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1、我国大学信息公开政策的法律依据及问题分析 马海群1温丽丽2(1.黑龙江大学信息资源管理中心,黑龙江哈尔滨150080； 2.黑龙江大学信息管理学院,黑龙江哈尔滨150080)摘要本文通过介绍我国大学信息公开政策的法律依据,探讨了我国大学信息公开政策存在的问题,并就相关问题提出了解决建议。 关键词大学信息公开;信息公开政策;法律依据 大学信息历来被认为是一种重要的资源,需要科学地加以开发和利用。大学信息公开,指除法律规定应保密的信息外,大学及其职能部门向社会公开所掌握的信息。 大学信息公开政策,是党和政府用以规范、引导与大学信息公开有关的机构、团体和个人行为的准则或指南,是对大学信息公开行为的一
2、种指引。 2007年党的十七大提出,要切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权,根据十七大精神国务院办公厅出台了中华人民共和国政府信息公开条例(以下简称条例),在条例的指导下,教育部出台了高等学校信息公开办法(以下简称办法),办法成为我国大学信息公开政策的主要制度依据。大学信息公开政策是十五大之后提出的校务公开的提升与完善,它的实施,有助于建立阳光下的校园,保障公众的知情权,促进我国信息公开事业的发展。 在国外对于信息公开的研究起源于1766年瑞典出版自由法的制定3,此后经过近两百多年的发展世界上已有80多个国家制定了信息公开法,受信息公开立法的影响大学作为公共机构有公开信息的义务,为了保
3、障公众的信息获取,提高学校决策的透明度,保障学校信息的安全及个人隐私的保护,各国大学纷纷建立自己的信息公开政策,并取得了一定的成果。据网上调研,英国New castile upontyne大学、Brunel大学、Buckinghamshire Chillems大学学院、James烹饪学院4、Brunel University、苏格兰St?Andrews大学、Glasgow大学;美国的伊利诺伊州立大学、Southern Illi-nois大学、Saginaw Valley州立大学、Mary Washington大学5;澳大利亚Sunshine Coast大学6、Queensland科技大学、Mo
4、nash大学、Flinders大学、Sydney大学;加拿大Regi-na大学、Athabasca大学5等都依据相应的信息自由法制定了大学信息自由政策。 总结国外经验发现,国家信息公开政策法律是大学信息公开政策的主要依据与产生根源。笔者对我国大学信息公开进行研究,认为当前我国高校的信息公开制度建设普及面不充分、信息公开范围及内容不清晰、信息公开机制不完善,根本原因在于缺乏有效的信息政策的引导与支撑。 由于大学信息公开政策属于新的领域,目前我国学者对其研究较少7,为了促进我国大学信息公开事业的发展,完善我国大学信息公开政策的研究体系,笔者试从法律依据的角度分析我国大学信息公开政策及其存在的问题,
5、提出有关建议,使其更加符合目前我国大学信息公开的现状,发挥其应有的作用。 1我国大学信息公开政策的法律依据大学信息公开是高校适应当代高等教育发展趋势的必然选择。信息公开更多的被认为是一种对公众知情权的保护8。知情权,是指公民、法人及其他组织依法所享有的对于国家机关、公共机构或者其他公民、法人、非法人组织要求公开信息的权利,以及法律不禁止的范围内不受妨害地获得各类信息的自由9。 条例与办法的有关规定是制定大学信息公开政策的重要的法律依据。 1?1我国大学信息公开政策的条例依据条例主要针对政府信息公开作了若干规定,大学信息作为政府信息的一方面,可从条例中为大学信息公开政策找到依据。条例第九条的第(
6、一)、(二)、(三)条分别规定“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”,“需要社会公众广泛知晓或者参与的”,“反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的”10信息应当主动公开,而大学作为教育机构涉及公民、法人或者其他组织的切身利益,它的招生等需要社会公众广泛知晓和参与,大学里也有很多反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息被我国公民所需要,从这3个方面考虑,按条例第九条之规定,我国应有大学信息公开的政策。第十条的第(九)条规定“扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况”属于重点公开的政府信息。大学的特困生补助的政策,医疗补助的政策,学生受教育的政策,以及
7、学生就业的政策均属于应重点公开的政策。此条法律为大学信息公开政策的制定也提供了强有力的法律依据。 1?2我国大学信息公开政策的办法依据办法是我国大学信息公开政策最直接的法律依据,是在国务院部委的层面上最早以规章的方式落实条例的一个尝试。是全面推进高等学校信息公开工作的重要举措,也是保障师生员工和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权,构建社会主义和谐社会的重要内容。办法用了五章共三十二条对我国大学信息公开政策的原则、范围、程序、监督等方面作了详细规定。例如第二条“高等学校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息,应当按照有关法律法规和本办法的规定公开
8、。”规定大学信息公开政策公开的是哪些信息,第七条用了共十二条规定了高校应当主动公开的信息,第十条用了共四条规定了高校不予公开的信息;第四条“高等学校应当遵循公正、公平、便民的原则,建立信息公开工作机制和各项工作制度。高等学校公开信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定和学校安全稳定。”指出了我国大学信息公开政策遵循的原则;第五条“有关信息依照国家有关规定或者根据实际情况需要审批的,高等学校应当按照规定程序履行审批手续,未经批准不得公开。”第十一条规定了信息公开机构的具体职责,第二十一条规定了“高等学校应当健全内部组织机构的信息公开制度,明确其信息公开的具体内容。”11等。由此可见办
9、法为我国大学信息公开政策提供了最直接的依据。 1?3我国大学信息公开政策的其它法律依据除了以上所论述的条例与办法可以作为我国大学信息公开政策的法律依据外,宪法、消费者权益保护法中也都可以找到我国大学信息公开的法律依据。 我国宪法第2条规定“中华人民共和国的一些权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”12第3条规定“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。 国家行政机关、审判机关、检察机
10、关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”无论是第2条的我国人民有管理文化事业的权力,还是第3条规定的人民对国家事务监督的权力,均为我国大学信息公开政策的制定提供了宪法保障13。3 我国消费者权益保护法明确规定了消费者的知情权及生产者和经营者的相应义务。该法第19条规定:“经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的真实信息,不得作引人误解的虚假宣传。经营者对消费者就其提供的商品或者服务的质量和使用方法等问题提出的询问,应当作出真实、明确的答复。商店提供商品应当明码标价。”而诺斯将市场上的消费者定义为“委托代理”关系中的委托者14,从高校市场化的视角去理解,高校与社会之间存在(教育)产品与服务
11、的“提供者消费者”之间的关系15。根据第19条之规定,高校作为(教育)产品的提供者,有义务公开(教育)产品的相关信息16,大学信息公开政策的制定有助于我国教育事业消费者知情权的保障,实现对消费者主权的保护。 尽管大学信息公开政策存在若干法律依据,但其最直接的依据是办法,办法又是根据条例制定的。 办法与条例的法律层次比较低,法律效力没有正式法律高,并不能很好的促进大学信息公开政策的执行,大学信息公开政策的法律依据及其具体实施还存在一些问题2我国大学信息公开政策存在的问题我国大学信息公开政策存在的问题主要有以下几个方面:2?1大学信息公开政策存在法律障碍根据办法第三十条规定“已经移交档案工作机构的
12、高等学校信息的公开,依照有关档案管理的法律、法规和规章执行。”而中华人民共和国档案法(以下简称档案法)第十九条规定“国家档案馆保管的档案,一般应当自形成之日起满30年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限,可以少于30年,涉及国家安全或者重大利益以及其他不宜开放的档案向社会开放的期限,可以多于30年,具体期限由国家档案行政管理部门制订,报国务院批准施行。”档案法为档案部门或有关机关的人为失误,造成档案延期开放提供了法律依据17。此规定使按大学信息公开政策需要公开的信息推迟公开,由于信息的时效性,有些信息如若延期开放就会失去它的价值,档案法的法律规定阻碍了大学信息公开政策的实
13、施。 大学信息公开政策作为当前我国信息公开政策的一个方面,与大学有关的政策应在中华人民共和国高等教育法中为其找到法律依据,但该法是1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的,实施时间较早,当时并没有信息公开意识,所以该法共六十九条法律法规中,没有一条提到关于大学信息应该公开的规定。中华人民共和国高等教育法第四十四条规定“高等学校的办学水平、教育质量,接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。”而根据办法的精神,我国公民对于我国大学信息具有知情权及监督权。此条法律规定为不想公开大学信息的人或组织提供了法律依据,阻碍了大学信息公开政策的实施。 2?2公开意识淡薄阻碍大学信息
14、公开政策的实施中国自古的“民可使由之,不可使知之”的传统思想在大部分统治者的思想中是根深蒂固的。再加上新中国成立以来,出于维护社会主义国家政权的安全和利益,保证社会主义事业顺利进行的需要,对国家机关在经济建设的活动中更多强调的是保密、使我国党政机关,企事业单位等养成了保密的习惯18。另外,在竞争社会获取对手的信息,对于在市场机制的社会中取胜具有重要作用,所以人民更加注重对于信息的保密,即使是一些不那么重要的信息也习惯性的保密。“政府文件和信息具有公共财产的性质”是信息自由的基本理念,但要让它成为相应机构及每个成员的自觉意识并非是一件易事19,相对来讲信息公开的意识比较淡薄。意识上不去,便不会对
15、其重视,会导致执行力低下,甚至是能不执行就不执行的情况,那么大学信息公开政策就会成为纸上谈兵,变成一句口号而已。公开意识淡薄是阻碍我国大学信息公开政策实施的又一因素。 2?3大学信息公开政策对公开内容的规定宽泛且随意性强由于办法的第三十一条规定“高等学校应当依据本办法制订实施细则”,各大学根据相关精神的指导,开始陆续在网站上设大学信息公开专栏,通过大学信息公开指南及公开目录反映大学信息公开政策公开的内容。笔者对东南大学、河海大学、河海广播电视大学、华东理工大学、湖南科技大学、华中农业大学、山东大学、昆明理工大学、上海工程技术大学、上海外国语大学、马鞍山市网络大学、黑龙江大学伊春分校、云南财经大
16、学、云南广播电视大学、中国药科大学这些目前网站上有大学信息公开指南的学校的信息公开指南及目录进行对比分析发现,指南内容大致分为主动公开、申请公开、监督机制三部分,但每一部分的具体规定并不统一。目录中对大学信息公开内容的规定则更不统一。各个大学信息公开指南的制定只能根据政策的制定者对于相关的条例、办法的理解进行制定20,具有很强的随意性。目前还没有出台一个相应的可以供全国各个大学进行套用的大学信息公开指南的模板,而且大学信息公开政策对于大学信息公开内容的规定宽泛也是导致这一现状的原因。 2?4大学信息公开政策缺少必要的监督机制由于大学信息公开意识还没有达到相应高度,又由于大学信息公开政策的制定者
17、、执行者和规范者的统一,高校的自利性显现,不愿施行有关制度来规范自身行为。尽管办法规定“高等学校内设监察部门负责组织对本校信息公开工作的监督检查,监督检查应当有教师、学生和学校其他工作人员代表参加。”但是缺少必要的监督机制,使高校推进此项工作的积极性不高,高校显然可以找各种理由不公开信息以避免麻烦。据研究发现,信息公开政策在立法比较严谨的美国,实施起来还存在一定的困难。在我国这个信息立法相对不完善的国家,从我国实施了十年的行政复议和行政诉讼制度来看,行政机关能积极面对被告角色的情形并不多,而面对来自各方面的压力和制约,法院对行政机关的监督、行政行为的司法审查更是底气不足。这些问题都将在大学信息
18、公开政策的实施中体现出来。 3大学信息公开政策涉及问题的拟解决建议针对以上提出的问题,笔者建议从以下几方面加以解决:3?1对阻碍大学信息公开政策实施的法律进行适当的修改目前支持大学信息公开政策的直接法律法规是条例与办法,但它们属于行政法规、部门规章,没有档案法的法律效力大21。虽然条例与办法的法律层次低,但并不证明其存在是不合理的,根据前不久新浪网所做的一项网上调查, 98?1%的人认为推进高校信息公开非常必要。可见大学信息公开政策的制定是时代发展的需要,档案法的部分规定阻碍了大学信息公开政策的实施,与时代发展的主旋律不相适应,且档案法的发布时间较早,没有随着时间的发展而有所改动,笔者认为应对
19、档案法部分规定进行修改,以促进大学信息公开政策的更好的实施。 另外大学信息公开政策的制定及实施应该在中华人民共和国高等教育法中有所体现,但是目前的中华人民共和国高等教育法并没有关于大学信息公开政策的规定,甚至部分法律条款反而成为了阻碍大学信息公开政策更好实施的法律障碍,也与现在时代发展的主题不相适应,应作适当的修改,制定促进大学信息公开政策的相关规定。 3?2加强相关领导的信息公开意识促进大学信息公开政策的更好实施为了使大学信息公开政策更好的实施,必须要去除封建社会残余思想,要加强大学信息公开政策的宣传力度。 提高大学信息公开政策意识,尤其是提高促进政策执行的领导的意识,要让其认识到大学信息公开政策的制定及实施能够有助于建立阳光下的校园,增进校园民主。意识到大学信息公开政策是社会群众对知情权的维护,是大学的一项义务。只有领导意识到大学信息公开政策的重要性,才能制定相应的规定保障大学信息公开政策的实施,才能对于那些故意不实施或阻碍实施的行为进行治理及处罚。 如若高校领导的大学信息公开政策意识不强,即使公众对大学信息公开需求再强烈,大学信息公开政策也只能停留在理论阶段。提高意识3
