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1、地方政府救楼市的法律评析地方政府救楼市的法律评析罕2U年昂Z尹晓红【内容摘要】在全球金融危机和我国宏观经济全面衰退的情况下,地方政府救市的实质是对房地产市场的宏观调控.在我国单一制的国家结构形式和人民代表大会制度的国家政权组织形式下,地方政府的行为受制于中央政府和本级人民代表大会.因此,地方政府的救市必须符合法定职权,某些重大措施必须得到本级人大的同意,遵守财政民主主义和财政平等主义原则,并体现社会公平和公共利益.但地方政府的部分救市措施违反了上述要求.地方政府救市应有所为有所不为:应遵守市场经济规律,避免直接参与市场博弈;救市的关键是排除市场障碍,调整市场结构,加大保障性住房建设.【关键词】
2、地方政府救楼市财政民主主义财政平等主义住房保障制度为扩大内需,保障民生,稳定房地产市场的发展,近日全国地方政府救楼市(以下简称救市)措施”乱花渐欲迷人眼”,继成都,南京,西安等城市之后,杭州市政府出台拯救楼市的”24条”意见.2008年12月22日,江苏省办公厅发布关于促进房地产市场健康发展的意见.与2003年以来的由中央政府出台房地产调控政策,地方政府消极应对不同,这次救市大潮首先从地方政府开始,中央政府从默认到发布关于促进房地产市场健康发展的若干意见(国办发2008131号,以下简称意见)放权给地方政府.似乎地方政府救楼市的合法性,合理性毋容置疑了.然而,社会各界依然提出了强烈质疑.中华工
3、商时报刊发的救楼市泄露了三个秘密:房地产绑架了中国经济揭示了楼市三个公开的秘密:一是房地产绑架了中国经济.为了救经济,救楼市必须适可而止.二是地方政府为了自身财政收入越权减免税费,消极应对保障性住房建设,揭露了地方政府与房地产关系.三是房地产商与行业协会,行业主管部门及地方政府有形成利益集团的嫌疑.公民普遍则认为政府救市其实是在救开发商而不是救市场,政府的补贴,减税等政策并非正确的救市方法.那么,地方政府是否应该救市,目前的救市措施是否已对症下药,救市应受*作者单位:华东政法大学.救楼市泄露了三个秘密:房地产绑架了中国经济,http:/news.xinhuanet.corn/house/200
4、8一lO/30/content-10277666.htm新华网,2008年l2月31日访问.西安政府救市遭遇压力,http:/finance.sina.corn.en/g/20081020/00275406047.shtml,2008年1O月20日访问.76到什么限制?一,救市措施及救市的背景(一)笔者将各地方政府已公开的救市措施整理归纳如下:长沙保障性住房分配全面推行货币补贴方式;按地方所得部分给予全额补贴;2成首付湖南首次购买普通住房,面积在144平方米以下的,契税税率统一下调至1%契税减半;公积金贷款延长贷款最长期限至3O年;分期缴纳土地出让金;分宗办理相关福卅l手续购房补贴;放宽公积金
5、贷款政策;按开工时间设置不同比例减免普通商品房项目房地产西安开发企业的城市基础设施配套费;分宗办理国有土地使用权证,延长半年缴纳出让金购买普通商品房可按面积获得不同比例补贴;缓交部分建设规费;放宽开,竣工期限,分南京期或缓交土地出让金;加大保障性住房建设力度;调整住房公积金贷款最高额度调整购房入户政策;放宽住房公积金贷款政策,允许异地办理住房公积金贷款,首付2杭州成;实行交易税,契税,印花税补贴;放宽房企受让及开发期限;放宽开,竣工期限,缓交土地出让金;缓交部分建设规费宿迁购买住房可获得0.5%到7%的财政补贴;首付2成;减免开发商规费分宗办理国有土地使用证;放宽住房公积金贷款政策,允许省内办
6、理公积金异地贷款;河南首付2成;下调契税,二手房交易优惠四川扩大廉租住房保障范围,提高实物配租比例;首付2成;购房实施补贴;减免税费成都公积金购房贷款最高额度上调为30万元,首付2成;放宽人户政策;降低交易成本海南扩大保障性住房范围;减免税费;首付2成;购房补贴广州缓推经济适用房;公积金贷款额度将上调至8O万元武汉实施购房补贴;减免税费;首付2成增加保障住房供给;减免税费;首付2成;上调住房公积金贷款的最高额度;放宽二套房上海贷款政策;鼓励给与开发商信贷支持石家庄税费减免;住房公积金贷款上限40万元;首付2成;购房入户辽宁延长贷款期限,允许省内办理公积金异地贷款沈阳税费优惠;购房补贴;放宽公积
7、金贷款政策,首付2成;分块出让,分期付款,分割发证淮安规费减免;土地分宗开发;购房补贴;调整住房公积金贷款政策,首付2成地方政府救市措施资料参见各地方政府门户网.参见四川省人民政府关于促进房地产市场平稳健康发展的若干意见,wid=64110,20O8年12月日访问.77综上,救市措施可分为六大类:一是减免或延迟收取房地产建设,交易的各种税费,这是地方政府最常采用的措施之一.二是放宽土地出让政策.对大面积地块在统一规划的前提下,实施分割出让,分期付款,分割发证,沈阳,西安,石家庄,淮安等地有相关规定.三是购房入户政策.如石家庄,成都,杭州,沈阳.四是放宽住房公积金贷款政策,如提高住房公积金贷款额
8、度和贷款年限,降低住房公积金贷款首付比例,扩大住房公积金贷款的适用范围.上述地方政府都采取了相关措施.有的地方政府走的更远,如河南规定可在全省范围内异地办理公积金购房贷款,辽宁,杭州有相同规定;沈阳规定对已缴存公积金且已经办理个人住房商业贷款的,在其再次购买住房时,可按有关政策申请住房公积金贷款,并享受购买首套住房的贷款政策.五是地方政府对于特定时段内的购房者给以补贴的措施.补贴分为两种方式:用政府财政直接补贴购房者和用购房应缴纳的税收中地方所得部分补贴购房者,前者如西安,南京,宿迁,四川I,武汉,淮安,后者如河南,杭州,长沙,石家庄等.这是地方政府采取的另一常用措施.六是保障性住房政策.河南
9、,四川,海南,上海,南京等多个地方政府都提及要建立和完善住房保障体系,增加廉租房和经济适用房房源,加大实物配租力度,扩大廉租住房租赁补贴范围,解决低收人家庭的住房困难.沈阳,长沙强调推行保障性住房分配货币化.(二)目前,我国房地产市场面临经济下滑,市场运行机制存在障碍,住房市场存在结构性障碍三大主要问题.在短期之内,房地产政策发生重大转变,美国爆发的次贷危机引发的全球经济下滑是一个重要的原因.然而,回首我国房地产近1O年的大发展历程,房其市场因陷入”治乱”的循环而倍受诟病.2006年5月17日召开的国务院常务会议即指出,”房地产领域的一些问题尚未根本解决,主要是少数大城市房价上涨过快,住房供应
10、结构不合理矛盾突出,房地产市场秩序比较混乱.”从近两年的情况来看,国务院会议指出的这些问题更是愈演愈烈.归纳起来,房地产市场目前面临的问题除了经济下滑外还有两个重要的问题:一是房地产市场运行机制存在障碍,房地产市场表现出严重的市场失灵现象:开发商通过”捂盘瞄售”,”虚构交易,恶意炒高房价”等手段获取暴利,严重扰乱了市场秩序,供应结构与住房消费结构不对应,市场上的商品房70%一80%是高档房,存在严重的供大于求,而低端住宅明显供不应求;二是住房市场存在结构性问题,保障性住房严重不足.财政部,建设部,国土资源部2006年发布的关于切实落实城镇廉租住房保障资金的通知要求各地从土地出让净收益中用于城镇
11、廉租住房建设的资金按土地出让总价款扣除相关费用后余额5%核定.但截至2007年2月24日,”仍有4个地级城市,141个县级市没有建立廉租住房制度;166个地级以上城市未明确土地出让净收益用于廉租住房制度建设的比例;绝大多数城市还没有开始将土地出让净收益实际用于廉租住房制度建设”.而相对应的是我国房价跟居民收入比例世界最高,住房支出已严重挤压居民消费空间,严重影响民生,亦成为经济运行中一大不稳定因素.(三)房地产市场面临上述困难和问题,地方政府是否应该有所作为呢?答案是肯定的.房地产业在我国国民经济中占有重要的地位.2005年国务院办公厅在转发7部门关于做好稳定我国高档商品房严重供大于求,htt
12、p:/news.xinhuanet.eom/newscenter/200803/30/content一7883353.htm,2008年3月31日访问.建设部:限期明确土地出让净收益用于廉租房比例,7859933.htm,2008年12月11日访问.央行:我国房价跟居民收入比例世界最高,http:/finance.ifeng.cornews/hgjj/200804/0404-2201-476213.shtml,21308年4月6日访问.78住房价格工作的意见的通知中指出,房地产业是国民经济支柱产业.其产业链长,带动力强,对促进投资增长,推动居民消费结构升级,增加就业,维护金融稳定发展有十分重要
13、的作用.我国房地产业对经济增长的贡献率保持在2个百分点以上,房地产业和建筑业增加值占GDP的比重超过10%.保证房地产市场稳定健康发展是政府的重要职责.根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第59条规定,县级以上的地方各级人民政府有管理本行政区域内的经济,环境和资源保护,城乡建设事业和财政等行政工作的职权.”在服从国民经济和房地产宏观调控的同时,房地产的区域调控具有相当大的空间.”意见明确了应强化地方人民政府稳定房地产市场的职责:”稳定房地产市场实行由省级人民政府负总责,市,县人民政府抓落实的工作责任制.各地区在执行中央统一政策的前提下,可以结合当地实际,进一步采取加大保障性住房建设
14、力度,鼓励住房合理消费,促进房地产市场健康发展的政策措施.”所谓的”救市”,其实质是采取多种措施对房地产市场进行有效的宏观调控.宏观调控是现代市场经济的调节机制之一,”国家从社会经济的宏观和总体角度,运用国家计划,经济政策和各种调节手段,引导和促进社会经济活动,以调节社会经济的结构和运行,维护和促进社会经济协调,稳定和发展.”可见,地方政府的救市是管理本行政区域内的经济事务,履行宏观调控的职能的表现.而在我国还没有综合性的宏观调控法典和宏观调控法律体系尚需完善的情况下,特别是在行政管理未同国家经济调节职能相分离的情况下,地方政府的上述救市措施的合法性和合理性面临较大挑战.二,地方政府救市措施的
15、具体法律分析地方政府救市的行为多是抽象行政行为中制定行政规范性文件的行为.根据行政行为理论,抽象行政行为的合法要件包括职权合法,内容合法,程序合法和形式合法.救市的具体措施是否符合我国宪法法律的规定?是否符合行政行为的合法要件?(一)我国宪法序言规定:”中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家.”这表明,我国实行单一制的国家结构形式.中央集权程度较高,主要反映在有关中央国家机关对相应地方国家机关的监督控制方式上.宪法虽对中央政府与地方人民政府的职权范围作了明确划分,但根据我国的行政体制,地方各级人民政府在法律规定的范围内的实际权力还需要通过上级政府的行政授权的形式获得.这就意味着
16、,在中央政府对某事项有具体规定的情况下,地方各级政府只能遵循该规定而无更改该规定的权力;只有在中央政府明确授权时地方政府才能行使相应的职权.1.根据国务院关于实行分税制财政管理体制的决定的规定,对各省,自治区,直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制.我国分税制属于中央高度集权型,分税制虽然以分税种的形式确定了地方固定收入,但地方政府没有相应的税权.税收征收管理法第3条规定:”税中国房地产业对经济增长贡献率保持2个百分点以上,12827286.htm.2008年10月23日访问.张泓铭:房地产宏观调控原理的基本思考,社会科学>>2003年第9期.漆多俊:宏观调控法研究,法商研究&
17、gt;>1999年第2期.同上注.姜明安主编:行政法与行政诉讼法,北京大学出版社,高等教育出版社2005年版,第203页.参见王成栋,葛渡蔚,满学惠:行政法学研究,2002年第3期.79收的开征,停征以及减税,免税,退税,补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行.任何机关,单位和个人不得违反法律,行政法规的规定,擅自作出税收开征,停征以及减税,免税,退税,补税和其他同税收法律,行政法规相抵触的决定.”可见,地方政府没有地方税的管理权,其他单行的税种管理规定有相似的规定.如营业税暂行条例规定:”税目,税率的调整,由国务院决定.”契税暂行条例规定:”
18、契税的适用税率,由省,自治区,直辖市人民政府在前款规定的幅度内按照本地区的实际情况确定,并报财政部和国家税务总局备案.”财政部2008年10月22日宣布:”从11月1日开始,对个人首次购买90平方米及以下普通住房的,契税税率暂统一下调到1%;对个人销售或购买住房暂免征收印花税;对个人销售住房暂免征收土地增值税.地方政府可制定鼓励住房消费的收费减免政策.”2008年l2月20日国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见对住房转让环节营业税暂定1年实行减免政策.地方政府的减免税收如符合中央政府政策的条件,则是合法的.但湖南省将减契税的住房面积扩大至144平方米则不合法.2008年7月1713
19、国家税务总局关于坚持依法治税严格减免税管理的通知(国税发200873号)已经明确指出:”最近,个别地方违反国家税法规定,擅自制定出台不符合国家统一规定的税收政策,不仅造成了国家税款流失,而且严重干扰了正常税收秩序.”要”认真执行依法征税,应收尽收,坚决不收过头税,坚决防止和制止越权减免税的组织收入原则,规范减免税审批工作流程,严格按照审批权限依法审批,不断提高税收执法水平.要依法纠正和抵制各种越权制定的减免税优惠政策,对地方政府超越权限制定的税收政策,税务机关不得执行,同时要提请当地政府予以纠正并报告上级税务机关.”行政征费中的”费”,即各种社会费用,是一定行政机关凭借国家行政权所确立的地位,
20、为行政相对人提供一定的公益服务,或者授予国家资源和资金的使用权而收取的代价.我国的行政收费种类繁多.在我国,行政收费严格执行中央,省两级审批的管理制度.行政性收费中的管理性收费,资源性收费,全国性的证照收费和公共事业收费,以及涉及中央和其他地区的地方性收费,实行中央一级审批.国家法律,法规中已明确的收费,具体征收管理办法的制定和修改由财政部,国家计委会同有关部门负责.地方性法规中已明确的收费,具体征收管理办法的制定和修改由省级财政,计划(物价)部门会同有关部门负责.地方政府减免房地产开发中的规费和房产交易费用符合相关规定,减轻了房地产交易各方的负担,应当鼓励.2.放宽土地出让政策不符合2007
21、年国土资源部出台的招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定.该规定第23条第1款规定:”受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后,方可申请办理土地登记,领取国有建设用地使用权证书.”同条第2款规定,”未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的,不得发放国有建设用地使用权证书,也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书.”西安,淮安,杭州,沈阳,石家庄等地规定可以分块出让,分期付款,分割发证.3.关于购房入户问题,地方政府有自由裁量权.1998年7月22日,国务院正式批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见,意味着40年铁板一块的传统户籍政策开始有了实
22、质性变动.该意见指出:”在城市投资,兴办实业,购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属,凡在城市有合法固定的住所,合法稳定的职业或者生活来源,已居住一定年限并符合当地政府有关规定的,可准予在该城市落户”.放宽公积金贷款政策亦符合国务院住房公积金管同前注,姜明安书,第306页.80理条例的规定.虽然,坚持和发展现行宪定体制应特别处理好”怎样在改革开放和实行市场经济的新的历史条件下实现国家权力行使权适当集中的问题”,”从现状来看,出现了一些该放的权没放”等现象,但在改革之前,还是要严格遵守现行法律法规政策.(二)给部分购房者补贴的做法违反了财政民主和财政平等的原则,也违反了预算法的相关规定.1.给
23、部分购房者补贴违反了财政民主原则.根据我国的政权组织形式,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,国家行政机关,审判机关和检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督.宪法第99条规定:”地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法,法律,行政法规的遵守和执行;依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设,文化建设和公共事业建设的计划.”“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划,预算以及它们的执行情况的报告;有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定.”财政权是人大的重要权力之一.因为财政不仅是经济运转的重要推进器,同时还是政
24、治活动的主要资金来源.故财政民主是现代社会整个财政法的基础,在财政法体系中居于核心地位.其直接要求是,重大财政行为必须经过议会的同意,或者由议会制度法律予以规范,否则可能被指责为违反人民的意志.宪法第105条规定:”地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关,是地方各级国家行政机关.”由此可见,地方政府作为本级人大的执行机关,对于本行政区域内重大的财政事项,必须得到本级人大的同意.2.地方政府动用财政资金补贴部分购房者的措施还违反了财政平等原则.财政平等是宪法平等原则在财政法中的具体适用.它包含着对正义的价值追求,从制度上则主要体现一种平等的对待.财政平等要求财政开支方面权利人的平等受益
25、.意即财政应当保障每一个公民的生存权,受教育权等基本人权,为社会弱者提供力所能及的帮助和救济;应保障每一个群体同等的机会和待遇,不能出现制度性歧视.仅仅补贴部分购房者,对其他购房者和未购房者构成制度性歧视.而且,购房者并非社会弱者,为他们提供财政补贴不适用财政平等原则的例外.从这一时期的中央政策来看,所有的住房优惠政策都放在如何改善居民基本居住条件上或住房消费上.意即只对购买自住房或者改善型住房进行优惠,而且对改善型住房进行了严格界定.但地方政府的补贴却没有这样的区别,只要购房都给与补贴,只是补贴的额度不一样而已.3.地方政府不通过人大授权直接采取动用财政补贴等措施救楼市在程序上不合法,违反了
26、预算法.该法第13条规定:”县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告;批准本级预算和本级预算执行情况的报告;改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算,决算的不适当的决议;撤销本级政府关于预算,决算的不适当的决定和命令.”第9条规定:”经本级人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得改变.”而各级地方政府通过的救市方案所涉资金都是在房地产市场低迷时期出台的紧急救市措施,并没有列人人大批准的本年度预算中,是违反宪法和法律的行为.(三)保障性住房制度体现了地方政府”服务行政”理念,但一些地方政府的行为有所偏差.童之伟国家结构形式论,武汉大学出版社1997年版,第
27、399页.熊伟:财政法基本原则论纲,中国法学2oo4年第4期.同上注.8l意见规定:”主要以实物方式,结合发放租赁补贴,解决260万户城市低收入住房困难家庭的住房问题.”而长沙规定,经济适用住房全面推行货币补贴方式,停止实物分配.廉租住房坚持租赁补贴为主,实物配租以及租金核减为辅方式.沈阳和江西南昌正在进行的货币化改革都违反了相关规定.另外,1998年国务院关于进一步深化城镇住房市场改革加快住房建设的通知明确了建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系.但广州却缓推经济适用住房,河北石家庄,山东济宁等城市拟将廉租房和经济适用房申请条件”并轨”,逐渐减少经济适用房建设,分配规模,违背了中央加强保
28、障性住房建设的初衷.三,地方政府救市的界限在这场充满了地产商与购房人,有房者和无房者,富人与穷人乃至于政府与市场,中央与地方错综复杂关系的运筹和博弈中,地方政府一方面要符合建设法治政府的要求,依法行政;另一方面要符合现行经济体制的要求,遵循市场经济的一般规律.如此,方能确保救市措施合法高效.(一)行政须考虑其所追求的目的,亦即行政目的根据法治国家的要求和行政法学的理论,政府在行使其职权时必须遵循”职权法定”的原则.而政府自利性是政府的重要属性.2003年以来的对房地产市场的调控是中央政府为抑制房地产市场的过度繁荣和过高的房价,可能影响地方财政收入,地方政府消极应对;而目前房地产市场低迷影响到地
29、方政府的财政收入,在目前我国房地产市场一方面交易量急剧萎缩但房价依然高企,且保持着极高的利润率,另一方面居民消费空间被压缩的情况下,地方政府积极救市的目的受到社会各界的质疑就在情理之中了.因此,地方政府救市应以公共利益为出发点.(二)地方政府救市应受到单一制国家结构形式的约束,不得超越职权,还应该遵循法定程序并体现社会公平在单一制的国家形式下,地方政府的救市必须与中央政府的房地产市场政策保持一致.地方政府的职责在于执行中央政府的政策.减免税,调整贷款利率等显然属于中央权限,擅自放宽普通住宅标准等亦有违中央政策.地方政府的救市必须在其职权范围内采取措施;地方政府救市应遵循法定程序.在人民代表大会
30、制的国家政权组织形式下,地方各级人民代表大会是权力机关,各级地方政府是权力机关的执行机关,应对其负责,受其监督.涉及重大的民生问题的事项都应该由人大或人大常委会决定.救市措施中动用财政对部分购房者进行补贴这一措施就涉及到人大的重要职权.此外,救市措施应有利于促进社会公平.从理论上说,财政旨在提高公共物品.应以公共需要定位财政支出.(三)宏观调控应遵循市场经济规律根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,县级以上的地方各级人民政府二套房首付比例限制或部分取消,酝酿稳定楼市政策,16624113.htm,2008年1O月18日访问.贾海峰:地方住房保障重心下移,21世纪经济报道2008年1
31、2月10日第5版.于宁:政府职能重塑与政府自利性的约束机制,中国行政管)2008年第l期.一般认为,大部分行业的社会平均利润率为7%8%,但根据几家房地产上市公司的2008年中期报表来看,房地产企业保持着相当高的利润率,其中,金地集团的毛利率为46.29%,万科为29.23%,保利地产为46.O1%,招商地产为58.26%.郭维真,刘剑文:宪政视角下的财政民主及其构建,中国党政干部论S2007年第9期.82有管理本行政区域的经济等职权.政府对社会经济的管理方式可以如下示意:.1.民事管理(制定规则,国家一般不直接介入其中)J2.行政管理(市场准人,建筑安全管理等)lr1.排除市场机制作用的障碍
32、3.国家调节2.国家参与方式直接投资(民生)3.促导方式,即对社会经济活动依上所列可见,政府对社会经济的管理方式中有两点是地方政府应当特别注意的:一是政府不宜参与到市场博弈中,二是地方政府在行政管理中应低成本且透明高效.这正如所谓,”高成本政府成为市场经济运行的障碍者,高效率市场经济需要低成本政府的推动”.1.”从房地产成交数据来看,房地产多空双方的博弈已经到了最关键最微妙的时刻.”房地产市场的博弈行为的实质是利益的博弈.房地产市场是房屋购买者与卖者相互作用并共同决定房屋的价格以及成交量的机制.市场的核心是一种机制,而不是交易的行为,场所或者结果.因此,要使购房者和开发商的利益博弈健康的进行,
33、则利益博弈应在规则下进行.地方政府的宏观调控关注点应该是市场运行规则和监管机制,而不是房价,成交量等市场交易的结果.地方政府参与到市场博弈中打破了市场博弈中的平衡,而且打破了博弈双方的市场预期.地方政府拍卖土地和地方政府通过收购商品房作为保障住房均有介入市场博弈的嫌疑.2.目前,我国房地产价格中有相当一部分是因政府的行政管理过于繁琐等而增加的.成思危在清华大学举行的题为”当前经济形势与中国房地产业的发展”的演讲中公布了自己掌握的一项调查结果,”在房价中,房子土地和建筑成本占50%,政府税费占20%,开发商占30%.”因为房地产成本的不透明,政府管理的成本难有准确的统计,但可以相信政府管理因素成
34、为房价高企的重要原因之一.综上,地方政府救市的界限主要要求地方政府有所不为.而地方政府救市的具体措施则需要找准房地产市场的症结,有所作为,且不能”头痛医头,脚痛医脚”,而应对症下药.四,地方政府救市的突围虽然在单一制的国家结构形式下,中央政府对地方政府的行政控制和政策控制使得地方政府在行政时的自主权相对较小.但我国宪法第3条规定:”中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性,积极性的原则.”上文已述及,我国房地产市场目前面临着三个问题:一是经济下滑,居民收入下降,消费信心不足;二是房地产市场运行机制存在障碍;三是住房市场存在结构性问题.目前地方政府提出的减免相
35、关税费,提高政府服务效率,推出增加居民收入,鼓励市民消费等措施多为解决第一个问题.而对后面两个问题则鲜有实质性措施.后两个问题是长期困扰我国房地产市场健康发展的根本性问题,这也是我国房地产市场为什么要么过冷,要么过热,似乎总是一夜之间冬夏交替的原因.(一)排除市场障碍市场障碍主要是指竞争秩序问题.市场竞争存在两种不良倾向:一是限制竞争;二是不正当何翔舟:政府成本对市场运行的影响,中共天津市委党校学报)2005年第2期.熊剑锋:专家:政策应适度微调房地产除外,第一财经日L)2008年8月22日第4版.葛文生:商品住宅价格居高的原因分析,建筑经济20o7年12月专刊.83竞争.政府通过反垄断和反不
36、正当竞争,让市场调节能够充分恢复其作用.我国的房地产土地市场,价格等领域都存在这两种不良倾向.在政府垄断土地一级市场的情况下拍卖土地产生的垄断效应即倍受诟病.可以探索将地方政府获取房地产收益的方法由土地出让金改为年租制.年租制是政府以土地所有者的身份将国有土地使用权在一定时期内出租给土地使用者,并按年向土地使用者收取地租的一种土地有偿使用制度.实行土地年租制能极大提高土地利用率,理顺全民,政府,个人和企业对剩余价值的分配关系.房地产市场主体之间的信息不对称和信息不透明,容易形成价格垄断.沈阳的”不降价联盟”即涉嫌违反反垄断法第l3条禁止经营者达成垄断协议的规定.在反不正当竞争方面,早在2006
37、年5月2913国务院转发的关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见中就规定:”加强房地产开发建设全过程监管.切实整治房地产交易环节违法违规行为.房地产,工商行政主管部门要依法查处合同欺诈等违法违规交易行为,对不符合条件擅自预售商品房的,责令停止并依法予以处罚;对捂盘惜售,囤积房源,恶意炒作,哄抬房价的房地产企业,要加大整治查处力度,情节恶劣,性质严重的,依法依规给予经济处罚,直至吊销营业执照,并追究有关负责人的责任.”但从其后的执行情况来看,地方政府也没有严格执行.该意见反映了房地产市场的混乱及规制的必要性,但并没有建立起相应的监管机制,房地产和工商行政主管部门到底谁承担监管职责亦未明确.因此,
38、应建立房地产市场的监管机制以排除市场障碍.(二)调整市场结构,加大保障性住房建设住房是特殊的商品,兼具准公共产品和民生属性,是基本的生活资料.住房问题是有关公民的生存权能否得到实现的重大问题.可以说,现代国家房地产市场化的前提应是国家提供适当的住房保障,就如同社会保障是市场经济不可缺少的重要组成部分一样.1.地方政府在保障性住房建设中应注意两点:一是保障性住房建设应有最低法定比例,避免随意性.没有达到一定比例,住房保障制度就不能发挥其结构性作用.国家部委已做过一定探索,可惜未严格执行.从我国住房保障制度的演变和执行的实际情况来看,地方政府在履行住房保障职责方面严重缺位.许多地方政府仅将保障性住
39、房作为点缀.而德国在充分认识到完全市场化的房地产市场所带来的巨大风险的基础上,实施的”政府主导,市场参与”的房地产发展模式,经受住了数十年的考验.新加坡的”组屋”更具代表性,据统计,组屋住户占全国总人口的81%.从德国和新加坡的经验可以看出,住房商品化应以国家提供充分的住房保障为前提.郭贯成,吴群:年租制与批租制的比较,国土资源>>2oo2年第9期.刘福垣:批租制或年租制是两种社会制度的选择,开放导报2005年第3期.专家称沈阳不降价房产联盟涉嫌操纵市场价格,年l1月墙日访问.1998年国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知规定,建立和完善以经济适用住房为主的住房供
40、应体系.其将经济适用房作为与我国住房改革市场化和社会化相并行的主要供应方式,这一点是深具人权意义的.但2003年国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知要求坚持住房市场化的基本方向,不断完善房地产市场体系.之后房地产市场的过度繁荣和不断攀升的房价使得住房问题成为重大的民生问题.房地产价格高企引起中央重视.2OO6年关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见规定,要重点发展满足当地居民自住需求的中低价位,中小套型普通商品住房.并提出加快廉租房制度和规范发展经济适用住房.而在建立了廉租房制度的城市中,过高的入住门槛与过低的供应量依然限制了其调节住房需求的作用.还有的地方政府将廉租房和经济适用房偷梁换
41、柱为经济租用房和限价房.符轩:稳定房地产市场可以借鉴的德国模式,北京房地产)2008年第9期.经济观察:组屋助新加坡实现拥屋率近100%,http:/news.xinhuanet.corn/house/200802/28/content-7682616.hun.2008年1O月10日访问.84因此,地方政府保障性住房建设投入的法定比例问题应为住房保障制度的核心问题.二是地方政府是房地产市场的宏观调控者,不得参与市场博弈.政府回购开发商手中的未售出房屋,并没有改变房地产的市场供给,实质是在参与市场博弈.而且一旦进行收购,则收购价格就成了政府和公众考虑的关键问题.如果收购价格过高,相当于用公共财政
42、补贴房地产开发商,毋宁地方政府直接建设保障性住房;如购人后市场价格下跌,政府还要承担房价下跌的风险.因此,地方政府应利用手中的多种资源建设保障性住房,而避免直接在商品房市场回购.2.住房保障制度应包含三个层次.住房保障制度大致可分为三个层次:一是救助性保障,就是政府对无力达到社会最低住房保障标准的部分由政府”包下来”,廉租房是其典型形式.二是援助性保障,政府通过一定的补贴方式使住房消费能力较低的人群及时获取住房.三是互助性保障,政府通过强制雇主补贴,减免个税,规定政策性优惠利率等方式提高社会中等阶层的购买能力,使他们合理的住房需求及时得到满足.这就意味着住房保障制度是保障人人有房住,覆盖面非常广的制度,尤其是在商品房价格大大高于居民收入的情况下,住房保障制度应涵盖大多数人.结语地方政府救市的实质是对房地产市场的宏观调控,宏观调控应在法治的框架内进行,有所为有所不为.地方政府在应对全球金融危机,解决房地产市场当下面临的困境的同时,更应该致力于房地产市场的改革和完善,建立起有充分的住房保障的商品房市场,使人人居有其所.唯如此,救市才不仅是权宜之计,更是深化住房制度改革的重要举措.85
