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1、对完善我国环境影响评价法律制度的思考 对完善我国环境影响评价法律制度的思考是小柯论文网通过网络搜集，并由本站工作人员整理后发布的，对完善我国环境影响评价法律制度的思考是篇质量较高的学术论文，供本站访问者学习和学术交流参考之用，不可用于其他商业目的，对完善我国环境影响评价法律制度的思考的论文版权归原作者所有，因网络整理，有些文章作者不详，敬请谅解，如需转摘，请注明出处小柯论文网，如果此论文无法满足您的论文要求，您可以申请本站帮您代写论文，以下是正文。 摘要：环境影响评价是为预防和减轻拟从事的开发行为对环境可能造成的不良影响而实施的一项环境法律制度。我国的现行环评制度在适用范围、启动时间、环评机构
2、的中立性、环评内容、公众参与、法律责任等方面都存在很大的不足，制约了其预防作用的发挥。为完善我国的环评制度，应借鉴国外经验，扩大环评范围，充实环评内容，保障公众参与，严格法律责任，实现“阳光环评”、“民主环评”及“科学环评”。关键词：环境影响评价；规划环评；公众参与中图分类号：DF46文献标识码：A2005的“圆明园铺膜事件”曾对我国的环境影响评价制度发出过拷问，环评制度中公众参与机制的不足，环评机构的缺乏独立性，法律责任的软弱无力在该起事件中暴露无遗。经过两年，我国环评制度的上述问题非但没有得到有效解决，反有愈演愈烈之势。近来厦门PX项目和上海磁悬浮项目的环评风波不仅再次暴露了我国环评制度的
3、上述缺陷，更提出了一些新的亟待解决的问题。对我国环境影响评价的立法和执法进行全面的反思已显得刻不容缓。一、我国环评制度的建立与发展环境影响评价是当今世界各国为预防和减轻拟从事的开发行为对环境可能造成的不良影响而实施的一项环境法律制度。它是指在实施对环境可能有重大影响的活动之前，就该活动所发生的环境影响进行调查、分析与评价，并在此基础上提出回避、减轻环境影响的措施与方案，经过对各项结果综合考虑和判断并公开审查后，决定是否实施该活动的一系列程序的总称。环评制度产生的背景是19401960年代，随着全球工业化进程的加速，工业发达国家出现的环境污染越来越严重，严重的环境污染所酿成的震惊世界的污染公害事
4、件频频发生，使人们认识到在发展经济的过程中不能再走“先污染、后治理”的老路，而应该在开发行动前预测和评价其后果，通过事前采取消除和减轻影响的措施，在发展经济的同时保护环境，使经济与环境同步发展。这样，在1964年加拿大召开的国际环境质量评价会议上，学者们首先提出了“环境影响评价”的概念。美国继而于1969年通过国家环境政策法(NEPA)，建立了环境影响评价制度。这项制度的建立标志着环境保护工作由被动治理向积极防治的转变，是人类在环境问题认识上一次质的飞跃。随后，这项制度很快便为世界各国所采纳和效仿，并为各国立法所确立。截止1996年，全世界共有瑞典、澳大利亚、法国、英国、德国、加拿大、日本、中
5、国台湾等85个国家或地区制定了有关环评的立法，共有100多个国家和地区在开发建设活动中推行环评制度。我国的环评制度始于20世纪70年代末。1979年9月颁布的环境保护法(试行)在第6条，第7条对建设工程和城市建设及改造项目的环评作出了原则性规定。其后修改或颁布的水污染防治法、环境噪声污染防治法、海洋环境保护法、大气污染防治法以及建设项目环境保护管理条例等也作了类似的规定。2002年10月，第九届全国人大常委会第三十次会议通过了环境影响评价法(以下简称环评法)，正式建立了环评制度。随后，国家环保总局先后于2003年发布了规划环境影响评价技术导则(试行)和开发区区域环境影响评价技术导则两项国家环境
6、保护行业标准；2005年颁布了建设项目环境影响评价资质管理办法；2006年发布了环境影响评价公众参与暂行办法；2007年4月，中华人民共和国信息公开条例刚刚公布，国家环保总局又在第一时间公布了环境信息公开办法(试行)，该办法将于2008年5月1日正式生效。这一系列标准与规章的颁布表明了国家环保总局推进、完善我国环评制度的良好愿望。但从环评制度在实践中的执行效果来看，却并不尽如人意。国家环保总局战略环评专家咨询委员会委员马中在接受采访时坦言，中国目前的基本建设项目环境评价通过率“达到了99”，但与此同时，每年还在出现大量的新增污染源，把所有的这些新增污染源都归结到设备老化以及企业故意偷排行为上，
7、显然是难以服众的。合理的解释只能是我国现行的环评制度并未发挥其应有的把关作用，而是在很大程度上流于形式。现实中，环评报告也屡屡遭到质疑，环评制度遭遇信任危机。而这一现状，很大程度上是由于我国环评制度本身的内在缺陷造成的。二、我国现行环评制度的不足(一)规划环评制度不健全，不利于环境的可持续性发展厦门PX项目和北京垃圾焚烧发电项目暴露出的一个共同问题就是我国目前的环评范围一般还局限在对单个建设项目的环评上，而较少在宏观决策和整体规划上考虑环境与资源因素。环评法虽然对规划环评有所规定，但其规定十分原则，要求很低，且没有具体的操作程序。如对土地利用规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划只要求在规
8、划中编制环境影响篇章或者说明，只有专项规划才需要编制环境影响报告书。并且，对规划的环境影响篇章、说明或环境影响报告书只要求向规划审批机关而非环保主管部门提出。只有负责审批专项规划的人民政府指定时，环保部门方有可能对专项规划的环境影响报告书进行审查并发表意见。公众参与也仅局限于专项规划。因此，目前在规划环评的决策上基本上还是各级政府说了算，公众和环保部门对规划环评的影响力微乎其微。在缺乏公众监督和环保部门把关的情况下，由于现行经济政绩的攀比机制，各级政府在审批规划时往往会只着眼于眼前的经济发展和本地区利益，而忽略对整体环境因素的考虑，从而使规划环评，特别是土地利用规划，区域、流域、海域的建设、开
9、发利用规划的环评形同虚设。两年前，环保总局启动了规划环评的立法和试点工作，相关条例正在国务院法制办的论证审议之中。然而，环评法规定的不完善以及很多地区和部门没有对规划环评给予应有的重视，致使空间布局混乱、产业结构不合理等问题积重难返。实践中，目前我国不少重大环境争议事件都是因为在城市规划中根本没有做环评或只作了形式上的环评，还有些城市的城市规划经常变动，把工业污染项目和居民生活小区混杂在一起，使当时审批合格的项目，一段时间之后常常因为城市规划的变化(例如在附近突然兴建生活区)而变成高风险项目，又因为在建成本高昂而难以搬迁或改造，给群众带来环境安全隐患。厦门PX项目就是一例。该项目所在的海沧地区
10、已形成化工石化工业项目集中的大型工业区，但该区域还在规划建设以居住为主要功能的海沧新城，使得单个看符合环保先进标准的项目又变成了高风险项目。(二)未明确规定环评的启动时间，使环评无法在项目的早期论证阶段发挥作用环评法对规划和项目环评的启动时间未作明确规定，只在总体上规定应在规划和项目报批前编制环评报告书。实践中，基本上是在计划部门立项后， 即在开发行为已基本被政府有关部门认可后才开始环评。此时，工程选址、布局、产品方案、规模、工艺路线等已基本确定。这意味着环评的最后落脚点只能是提出治理方案或缓解措施而非决定是否开发。根据张勇等学者对上海市环评报告的调查研究，86.1的环评没有在建设项目的可行性
11、研究阶段启动，其中，38.9的环评是在完成设计之后启动，11.1的报告书在建设期或投产期启动，是为应付建设项目管理办法(或条例)的规定而补做。而在对深圳市环评报告的类似调查中，在项目可行性研究阶段启动环评的只占到15，在项目可行性研究报告或规划设计完成后启动的占58.75，在项目施工期或运营期启动的占26.25。环评不能在项目的可行性研究阶段启动，而是在已完成设计或建设、投产期启动，使环评作为事 对完善我国环境影响评价法律制度的思考是小柯论文网通过网络搜集，并由本站工作人员整理后发布的，对完善我国环境影响评价法律制度的思考是篇质量较高的学术论文，供本站访问者学习和学术交流参考之用，不可用于其他
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13、些环评机构，已经与环保部门割断了联系，但无论人员还是在其他方面上，都仍然有着千丝万缕的关系。如果缺乏完善的监督机制，就很容易滑人“形式上的环评”。因此在环评报告书审批过程中，公众对环评机构与环保部门之间可能存在的“暗箱操作”问题以及环评结论公正性的质疑不绝于耳。而现实中极少有项目被环评审批否决的事实恰好又印证了公众的质疑和推断。(四)对环评报告书的内容规定不全面，没有对替代方案评估等内容提出明确要求公众参与评价决策以及对环境有影响的项目提出替代方案是环境影响评价制度中的两个重要内容。而环评法无论是对规划还是建设项目环评报告的内容都未规定必须提出替代方案并对之进行评估，也缺乏对累积影响分析、后期
14、环境监测管理计划等内容的规定。据张勇和尹民等国内学者选取上海和深圳两个城市环评报告书有效性的评估结果显示，两个城市环评报告书缺乏有效替代方案的约占调查总数的8191；缺乏累积影响分析的约占5271；缺乏风险分析的约占56。这些都影响了环评内容和结论的科学性和有效性。(五)公众参与机制存在诸多缺陷，致使环评过程缺乏透明度和公正性厦门PX项目和上海磁悬浮项目激起公众强烈争议的一个问题就是我国现行环评制度中公众参与机制存在诸多不足，环评过程不透明，严重影响了环评的公正性和科学性。尽管环评法规定了公众参与的原则，国家环保总局又于2006年出台了环境影响评价公众参与暂行办法(以下简称暂行办法)，对建设项
15、目环评中环境信息的公开、公众参与的组织形式等作出了较为详细的规定，增强了公众参与建设项目环评的可操作性。但从现有制度来看，我国环评制度中的公众参与仍然较在很多问题。1、公众参与环评的范围不够广泛。目前只有需要编制报告书的专项规划和建设项目才需要征求有关单位、专家和公众的意见，其它规划和建设项目均可以合法地避开公众参与制度。2、公众介入环评的时机较晚，参与的阶段较少目前，我国公众参与环评主要是在环境影响报告书的制作阶段，但在环保机关审查项目对环境影响的大小，决定对项目是否需要进行环评的初审阶段，公众无缘参与。相比之下，不少国家或地区的公众可以在对项目是否需要进行环评进行审查的阶段就能介入环评过程
16、，并且，其公众对环评的参与往往贯穿环评的全过程。3、环评中的信息公开制度不够健全暂行办法虽对环评中公众参与的前提要求环境信息公开作出了规定，弥补了环评法的不足，但暂行办法对公告和征求公众意见的期限规定过短，只要求不得少于10日。公开的内容上，建设单位只需要公开环评报告的简本，对正本则未作要求。对环保部门的公开义务要求也很低，只要求其公开受理环评报告的信息，而未要求其公开收到和通过的环评报告。公开的方式上，暂行办法规定可以采取在当地的公共媒体上发布公告，公开免费发放包含相关信息的印刷品或其他方式公开信息，公开方式的可选择性在实践中极易使公开流于形式。如上海磁悬浮项目第三次公示就仅仅在上海市城市规
17、划管理局的官方网站上予以公布，而上海的公共媒体，如报纸、电视、广播，都集体“忽略”了这一涉及沿线31.8公里，约160万居民利益的公共信息。招致了群众不满。4、环评中公众参与主体不够广泛，参与途径过于单一，作用极为有限尽管环评法规定了论证会、听证会，或其他形式等征求公众意见的方式，但未规定适用听证程序的条件，也未规定公众申请举行听证会的权利，采用何种方式听取意见完全由规划部门、建设单位或环保部门决定，公众只能被动地接受。实践中采用最多的还是调查问卷的形式，听证会的形式很少被采用。并且，被征求意见的公民、法人或者其他组织也均由建设单位、环评机构或环保部门挑选，因此，往往调查范围窄，调查对象少，代
18、表性差。如2007年引起争议的北京垃圾焚烧发电项目的环评报告虽经过了民意调查，但一共只发放调查表100份，收回85份。其中，同意垃圾焚烧项目的占7l，同意垃圾焚烧+综合处理项目的占51。统计专家认为，报告的统计数据根本不能使用。5、对公众参与的救济和相关单位的法律责任规定不明确环评法和暂行办法均未规定公众参与受到侵害应如何救济、规划部门或建设单位不考量公众意见应承担何种法律责任等条款，也未就规划部门或建设单位不组织公众参与活动的法律后果作出规定，不利于公众参与规定的落实。公众参与机制的上述缺陷严重影响了环评的民主性、公正性和决策的科学性，使公众诉求无法得到表达，公众环境权益无法得到考虑和保护，
19、从而导致公众的不满。(六)法律责任欠缺或责任过轻，环保部门权力有限，易受行政干预现行环评法律制度对有些违反环评义务的违法行为未规定法律责任，对有些违法行为虽规定了法律责任，但责任过轻，对于项目方而言，只能起到“软约束”或者说“弱约束”的作用。以环评法第31条为例，如果建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的，环保部门只能责令其停止建设，限期补办，只有逾期不补办的，才可处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。由此可见环保部门的权力是极其有限的。首先，环保部门虽可责令停建，但未规定如建设单位拒不停工，环保部门可采取强制措施
20、。其次，限期补办的规定实质上否 定了环评的事前预防功能，并纵容了通过补办环评手续使不法状态合法化的行为。在补办作为一种合法状态为我国环评法所确认且对补办程序规定不详的情况下，环评审批的结果不仅造成公众对政府信赖程度的降低，而且还造成环评单位草率行事、环保部门草率审批等使环评流于形式的不良后果。第三，如果建设单位逾期不补办的，环保部门能够作出的最高罚款限额只有20万元人民币，这对类似厦门Px这种动辄上百亿元投资的项目而言，只是九牛一毛，根本无法对建设单位构成触动。第四，环评法规定对逾期不补办环评手续的，环保部门可对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。该规定既有理论上的
21、错误，在实践中也难以落实。因为行政处分理论上是行政机关对其所属的违反纪律的公务人员的一种制裁，而在环保部门追究建设单位及其负责人法律责任时，环保部门与建设单位及其负责人之间应是行政主体与行政相对人的关系，因此，该制裁应为行政处罚而非行政处分。并且，在现实中，只有当建设单位是行政机关或国有企事业单位时，环保部门方可能建议有关机关、单位而非由环保部门直接对相关责任人作出行政处分。此外，我国目前地方环境主管部门虽然受上级环境主管部门的垂直领导，但无论在财政上还是人员上，在现有体制下，都不得不更多地依赖于地方行政部门；在很多宏大的建设项目背后，都是地方政府这只有形或无形的手在推动。因此，环保部门无论是
22、在审批环评报告书时，还是在追究相关单位法律责任时，都或多或少会受到地方行政部门的影响，影响其执法的独立性 对完善我国环境影响评价法律制度的思考是小柯论文网通过网络搜集，并由本站工作人员整理后发布的，对完善我国环境影响评价法律制度的思考是篇质量较高的学术论文，供本站访问者学习和学术交流参考之用，不可用于其他商业目的，对完善我国环境影响评价法律制度的思考的论文版权归原作者所有，因网络整理，有些文章作者不详，敬请谅解，如需转摘，请注明出处小柯论文网，如果此论文无法满足您的论文要求，您可以申请本站帮您代写论文，以下是正文。和公正性。三、完善我国环评法律制度的措施为解决上述问题，使环评制度真正发挥作用，
23、笔者认为，必须从以下几个方面对我国的环评制度加以完善。(一)拓宽环评对象和范围，完善战略性环评制度由于规划环评是控制快速工业化、城市化过程中环境风险的根本手段，因此，应尽快落实规划环评，并建立起对政策、规划、计划的环境影响进行综合性评价的战略性环评机制。要将环境因素置于重大宏观经济决策链的前端，并通过对环境资源承载能力的分析，对各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出更为合理的战略安排，从开发建设活动的源头去预防环境问题的产生。并且，对规划的环评应该报送环保部门而非规划审批部门审查，规划环评未通过的，规划审批部门不得批准该规划，否则应追究规划审批部门及其直接责任人员法律责任。(二)明确规定环评
24、的启动时间，在项目规划初期就开始环评过程。对规划和项目环评启动时间作出具体要求，是各国环评制度保障预防功能实现的最为重要的措施。为避免规划编制部门和建设单位在规划方案、建设项目已设计完成之后，再从论证规划、项目合法、合理性的角度出发去进行环评，使之沦为为促进开发而进行的修补性制度，必须明确规定在对项目进行可行性研究的项目初审阶段就开始环评过程，从而使环境因素成为决定规划、项目可行性时必须考虑的因素，真正发挥环评预防、减少不良环境影响的作用。(三)进一步提高环评机构独立性，落实对环评机构的考核、监督制度为提高环评机构的中立性和可信度，应当从体制上将环评单位及其人员与政府行政主管部门彻底分离，使环
25、评单位像我国律师事务所、会计师事务所一样，真正成为与政府职能部门无关的第三方。同时，进一步鼓励国外环评机构进入我国市场，引入竞争机制。此外，还应严格落实对环评机构的考核、监督和处罚制度，使环评机构及环评报告编制人员对自己出具的环评报告真正承担法律责任。(四)对环评报告书的内容作出更严格的要求、应通过对环评法或环评技术导则的修改，尽快统一目前环评实践中各部门制定的不同标准及其确立的监测方法和数据统计方法等。对环评报告书的内容不仅应要求其对规划或项目对环境可能造成的影响进行预测、评估，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，还应对替代方案、累积影响分析、后期环境监测管理计划等内容作出要求。(五
26、)完善公众参与机制，推进“阳光环评”公众参与是环境影响评价的核心制度。为保障公众参与的落实，应进一步完善相关机制，包括(1)扩大公众参与的范围，使公众既能对建设项目也能对规划环评发表意见；(2)使公众能够在项目初审阶段即介入环评，并在环评的各个阶段，包括环评报告的制定、审批和项目后期环境监测管理中均有公众的参与；(3)进一步完善环境信息公开制度，向大众特别是可能受到项目影响的群众公开与环评有关的各种信息并提供免费咨询，允许公众自由索取或浏览各种环评会议纪要和初始及最终环评报告。公开的期限不应少于30日，公开方式应确保信息的广为周知，公开的内容应包括与规划、项目相关的所有环境信息，以及环评报告正
27、本和通俗易懂的简本。(4)应规定公众依申请启动听证会的权利，使听证会的征求意见方式在环评中更多地被采用。对听证会的主持应采取回避原则，对于与开发行动有利害关系的一方，不得作为听证会的组织者，而应由无任何利害关系的第三方，如环保部门来主持。对其他征求意见的方式也要作更详细的规定，如建立公众参与代表资格审查制度，对公众代表和专家的代表性进行审查。对发放调查表、座谈会、听证会的最低人数要求、公众推选的人数、达到人数的比例等都要明确规定，以确保征求意见的广泛性。(5)对规划部门、建设单位、环保部门不按规定公开环境信息、不征求公众意见的违法行为应规定明确的法律后果和法律责任。还应根据我国实际情况引进公民
28、环境诉讼的条款，对于没有接受公众参与的建设项目，公众可以向法院寻求救济，使公众参与的权利得到切实的保障。(六)完善相关法律责任为使环评对规划和建设项目产生“硬约束”，应对现有“事后补办”的规定进行修改。对建设单位未经环评就擅自开工的，环保部门应有权责令其立即停工并予以罚款，罚款的限额应有所提高，还应对直接负责的主管人员和其他责任人员进行罚款等行政处罚。通过对单位和个人采用“双罚制”，使责任落实到具体个人，有助于相关单位更好地遵守法律规定。同时，补办手续必须适用所有的事前环评程序和方法，对未通过环评的，一律不得开工。通过完善这些规定，明确环评审批在各类行政审批行为中的地位和顺序，达到补办手续实际
29、上与事前环评相同且补办还会增加与违法相应的费用成本等效果。在实践中，还应切实落实环评法第32条的规定，对未经环评即对项目违法审批的审批部门及其负责人员坚决追究其责任。此外，为使环保部门在环评审批中尽可能少受同级地方政府的行政干预，确保其工作的独立性，笔者认为可采用提高环评审级的方式，即环评报告不由与规划或项目审批部门同级的环保部门审批，而应由上一级环保部门审批。同时，通过加强环境影响后评估、环境监测与审计及项目环保设施或措施落实等环评的后续跟进工作，落实评价单位的法律责任，督促建设单位切实执行有关环保措施和对策。综上，设计良好、高效运行的环评是一项重要的环境保护制度，对预防、减少环境损害起着不
30、可代替的作用，但扭曲的“形式化环评”非但达不到上述目标，反而会沦为为污染项目穿上合法外衣的“免罪符”，导致对环境的继续破坏，并招致公众更大的不满。为使我国能够避免掠夺式开发的短期经济发展模式，实现国民经济和环境的可持续性发展，必须尽快对我国的环评制度进行改革，推进“阳光环评”，“民主环评”，“科学环评”，使环评制度能够切实发挥作用，实现其设计初衷。其他参考文献Baker, Sheridan. The Practical Stylist. 6th ed. New York: Harper & Row, 1985.Flesch, Rudolf. The Art of Plain Talk. New
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