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1、公安机关创新流动人口服务管理机制基本法律问题 公安机关创新流动人口服务管理机制基本法律问题朱利民（湖北警官学院 法律系，湖北 武汉 430034）【摘 要】流动人口服务管理程序主要涉及流动人口服务管理法律适用包括管理、调查取证、行政强制措施等程序规定。在对流动人口的法律保障方面，我国宪法法律和行政法规中仍然存在着立法上的空白和限制；流动人口服务管理的执法理念在于警察调查权与流动人口基本权益的平衡。因此，针对流动人口服务管理领域的立法、司法和行政活动，对其基本理念、范畴和职能定位的系统梳理显得尤为重要。 【关键词】服务管理创新机制；流动人口；警察调查；比例原则 【中图分类号】D631.42 【文
2、献标识码】A 【文章编号】1673 2391（2010）06 0055 06 Basic Legal Problems on Management Services Innovation Mechanism ofFloating Population by Police SecurityZhu Limin(Hubei University of Police, Wuhan 430034, China)Abstract：The procedure of management services of floating population is mostly involved with its a
3、pplication regu-lations, such as management, investigating and collecting evidences, administrative compulsory measures, and so on. Onthe aspect of legal guarantee for floating population, there still exist blank space and limitation in the Constitution, laws andadministrative regulations. The law e
4、nforcement idea in management services of floating population lies in the balance be-tween police investigation power and basic rights and interests of floating population. Therefore, it is important to demon-strate the basic concepts, category and function orientation of legal, jurisdictional and a
5、dministrative activities in the fieldof management services of floating population. Key words：management services innovation mechanism; floating population; police investigation; principle of pro-portionality目前，两实全覆盖正逐级展开，针对辖区内的实有人口、实有房屋，公安机关主要围绕四项具体工作展开：一是规范街路巷、门楼牌的命名编号；二是开展信息入户调查采集；三是建立部门信息交换共享机制；
6、四是加强对互联网的安全管理和社会组织服务管理。其核心就是流动人口服务与管理，其中每一项工作都涉及到具体行政行为的职权和程序的合法性与合理性问题。它是公安机关创新管理机制以及警察权与人权平衡理念在新时期流动人口服务管理中交互作用的结果，这对效率与公正的博弈而衍生出的涉及到户籍、居住、就业、计划生育、社会保险、义务教育等诸多方面的地方立法的蓬勃态势，在社会需求对上下位法系统衔接的统一流动人口服务管理法的要求中，公安机关对此法律体系的全面了解和基本法律问题的深入研讨将有利于进一步明晰警察职权的先导和协助的角色定位以及公安行政程序的交叉和渗透的正当控制，有利于统筹兼顾流动人口服务管理创新机制与依法行政
7、。 一、公安机关流动人口服务管理创新机制的基本要义流动人口通常被界定为离开户籍所在地，在外从事各种社会活动的人口，或在流入地居住而没有本地户口的人。目前我国的流动人口以进城务工的农民工为主体。 （一）我国流动人口管理模式的演变轨迹根据历史背景、方针政策、工作手段等因素的不同，可以将改革开放以来的北京市流动人口服务管理工作分为四个阶段：1.弱的国家与社会关系背景下的自由宽松型管理模式(1949-1957 年)；2.高度一体化的国家与社会关系背景下的严格限制型管理模式(1958-1978 年)；3. 经济转型中的国家与社会关系背景下的防范控制型管理模式(1978-2000 年)；4.构建服务型政府
8、背景下的多元目标整合型管理模式(2000年至今) 这四个阶段前后更迭，其政策指向、工作内容、价值目标逐渐变迁。而管理模式的转变会导致管理机制更新和管理职权的重新定位。 1 （二）公安机关流动人口服务管理创新机制的基本要义和管理职能定位1.由主导走向协助据相关文件记载，从公安部暂住证申领办法(1995.6.2)、公安部关于实施暂住证申领办法有关问题的通知(1995.7. 17)、民航总局、公安部关于民用机场暂住人口管理有关问题的通知(1996.6.21)到公安部关于流动人口通报协查工作的规定(1996.11.26)，结合北京、深圳、浙江和成都等地方政府规章来看，公安机关对流动人口的管理正在从治安
9、管理主导型向政府及各部门的服务和管理、流动人口的待遇享受和权利保障等多方面功能协助型过渡。 暂住证制度立法及其制度设计突出的是治安管理，有明显的“重管理轻服务”、“重义务轻权利”倾向，是以管理为主旨的立法，而居住证制度立法强调服务和管理并重，根据“权利与义务对等”等原则进行具体制度设计，是以服务管理、权利保障为主旨的立法。而持有浙江省居住证的人员，其原户籍所在地的土地承包、计划生育、宅基地、兵役等权利和义务不变，同时还享受本地的以下待遇：(1)社会保障。 参加企业职工基本养老保险或者按照“双低”标准参加养老保险；参加职工基本医疗保险或者城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗；参加失业、工伤、生
10、育等保险。(2)住房。可申请租住政府或者企业为非本地户籍居住人员提供的集中居住区住房，在租金方面给予一定的优惠；参加所在企业建立的住房公积金制度。(3)义务教育。持证人员子女按照就近就学原则安排入学，并按规定享受杂费减免政策。 (4)户口迁移。除杭州市区外，在全省全面实行以具有合法固定住所、稳定职业或者生活来源为落户条件的户口自由迁移政策，让符合条件的流动人口自愿落户，享受城市居民的同等“市民待遇”。(5)其他待遇。参加工会和各类先进的评比，参与本地科技成果的申报和奖励，参与本地各类资格职称的评定及接受技能培训，免费享受国家规定的计划生育基本项目技术服务，依法参与社区的民主管理活动，等等。此外
11、，居住证承载的信息量更大，管理也将更加人性化，并可以与户口迁移等政策有机地联结起来。 2 总之，废除暂住证，实行居住证制度，保障公民平等权利，是从把流动人口看作流民到当作居民的社会理念和法律制度的重大转变，也是公安机关创新流动人口服务管理机制的基本内涵和重要坐标。 2.由管理走向服务 从国家层面来看，长期以来，我国政府实行的是传统的“行政型”管理模式，这种政府管理模式是为适应计划经济体制而建立起来的，市场经济体制下的服务型政府的运作逻辑应是：“服务型政府-市场经济-服务型-有限政府-有限行政-公共管理-法治政府-多元主体公共治理”逐步取消户籍制度，构建服务型政府，是公安机关在流动人口管理中必须
12、把握的大局。 管理即管辖、治理。自古以来，管理是国家机关的天职。服务是为集体和为别人工作，是现代社会赋予国家机关的新理念。我国的国家机关已被列为社会公共需要服务的第三产业。管理与服务是一对矛盾。它们的区别在于，管理的构成要件是管理者和被管理者，服务的构成要件是服务者和被服务者；在管理内部，管理者是矛盾的主要方面；在服务内部，被服务者是矛盾的主要方面。管理者和被服务者对事物发展具有不同的要求，正是这种不同要求赋予了管理和服务不同的范畴；由于长期存在的等级制度造成的等级观念的影响，形成了管理者的地位高于被管理者，而被服务者的地位高于服务者的“定论”，这种地位的错位，致使管理与服务的对立、内部构成要
13、件的对立都被人为的扩大。3 近年来，民间取消户籍制度的呼吁已被政府和学术界所认知,但是处于转型期的中国政府和社会依然要在未来一段时间内摸索寻求户籍制度的替代品。毕竟不彻底的户籍制度改革对流动人口管理问题的解决也是不彻底的,而在城市相应配套设施没有大的改变的情况下,深层次户籍制度改革的社会效应受到资源限制的极大挑战。服务型政府的构建要求 57 寓管理于服务之中,对公民权的重新认识使得国家采取了渐进式的改革。当前深圳、浙江等地已开始实行废除“暂住证”，实行“居住证制度”的改革,户籍制度这一流动人口管理中的最大坚冰正在加速融化。 用富含服务性和公平性的“居住证”制度代替管制性和歧视性的“暂住证”，至
14、少可以说是政府对流动人口的态度和政策上的理性转变。 3.由权力行政走向行政职能的市场化、中介化、社区化与信息化流动人口“公民导向服务型”管理模式将是国家与社会融合背景下的理性选择。一个活跃的、参与式的公民社会将使国家更加负责任的行动并对公民的需要更快地作出反应，政府的职能是“服务”而不是“掌舵”，公民社会的成长壮大已经成为国家实现“善治”的一个重要动力，行政职能市场化至少可以肯定，在相当长的一段时间内，国家与社会的融合是一种客观趋势。 公民导向服务型模式的实现路径具体可以从三个层面入手：(1)上层，需要考虑到国家层面上施政问题以及它要建设的服务型政府；(2)中层，对现有的具有“国有”成分的组织
15、结构进行改革。比如带有“官方背景”的外来人口管理组织；(3)下层，更加注重引导社会中原始自然状态下的自发组织。在以上三个层面的基础上，构建出适应时代要求的流动人口管理模式。由此，公安机关应从中介化、社区化、信息化等方面把握与政府的关系和自身的职能定位。 在中介化方面，经济体制改革深化与社会转型持续进行的中国，通过社会中间组织为城乡居民特别是流动人口中的弱势群体和边缘群体提供各类社会服务，不仅有助于彰显社会公正、平等的价值意义，而且对于政府重建与社会的关系、转变政府的社会职能、维护社会的可持续稳定等具有现实意义。良性的国家与社会关系应该是建立在合理分工基础上的相互合作与支持。社会中间组织的广泛参
16、与可以极大地弥补国家能力的不足并促进以官民合作为特征的治理和善治。 在社区化方面，我国现行社会管理体制下，居民委员会和村民委员会分别作为城市与农村的基层群众性自治组织，是国家延伸到社区与村庄的“腿”，一定程度上也是国家的构成部分，承担着对所辖区居民的管理，事实上是国家政权在基层的延伸。因此流动人口管理中基层的一些创举在被政府认可后可以迅速得到政府部门的推广，这样既分担了政府职能部门的部分管理功能，又能够及时化解许多矛盾纠纷，在维护地方治安等方面效果十分明显。一方面它代表社会利益向政府表达，另一方面它又可以充当政府代言人的角色，向社会表达国家意志，协调国家与社会关系。与此同时，政府的角色需要正确
17、定位：(1)避免政府角色的“越位”；(2)避免政府角色的“错位”；(3)避免政府角色的“缺位”。 在中介化与社区结合方面，进一步完善流动人口自组织。流动人口个体隶属于不同的自组织之中，流动人口自组织是指流动人口通过一定的血缘、地缘和业缘等关系，以满足个体的利益需求和情感归属为目的而形成的非正式群体。在其发展过程中，按其个体成员间人际关系，可以分为：亲缘群体自组织、地缘群体自组织、业缘群体自组织、情缘群体自组织。自组织适应了流动人口情感的满足和归属的需要，流动人口个体在自组织中也在“从事一些以公民为基础的草根(grass-roots) 活动。这些活动构成了公民权的试验场”。在存在着强大的公民互动
18、网络和公民间高度社会信任和内聚力的地方，政府可以依靠现存的社会资本建立起更为强大的网络，开辟新的对话和讨论渠道，并进一步就民主治理问题进行公民教育。因此公民导向服务型管理模式对流动人口自组织的完善可以采取以下三种模式：(1“)家庭旅店式”模式；(2“)行业化”模式；(3“)公寓化”模式。 在信息化方面，信息化时代的政府还应着力于构建网络型的无缝隙政府( Seamless government ) ，既打破传统的部门界线和功能分割的局面，整合政府所有的部门、人员和资源，以单一的界面为公众提供优质高效的信息和服务。通过计算机、通信、网络等技术手段的综合应用，提高流动人口管理的科技含量和综合服务水平
19、，在准确、及时、高效掌握流动人口相关信息的基础上制定出科学合理的流动人口管理政策。 二、流动人口服务管理公安行政基本法律范畴从流动人口服务管理法调整的基本部类的中央与地方立法条文中不难看出，流动人口服务管理法毕竟是以行政法框架为基础而进行构思的，虽然其中涉及到刑法及其它部门法相关条款。从行政法的视角来审视，流动人口服务管理法可分解为实体与程序两个基本法律范畴：（一）流动人口服务管理实体法流动人口服务管理实体法主要涉及到各服务管理主体（包括公安机关）行政权限、行政许可、行政确认、行政处罚等实体规定。在此侧重对行政确认与行政处罚进行探讨，居民身份证、暂住证、房屋租赁许可证、房屋租赁安全合格证、做工
20、证、就业证、经商证、健康凭证、婚育证到居住证，除居民身份证在学界较一致认为属于行政确认外， 58 笔者认为，健康凭证应归入行政确认，房屋租赁许可证、房屋租赁安全合格证、做工证、就业证、经商证、婚育证应归入行政许可，而暂住证、居住证行政确认和行政许可皆而之。在 1958年中华人民共和国户口登记条例颁布之前，国家就使用过行政管制手段限制农村人口外流，其内容包括城市劳动力优先、招收农村劳动力的行政审批制、盲目流入人员的收容遣返制、严格限制农民经商等。户口登记制度与粮油供应制度、就业制度和社会福利制度相配套形成了集社会治安、人口统计和社会管理于一身的中国户籍制度。到 1995 年，管理变得更为严格，户
21、籍管理开始执行外地来京人员户籍管理规定。此时，目的定为“对外地来京人员规模进行控制”，办理暂住证的暂住人口拟居住时间由三个月缩短至一个月，申请期限由来京后 15 日内减至 3 日内。并且明确规定，“暂住证是外地来京人员在本市临时居住的合法证明，对未取得暂住证的外地来京人员，任何单位和个人不得向其出租房屋或者提供经营场所；劳动行政机关不予核发外来人员就业证，工商行政管理机关不予办理营业执照。”暂住证在流动人口证件中的基础性作用可窥见一斑。值得注意的是，申领人也发生了变化，1986年规定由“暂住单位、户主或本人”向公安派出所申报暂住登记，1995 年后暂住人口本人无权单独领取暂住证，需要“房主（或
22、户主）带领或者由本人持房主（或户主）的户口簿”向暂住地公安派出所申报暂住登记、申领暂住证。 （二）流动人口服务管理公安行政程序法流动人口服务管理程序法主要涉及流动人口服务管理法律适用包括管辖、调查取证、行政强制措施等程序规定。在此仅对侧重对警察调查的探讨，可以说，行政调查构成了几乎所有其他行政行为(诸如治安处罚、警察许可等)的必经程序环节和处分基础，“先取证，后裁决”。5 在我国，流动人口服务管理警察调查常见的方式大致有：填写有关表格、进行登记，或者保留、报送有关资料，以备查验对违反租赁房屋治安管理规定第 6 条、第 9 条第 l 项规定的“登记”义务的，责令限期补办手续，并没收非法所得，情节
23、严重的可以并处月租金 5 倍以下的罚款。对违反爱滋病监测管理的若干规定第 4 条规定的“如实填写健康申明卡”的，该规定第 28 条的处罚是 50 元以上、200 元以下罚款，并强制采取预防、治疗消毒措施。 2当特定事件发生时，要求相对人向公安机关报告有关的法规范如旅馆业治安管理办法第9、16条；租赁房屋治安管理规定第 7 条第 4 项、第 9 条第 3 项；公安部关于加强信息网络国际联网信息安全管理的通知(1996 年 7 月 1 日)。 3检查与调查 一般检查与抽样检查规范如公安部关于对私人经营的旅馆、娱乐服务业进行整顿，严厉打击卖淫嫖娼等违法活动的通知(1995 年 8 月 30 日)等；
24、定期检查与不定期检查规范如公安部印发三局关于改革城市公安派出所工作若干问题的意见(1988年1 月 15 日)。户口核对和暂住人口核查：公安部关于做好 1996 年人口统计年报和暂住人口管理统计工作的通知(1996 年 7 月 12 日)，等等。 4协查 协查是公安机关在查处案件时要求其他部门、单位、异地公安机关提供有关资料、档案或业务咨询，必要时可以委托执行公务。如 1991 年 5 月 16 日北京市暂住人口计划生育管理办法第 4 章规定的协查。从长期的行政实践经验看，靠行政内部的指示来贯彻协查的规定，不可否认有时是相当有效的，但是，也不能完全排除会出现下面不执行的情况，那么怎么办?上述公安部和其他部门联合发布的文件中没有具体的解释。有时协助调查也用在被调查人身上，要求其对公安机关正在调查了解的事项积极配合。如暂住证申领办法第 11 条第 4 项。 此外，在上述的调查方式中，正当的调查程序要求的表明身份、说明理由、允许当事人陈述与申辩等基本执行程序渗透到流动人口服务管理程序法之中。3
