排放水平烟尘排放水平区域生态水平地里脆弱指数地形起伏度地震灾害频率气候变异指数干燥度受灾率土壤侵蚀指数水土流失率荒漠化率盐碱化率中国可持续发展总体能力环境支持系统区域抗逆水平环境治理指数污染治理投资占GDP比例废水排放达标率废气处理率固体废弃物综合利用率生态保护指数森林覆盖率自然保护区面积比率水土流失治理率人均造林面积社

7、会支持系统社会发展水平人口发展指数预期寿命人口自然增长率全社会文盲率老龄化率社会结构指数第三产业劳动者占全社会劳动者比例城市化率三人户占总户数的比例生活质量指数居民生活条件居民消费水平社会安全水平社会公平指数城乡收入水平差异就业公平度受教育公平度社会安全指数城镇失业率贫困发生率社会保障指数赡养比城市与农村社会保障覆盖率社会进步动力社会潜在效能指数劳动者文盲比例劳动者小学程度人口比例劳动者中学程度人口比例劳动者大学程度以上人口比例社会创造能力指数 前教育人口参与比 第二产业人口参与比 科学家，工程师人口参与比中国可持续发展总体能力智力支持系统区域教育能力教育投入指数教育经费支出占GDP比例教育经

8、费占全国份额教育规模指数万人中等学校在校学生数万人在校大学生数平均每所中等学校学生数平均每所大学学生数万人拥有中等学校教师数万人拥有大学教师数教育成就指数学龄儿童入学率中等学校以上在校学生数占在校学生总数比例文盲减少率区域科技能力科技资源指数科技人力资源科技经费资源科技产出指数科技论文产出专利产出能力科技贡献指数直接经济效益间接经济效益区域管理能力政府效率指数政府财政效率政府工作效率经济调控指数经济调控绩效社会调控绩效环境管理指数环境影响评价执行力度三同时制度执行力度污染源限期治理及目标责任制执行力度环境问题来访处理率阅读材料之绿色国民生产总值作为评价可持续发展进程的综合指标及可持续发展思想的

9、产物，可持续发展或称之为绿色GNP（Green GNP ）被界定为：在不减少现有资本资产水平的前提下所必须保证的收入水平。这里，资本资产包括人工资本（厂房，机器及运输工具等），人力资本（知识和技术）以及环境资本（矿产，森林及草原等）。按可持续发展的概念，可持续收入或绿色GNP可在传统国民经济核算体系（NNP)的基础上，通过以下的环境调整而得到： 当年环境退化的货币价值的估计，即环境资本折旧。由于这种这就通常可划分为两部分，其一为传统GNP 中已部分计入的环境损害，如由于空气污染造成的农作物产量下降等，另一则未完全记入传统GNP 中的环境损害，如野生生物物种的消失及自然景观的破坏等。因此，这一项

10、目的调整主要指传统GNP 中未计入的环境退化部分； 环境损害预防费用支出（预防支出），如为预防风沙侵害而投资建立防护林带等； 资源环境恢复费用支出（恢复支出），如净化湖泊与河流，土地复耕等； 由于非优化利用资源而引起超额计算的部分。 可持续收入/绿色GNP= GNP（预防支出+恢复支出+由于非优化利用资源而引起超额计算的部分）固定（人工）资产折旧+自然资产折旧 上式给出了可持续发展思想下传统宏观核算指标的一种修正形式。然而，这一新指标更多的还只是停留在理论概念的框架之上，其各个组成部分如何计算还缺乏可靠有效的方法。同时，各组成部分同传统国民经济核算体系中已有的有关资源与环境的内容上缺乏有效协调

11、和对应。二、我国环境管理的基本政策 1. “预防为主，防治结合”政策坚持科学发展观，把保护环境与转变经济增长方式紧密结合起来，积极发挥环境保护对经济建设的调控职能，对环境污染和生态破坏实行全过程控制，促进资源优化配置，提高经济增长的质量和效益。主要措施包括：一是把环境保护纳入国家的、地方的和各行各业的中长期和年度经济社会发展计划；二是对开发建设项目实行环境影响评价和三同时制度；三是对城市实行综合整治。 2. “污染者讨费”政策按照环境保护法等有关法律规定，环境保护投资以地方政府和企业为主。企业负责解决自己造成的环境污染和生态破坏问题，不允许转嫁给国家和社会；地方政府负责组织城市环境基础设施的建

12、设，设施建设和运行费用应由污染物排放者合理负担；对跨地区的环境问题，有关地方政府要督促各自辖区内的污染物排放者切实承担责任，不得推诿。3. “强化环境管理”政策要把法律手段、经济手段和行政手段有机地结合起来，提高管理水平和效能。在建立社会主义市场经济过程中，更要注重法律手段。坚决扭转以牺牲环境为代价，片面追求局部利益和暂时利益的倾向，严肃查处违法案件。三、环境规划与管理的相关政策（一）产业政策 1. 产业结构调整政策上世纪九十年代以来，我国已颁布了一批产业结构调整政策，如九十年代国家产业政策纲要、汽车工业产业政策、关于全国第三产业发展规划的通知、外商投资产业指导目录、水利产业政策、当前国家重点

13、鼓励发展的产业、产品和技术目录以及当前部分行业制止低水平重复建设目录等。 2. 行业环境管理政策 行业环境管理政策，如冶金工业环境管理若干规定、建材工业环境保护工作条例、化学工业环境保护管理规定、电力工业环境保护管理办法、关于加强乡镇企业环境保护工作的规定、关于发展热电联产的规定、关于加强水电建设环境保护工作的通知以及关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知等。 3. 限制和禁止发展的行业政策1996年8月，国务院发布了关于环境保护若干问题的决定，要求在1996年9月30日前，对小造纸、小制革、小染料厂及土法炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼铅锌、炼油、选金和农药、漂染、电镀、石棉制品、放射性制品等15

14、小企业实行取缔、关闭或停产。 n 1999年6月5日，国家经济贸易委员会、国家环保总局、机械工业部联合发布了关于公布第一批严重污染环境（大气）的淘汰工艺与设备的通知，规定了15种污染工艺和设备的淘汰期限和可替代工艺及设备。n 1999年12月又发布了淘汰落后生产能力、工艺和产品目录（第二批），涉及8个行业119项。n 2000年6月，再一次发布了第三批目录，涉及15个行业120项内容。 （二）技术政策n 1986年5月，国务院颁布了环境保护技术政策要点。n 2000年5月，建设部、国家环保总局、科技部联合发布了城市污水处理及污染防治技术政策和城市生活垃圾处理及污染防治技术政策。n 2001年1

15、2月，国家环保总局、国家经贸委、科技部联合发布了危险废物污染防治技术政策。n 2002年1月，又联合发布了燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策和机动车排放污染防治技术政策等。 （三）环境经济政策n 环境经济政策是适用税收、信贷、补贴、收费等各种经济手段引导和促进环境保护的政策。n 环境经济政策大致可分为经济优惠政策、生态补偿政策和排污收费政策三类。第二节 环境保护法规体系 一、环境法律责任 1. 环境行政责任n 所谓环境行政责任，是指违反环境法和国家行政法规中有关环境行政义务的规定者所应当承担的法律责任。n 承担责任者既可能是企事业单位及其领导人员、直接责任人员，也可能是其他公民个人；既可能是中国

16、的自然人、法人，也可能是外国的自然人、法人。2. 环境民事责任n 所谓环境民事责任，是指公民、法人因污染或破坏环境而侵害公共财产或他人人身权、财产权或合法环境权益所应当承担的民事方面的法律责任。n 在现行环境法中，因破坏环境资源而造成他人损害的，实行过失责任原则。行为人没有过错的，即使造成了损害后果，也不构成侵权行为、不承担民事赔偿责任。其构成环境侵权行为、承担环境民事责任的要件包括行为的违法性、损害结果、违法行为与损害结果之间具有因果关系、行为人主观上有过错4个方面。 3. 环境刑事责任n 所谓环境刑事责任，是指行为人因违反环境法，造成或可能造成严重的环境污染或生态破坏，构成犯罪时，应当依法

17、承担的以刑罚为处罚方式的法律后果。n 构成环境犯罪是承担环境刑事责任的前提条件。与其他犯罪一样，构成环境犯罪、承担环境刑事责任的要件包括犯罪主体、犯罪的主观方面、犯罪客体和犯罪的客观方面。二、我国环境保护法规体系 （一）宪法中的环境保护规范 （二）环境保护基本法 （三）环境资源单行法 （四）国家其他法律有关环境保护的规定（五）国家行政部门制定的各种环保法令、法规和条例 （六）环境保护地方法规（七）签署并批准的国际环境公约 （一）宪法中的环境保护规范 n 宪法在一个国家法律体系中处于最高位阶，它是一个国家的根本大法。n 我国1982年宪法26条规定：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其

18、他公害。这一规定是国家对环境保护的总政策，说明了环境保护是国家的一项基本职责。此外，我国宪法第9条、第10条、第22条、第26条中对自然资源和一些重要的环境要素的所有权及其保护也做出了许多的规定。n 宪法为我国的环境保护活动和环境立法提供了指导原则和立法依据。（二）环境保护基本法 n 我国在1979年制定了第一部综合性环境基本法环境保护法（试行）；n 1989年颁布了环境保护法，这部新的综合性环境基本法在环境保护的重要问题上都做了相应的规定。其主要内容包括：第一章总则、第二章环境监督管理、第三章保护和改善环境、第四章防治环境污染和其他公害、第五章法律责任、第六章附则，共47条。（三）环境资源单

19、行法 1. 环境保护单行法 目前，我国已颁布的环境保护单行法八部。包括：(1) 1982年颁布的海洋环境保护法（1999年修订）(2) 1984年颁布的水污染防治法（1996年修订）(3) 1987年颁布的大气污染防治法（1995年、2004年两次修订）(4) 1995年颁布的固体废物污染环境防治法（2004年修订）(5) 1996年颁布的环境噪声污染防治法(6) 2002年颁布的环境影响评价法(7) 2003年颁布的放射性污染防治法(8) 2002年颁布的清洁生产促进法。 2. 资源保护单行法 目前，我国已颁布的资源保护单行法可分为以下三类：（1）土地利用规划法：目前，我国已经颁布的有关法律

20、法规主要有城市规划法、村庄和乡镇规划建设管理条例等。（2）自然资源保护法：目前，我国已经颁布的有关法律法规主要有土地管理法及其实施条例、矿产资源法及其实施细则、水法、海域使用管理条例、森林法及其实施细则、草原法、渔业法及其实施细则、水产资源繁殖保护条例、基本农田保护条例、土地复垦规定、地质灾害防治条例、森林防火条例、草原防火条例等。（3）自然保护法：目前，我国已经颁布的有关法律法规主要有野生动物保护法及其实施条例、水土保持法及其实施细则、防沙治沙法、自然保护区条例、风景名胜区管理暂行条例、野生植物保护条例、城市绿化条例等。（四）国家其他法律有关环境保护的规定 1. 刑法 1997年3月14日全

21、国人民代表大会八届五中会议通过了刑法（修订案）。新修订的刑法分则第六章第六节专门规定了破坏环境资源保护罪，具体规定了12种破坏环境资源保护罪。根据它们侵犯对象和行为性质的不同，可以分为4种类型。第一类，污染环境方面的犯罪，包括污染环境罪，非法进口固体废物危害环境罪；第二类，有关野生动物及其制品方面的犯罪，包括非法捕捞水产品罪，非法捕杀珍贵、濒危野生动物及其制品罪，非法狩猎罪；第三类，有关植物方面的犯罪，包括非法采伐、毁坏珍贵树木罪，非法收购盗伐、滥伐的林木罪；第四类，破坏资源方面的犯罪，包括破坏耕地罪，破坏矿产资源罪。新刑法的颁布，对于协调有关环境保护和资源保护法律，完善刑法，与国际立法接轨，

22、具有重大意义，为采用刑法手段保护环境提供了依据。2. 行政法n 依照宪法原则而制定的并涉及环境管理范畴的行政法律，如民法通则、农业法、企业法、乡镇企业法、对外贸易法、标准化法、行政处罚法、文物保护法、公共卫生法、食品卫生法等中有关环境保护的条款。（五）国家行政部门制定的各种环保法令、法规和条例 n 国务院有关部委根据环境保护的具体对象而制定的各种环保专门性法令、法规、条例和决定，是我国环境保护法规体系的有机组成部分。例如国务院关于结合技术改造防治工业污染的几项规定、国务院关于环境保护工作的决定、国务院关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定、国务院关于环境保护若干问题的决定以及医疗废物管理条例、危

23、险化学品安全管理条例等。这些法令、法规、条例和决定，具有国家行政强制力，而且针对性和操作性都较强，对我国环境规划与管理走上法制轨道起到了重要的推动作用。 （六）环境保护地方法规 n 地方法规是各省、自治区、直辖市根据我国环境法律或法规，结合本地区实际情况而制定并经地方人大审议通过的法规。n 地方法规突出了环境管理的区域性特征，有利于因地制宜地加强环境管理，是我国环境保护法规体系的组成部分。n 国家已制定的法律法规，各地可以因地制宜地加以具体化。国家尚未制定的法律法规，各地可根据环境管理的实际需要，制定地方法规予以调整。 （七）签署并批准的国际环境公约 n 我国积极开展环境外交，参与各项重大的国

24、际环境事务，在国际环境与发展领域中发挥着越来越大的作用。n 1980年以来，我国政府已签署并批准了37个国际环境保护公约，如保护臭氧层维也纳公约、气候变化框架公约、生物多样性公约等，并在全球、区域和双边环境合作中不断取得进展。n 签署并批准的国际环境公约和协定，具有法律效力，负有相应的国际义务，因而也应归入我国环境法规的体系。第三节 环境规划与管理的法律制度体系 一、环境规划与管理制度概述n 环境规划与管理制度是指为了实现环境立法的目的，并在环境保护基本法中作出规定的，由环境保护单项法规或规章所具体表现的，对国家环境保护具有普遍指导意义，并由环境行政主管部门来监督实施的同类法律规范的总称，属于

25、环境保护行为的基本法律制度。按照规划和管理的不同要求，可以分为环境管理制度和环境规划行政法律制度两类。n 第三次全国环境保护会议上推出了“环境保护目标责任制”、“城市环境综合整治定量考核制度”、“排放污染物许可证制度”、“污染集中控制制度”和“污染源限期治理制度”共五项新的环境管理制度，与原已实行的“三同时制度”、“排污收费制度”、“环境影响评价制度”三项制度，形成了一整套强化环境管理的制度体系。 n 为了加强环境规划管理，贯彻预防为主、防治结合的环境政策，根据环境保护法和土地管理法的相关规定，在我国又实施了两项环境规划行政法律制度，即“环境保护计划制度”和“土地利用规划制度”。两项制度的实施

26、，促进了我国环境规划和管理的法律制度体系趋于完善。二、八项环境管理法律制度 （一）“三同时制度”（二）排污收费制度（三）环境影响评价制度（四）环境保护目标责任制（五）城市环境综合整治定量考核制度（六）排放污染物许可证制度 （七）污染集中控制制度 （八）污染限期治理制度 （一）“三同时制度”1. 基本概念n 三同时制度系指所有新建、改建、扩建项目，其防治污染设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入运行。n 三同时制度是我国首创的。它是在总结我国环境管理的实践经验基础上，被我国法律所确认的一项重要的控制新污染源的法律制度。2. 相关法律规定n 三同时制度最早规定于1973年的关于保护和改善环

27、境的若干规定。1979年的环境保护法（试行）和1989年的环境保护法在规定环境影响评价制度的同时，重申了三同时的规定。1986年的建设项目环境保护管理办法、1998年的建设项目环境保护管理条例对三同时制度都作了具体规定。（二）排污收费制度1. 基本概念n 排污收费制度系指对排放污染物的工矿企业事业单位征收排污费，用于污染的治理。这项制度是运用经济手段有效地促进污染治理和新技术的发展，使污染者承担污染防治费用的法律制度，是污染者付费环境政策的具体体现。2. 我国征收排污费的相关规定n 1978年12月，中央批转的原国务院环境保护领导小组环境保护工作汇报要点首次提出在我国实行排放污染物收费制度 。

28、n 1982年12月，国务院在总结22个省、市征收排污费试点经验的基础上，颁布了征收排污费暂行办法，对征收排污费的目的、范国、标准、加收和减收的条件、费用管理使用等作了具体规定。n 1984年水污染防治法第15条作出了向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费，超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费的规定，即凡向水体排放污染物超标或不超标都要收费。n 我国颁布的标准法第7、14、20条规定，我国现行的污染物排放标准属强制性标准，违反排放标准即违法，对不执行者要予以行政处罚。可认为，以超标与否，作为判定是否违法的界限。n 2000年4月第二次修订后颁布的大气污染防治

29、法第48条作出了超标者处10万元以下罚款，并限期治理的规定。 （三）环境影响评价制度 1. 基本概念n 环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。 2. 我国环境影响评价的相关法律规定n 我国在1979年环境保护法（试行）中，规定实行环境影响评价报告书制度；n 1986年颁布了建设项目环境保护管理办法；n 1998年颁布了建设项目环境保护管理条例。n 2003年环境影响评价法正式施行。（四）环境保护目标责任制 1. 基本概念n 环境保护目标责任制规定了各级政府行政首长应对当地的环境质量负责，

30、企业的领导人对本单位污染防治负责，并确定他们在任期内环境保护的任务目标，列为政绩进行考核。环境保护目标责任制被认为是八项环境管理的龙头制度。 2. 制度的实施和发展n 第二次全国环境保护会议后，在我国各级政府中推行的环境保护目标责任制，通过将环保目标的逐级分解、落实，突出了各级地方政府负责人的环境责任，解决了环境管理的保证条件和动力机制，促使环境管理系统内部活动有序，系统边界分明，环境责任落实，改变了环境管理孤军作战的被动局面。n 1997年3月8日中央政治局常委召开座谈会，亲自听取环保工作汇报，表明了党中央对环境问题的高度重视，开创了地方政府一把手亲自抓环境管理，环保主管部门负责编制和检查、

31、落实环境规划，各相关部门积极配合强化环境管理的新局面。 （五）城市环境综合整治定量考核制度 1. 基本概念n 城市环境综合整治定量考核制度是对城市实行综合整治的成效、城市环境质量，制定量化指标进行考核，每年评定城市各项环境建设与环境管理的总体水平。这项制度是城市政府统一领导负总责，有关部门各尽其职、分工负责，环保部门统一监督的管理制度。 2. 制度的实施和发展n 综合整治的概念最早是在1984年中央中央关于经济体制改革的决定中提出来的。1985年在河南洛阳召开的第一次全国城市环境保护工作会议上，确定了我国城市环境保护工作的发展方向综合整治。n 1989年初制定了较为完善的考核办法、程序和标准。

32、经过几次调整考核指标，由最初的19项最后确定为24项。有四类指标，包括7项环境质量指标、6项污染控制指标、6项环境建设指标和5项环境管理指标。n 2003年国家环保总局发布了关于印发生态县、生态市、生态省建设指标（试行）的通知，在全国各地掀起了创建生态县、生态市和生态省的高潮，标志着我国城市综合整治进入了新的发展阶段。（六）排放污染物许可证制度 1. 基本概念n 对环境有不良影响的各种规划、开发、建设项目、排污设施或经营活动，其建设者或经营者，需要事先提出申请，经主管部门审查批准，颁发许可证后才能从事该项活动，这就是许可证制度。包括排污申报登记制度和排污许可证制度两个方面以及排污申报，确定污染

33、物总量控制目标和分配排污总量削减指标，核发排污许可证，监督检查执行情况等四项内容。这是一项与我国污染物排放总量控制计划相匹配的环境管理制度。 2. 制度的内容和管理程序（1）基本内容 排污申报登记制度。排污许可证制度。（2）管理程序 申请； 审查； 决定； 监督； 处理。3. 制度的实施和发展n 中国施行排污申报登记的规定最早见于1982年由国务院颁布的征收排污费暂行办法之中，其主要目的在于以此作为排污收费的依据。n 排污许可证制度是比申报登记制度更严格的对环境进行科学化、目标化和定量化管理的一项制度。n 20世纪80年代末曾在全国50个城市开展试点工作。原国家环保局在总结各地试点经验的基础上

34、，制定了水污染物排放许可证管理暂行办法（1988年），供试点地区参照执行。 （七）污染集中控制制度 1. 基本概念n 污染集中控制方式是针对分散控制的问题，改变过去一家一户治理污染的作法，把有关污染源汇总在一起，经分析比较，进行合理组合，在经济效益、环境效益和社会效益优化的前提下，采取集中处理措施的污染控制方式。实践证明，推行集中控制，有利于使有限的环保投资获得最佳的总体效益。 2. 实施污染集中控制的必要措施（1）实行污染集中控制，必须以规划为先导。污染集中控制与城市建设密切相关，如完善城市排水管网，建立城市污水处理厂，发展城市煤气化和集中供热，建设城市垃圾处理厂，发展城市绿化等。因此，集中

35、控制必须与城市建设同步规划，同步实施。（2）实行污染集中控制必须突出重点，划定不同的功能区划，分别整治。（3）实行污染集中控制必须与分散控制相结合，构建区域环境污染综合防治体系。2. 实施污染集中控制的必要措施（4）疏通多种资金渠道是推行污染集中控制的保证。要实现集中控制必须落实资金。应充分利用环保基金贷款、建设项目环保资金、银行贷款及地方财政补贴等多种渠道筹措资金。（5）实行污染集中控制，地方政府协调是关键。污染集中控制不仅涉及到企业，也涉及到地方政府各部门，充分依靠地方政府的协调，是集中控制方案得以落实的基础。 （八）污染限期治理制度 1. 基本概念n 环境保护法第29条规定，对造成环境严

36、重污染的企业事业单位，限期治理。所谓污染源限期治理制度，系指对超标排放的污染源，由国家和地方政府分别做出必须在一定期限内完成治理达标的决定。是一项强制性的法律制度。 2. 制度实施及发展n 继1978年国家安排第一批限期治理项目完成后，1989年国家环境保护委员会和国家计委又下达了第二批污染限期治理项目140个，1996年国家下达了第三批污染限期治理项目121个。n 确定限期治理项目要考虑如下条件：根据城市总体规划和城市环境保护规划的要求对区域环境整治作出总体规划；首先选择危害严重、群众反映强烈、位于敏感地区的污染源进行限期治理；要选择治理资金落实和治理技术成熟的项目。三、环境规划法律制度 （

37、一）环境保护计划制度1. 基本概念环境保护计划，是指由国家或地方人民政府及其行政管理部门依照一定法定程序编制的关于环境质量控制、污染物排放控制及污染治理、自然生态保护以及其他与环境保护有关的计划。环境保护计划是各级政府和各有关部门在计划期内要实现的环境目标和所要采取的防治措施的具体体现。2. 环境保护计划的主要内容环境保护计划制度主要规定在环境保护法第4、12、22、23、24条之中。环境保护计划的内容主要包括四类：即城市环境质量控制计划、污染物排放控制和污染治理计划、自然生态保护计划以及其他有关环境保护的计划等。对环境保护计划实行国家、省（自治区、直辖市）、市（地）、县四级管理制。由各级计划

38、行政主管部门负责组织编制。各级环境保护主管部门负责编制环境保护计划建议和监督、检查计划的落实和具体执行。其他有关部门则主要是根据计划和环境保护部门的要求，组织实施环境保护计划。 （二）土地利用规划制度 土地利用规划制度是国家根据各地区的自然条件、资源状况和经济发展需要，通过制定土地利用的全面规划，对城镇设置、工农业布局、交通设施等进行总体安排，以保证社会经济的可持续发展，防止环境污染和生态破坏。（二）土地利用规划制度 我国已经颁布执行的有土地管理、城市规划、县镇规划和村镇规划等法规。国土整治法正在起草中。1998年颁布的土地管理法专设一章土地利用总体规划。要求各级政府应该依据国家经济和社会发展

39、规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力及各项建设对土地的需求，编制土地利用总体规划。 第四节 环境标准体系 一、环境标准的概念和性质环境标准是环境保护法规体系中一个独立的、特殊的、重要的组成部分。环境标准是国家为了维护环境质量、控制污染，保护人群健康、社会财富和生态平衡，按照法定程序制定的各种技术规范的总体。 环境标准的法律性质主要表现在：n 首先，环境标准具有规范性。n 其次，环境标准具有法律的约束力。n 最后，环境标准的制定像法规一样，要经授权由有关国家机关按照法定程序制定和颁发。 二、环境标准分类 n 根据环境保护标准管理办法（1999.4.1）的规定，我国的环境标准由五类两级

40、组成。n 五类，是指环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、环境方法标准以及其它标准。n 两级，是指我国环境标准分为国家级和地方级。 n 有关强制性国家环境标准的代号，用“GB”表示；推荐性国家环境标准的代号，用“GB/T”表示；行业环境标准代号用“HJ/T”表示。 1. 环境质量标准n 以维护一定的环境质量，保护人群健康、社会财富和促进生态良性循环为目标，规定环境中各类有害物质（或因素）在一定时间和空间内的允许含量，叫作环境质量标准。环境质量标准反映了人群、动植物和生态系统对环境质量的综合要求，也标志着在一定时期国家为控制污染在技术上和经济上可能达到的水平。环境质量标准体现环境目标的要求

41、，是评价环境是否受到污染和制订污染物排放标准的依据。 2. 污染物排放标准n 为了实现国家的环境目标和环境质量标准，对污染源排放到环境中的污染物的浓度或数量所作的限量规定就是污染物排放标准。制定排放标准的直接目的是为了控制污染物的排放量，达到环境质量的要求。污染物排放标准为污染源规定的最高允许排污限额（浓度或总量）是确认排污行为是否合法的法律根据，超过排放标准要承担相应的法律责任。3. 环境基础标准n 国家对环境保护工作中需要统一的技术术语、符号、代号（代码）、图形、指南、导则及信息编码等所作的规定，叫做环境基础标准。它是制定其他环境标准的基础。其目的是为制定和执行各类环境标准提供一个统一遵循

42、的准则，避免各标准间的相互矛盾。 4. 环境方法标准n 国家为监测环境质量和污染物排放，规范环境采样、分析测试、数据处理等技术所作的规定，叫做环境监测方法标准，简称环境方法标准。它是使各种环境监测和统计数据准确、可靠并具有可比性的保证。5. 其它标准n 除了上述四类之外的环境标准，均纳入其他标准，如环境标准样品标准。 三、环境标准的作用和意义 n 环境标准同环境保护法规相配合，在国家环境管理中起着重要作用。n 工业发达国家环境污染发展成为全国性公害，在加强环境保护立法的同时，开始制定全国性的环境标准，并且逐渐发展成为具有多层次、多形式、多用途的完整的环境标准体系，成为环境与资源保护法体系中不可

43、缺少的部分。n 环境标准是制定国家和地方环境规划的主要依据，环境标准是环境保护法规制定与实施的重要基础与依据，环境标准是国家环境规划与管理的技术基础。 四、我国环境标准体系 n 截止到2005年4月10日，中国已经制定各类环境标准486项。其中，国家标准357项，环保行业标准129项；强制性标准117项，推荐性标准369项；环境质量标准11项，污染物排放标准104项，监测方法标准315项，基础标准11项，其他标准46项。另有地方环境标准一千余项。 第五节 环境管理机构体系 一、我国环境管理机构的发展（一）建国后至20世纪70年代初n 20世纪70年代以前，我国就设有自然资源管理的行政主管部门，

44、这些机构既是对自然资源进行管理的行政机关，又是国家企事业单位的上级主管部门，具有双重主体资格。与环境有关的行政管理机关还有计划、工业、建设、卫生等行政主管部门。n 1971年，针对工业三废污染问题，国家计划委员会设立了三废利用领导机构，成立了第一个跨省市的官厅水库水资源保护领导小组，又相继在各大流域设立了水资源保护领导小组。同年，由国家计委牵头成立了国务院环境保护领导小组筹备办公室。 （二）1973年全国环境保护会议的召开至1982年n 1974年10月，国务院组建了由20多个部、委负责人参加的国务院环境保护领导小组，下设办公室，诞生了第一个专门的环境保护机构。当时国务院环境保护领导小组的主要

45、和督促检查各地区、各部门的环境保护工作。国务院环境保护领导小组成立后，各地也相继建立了环境管理机构和环保科研、监测机构。（三）1982年国家机构改革n 1982年我国进行机构改革，将国务院环境保护领导小组撤消，办公室并入城乡建设环境保护部，名为环境保护局。另外，在国家计划委员会内又增设了与环境保护工作有关的国土局，形成了由环境保护局、国土局和其他工业、资源、卫生等部门共同负责的国家环境保护行政管理体制。 （四）1983年第二次全国环境保护会议召开至1998年n 1984年5月，根据国务院关于环境保护工作的决定成立了国务院环境保护委员会，在1984年底，国务院将城乡建设环境保护部下属的环保局改为国家环保局，同时也成为国务院环境保护委员会的办公机构。（五）1998年机构改革n 1998年，国务院各行政主管部门、特别是关于环境与资源保护行政主管部门进行了调整和改革。在这次国务