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1、防范与应对缺电引发的法律风险 缺电已成为当前制约地区经济发展的瓶颈。以山西省为例，2010年全省电力缺口达到400万千瓦。随着山西经济的快速发展，用电需求迅猛增长，发电设备健康水平下降，电网设备长期满负荷运行，电网调度经常处于“零旋备”状态。特别是在冬季大负荷期间，由于供山西电力的发电机组因煤质差、缺煤、设备缺陷等因素不能满发、稳发，造成全省高峰时段缺电限电，单日最大错避风、拉闸限电已达310万千瓦。煤炭的供不应求更使缺电状况雪上加霜。 对比山西2003年、2004年的情况，由于缺电引发的一些法律问题至今仍值得我们深思。 拉闸限电容易引发的法律问题 问题一：关于拉限电序位的性质山西省各地市为应
2、对缺电情况，从2003年开始由地方经贸委会同地市供电局（供电分公司）编制年度事故拉路限电序位和超计划拉路限电序位，报经省经贸委批准后实施。如2004年，晋中市经贸委和供电分公司联合印发关于进一步做好拉闸限电确保安全的紧急通知。 通知要求各县（区、市）有关单位进一步做好负荷调配和拉路限电工作，并强调了拉闸限电序位编制的原则。 拉闸限电作为有“序位”调整的 一种行为，其引发的纠纷性质属于民事行为还是行政行为，这就涉及到“序位”的法律性质问题。如果被限制用电的用电方以供电企业没有按供用电协议约定履行供电义务，给用电方造成经济损失为由提起民事诉讼，要求供电企业给予赔偿，供电企业是否可以以“供电序位”为
3、抗辩事由？这个问题值得思考。 事实上，拉限电序位一般由地 方政府的电力主管部门作出决定，供电企业只是执行者。如果用电人向法院提起民事诉讼，要求供电企业按供用电合同约定履行供电义务，而供电企业认为拉限电属于行政行为，如何对此加以定性是一个值得重视的问题。 问题二：关于拉限电的通知义务 合同法第180条和电力法第29条规定：供电人依法限电需要中断供电的，应当按照国家有关规定事先通知用电人。未事先通知用电人中断供电，造成用电人损失的，应当承担损害赔偿责任。上述规定中有两个事项应进一步明确：一是“国家有关规定”是否包括地方政府的有关规定；二是如果发生发电机组突然停机等特殊情况，需要依法限电时，供电企业
4、根本来不及通知用户，但紧急限电完全是为避免大面积停电事故、保障电网安全所需，这种情况下如何认定损害问题，也值得更进一步地研究。 问题三：关于拉限电产生的法 律责任按照合同法第117条规定，因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任。目前的所有供用电合同中并未明确约定，缺电情况下的限电行为属于不可抗力，因限电而产生的少供电量就会产生法律责任，如何解决由此而产生的损失也是一个需要研究的问题。 问题四：关于拉限电行为的强 制性2003年11月，山西省经贸委与省电力公司联合下发关于加强计划用电工作的通知，要求“地市经贸委、供电分公司、有关企业”严格执行“月度用电计划指标”，“用
5、电指标一经下达，任何地区和单位都不得超分超用”。供电企业在政企分开之后，已不再具有强制性的行政职能，由政府主导、企业执行的拉闸限电并由此引发的法律问题，应由谁来承担责任则值得研究。 发电企业行为产生的法律问题 问题一：关于发电量不足引发供电纠纷2003年，由于“非典”对发电设备计划检修的影响，10月份山西省发电企业机组平均检修容量166.6万千瓦，达到全年最大，加之11月、12月冬季负荷增长迅猛，导致四季度发供电缺口进一步加大，限电天数达到100天。电厂发电量不足导致售电量变动，严重的波动将引发供用电合同的纠纷。 供用电合同的主体是供电方 和用电方，如果因第三人原因导致供电方不能履行供电义务，
6、不排除供电方先承担责任的可能。合同法第121条规定，当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决。电力生产和使用的特点是发供用同时完成，这种因供用电合同双方当事人以外的原因造成的供电义务履行不能的问题，究竟如何确定供电方、发电方的责任也值得研究。 问题二：关于电煤供应 2003年第四季度，由于燃煤质量较差、灰份大，发电企业共发生锅炉灭火20台次，机组跳闸8台次。 另外因电煤供应紧张，山西南网电厂9台机炉缺煤停机，影响发电出力100万千瓦，辅机故障18起，影响出力113万千瓦，这些因素都加剧了当年山西省发供电的矛盾。此类情
7、况是否可以作为供电企业在履行供用电合同及发电方在履行购售电合同时履行不能的事由值得探讨。 问题三：关于发电机组设备出力 2003年，发电机组的非计划检修台次不仅没有得到有效遏制，反而略有增长。其主要原因一是2003年全年发电缺口逐步增大，发电设备处于满负荷运行状态，缺少必要的保养维护时间，健康水平下降；二是电煤质量差、发热量低、灰份大，导致机组设备磨损严重；三是“非典”影响了5月和6月的机组计划检修工作，非计划检修有所增加。 如果没有缺电的特殊情况，发 电机组可以按计划进行检修和维护。但缺电情况可能导致发电机组本应检修但被迫不能检修的状况。 如果电厂认为，发电机组因被动参与运行致使设备损伤，这
8、方面的损失责任应由谁来承担也值得商榷。 缺电引发的“权力”寻租问题 严重缺电形势下，虽然明确了“先生活，后生产”的供电原则，但个别地方为了确保地方经济发展和税收，在计划用电时向企业倾斜，居民的生活用电受到影响，特别是各类企业的公关能力远在居民之上。这种行为在影响电网企业经济效益的同时，也给供电企业优质服务带来负面影响。为此，在供电序列和计划编制、按计划供电方面，供电企业也存在着法律风险。 缺电引发的服务承诺兑现问题 严重缺电给供电企业履行优质服务承诺造成很大困难。尽管供电企业提出了”缺电不缺真诚，限电不限服务”，但限电必然导致电力用户的生产经营困难和生活不便，同时还可能造成一定生产损失和设备事
9、故隐患。 为兑现服务承诺，供电企业限 电前尽可能地事先通知用户，但由于限电线路多、用户多和技术限电手段的使用，事先通知全部居民用户往往很困难，有时限电序位也会作出临时调整，可能会给用户造成一些意料外损失，研究缺电情况下供电承诺给供电企业造成的法律风险也十分必要。 因限电导致供电企业被冲击 2004年2月，某代管县供电支公司因正常限电引起某化工有限公司不满，该公 司50余名员工闯入供电支公司，打伤当日调度值班人员、检修员工3人，并砸坏电脑、打印机等办公设施。由此缺电、限电已成为摆在广大电力客户和供电企业面前的一个严重问题。发生这类事件,在严肃处理的前提下，相关部门有必要引起重视，为供电企业的发展
10、创造一个良好的法制环境。 法律风险的防范与应对 首先，明确各个主体法律责任。 通过地方立法，将社会紧急状 态下的应对措施以法律形式进行明确，有利于公民和组织避免和减少法律纠纷。同理，通过地方立法明确缺电形势下，发电方、供电方和用电方各自应承担的法律义务，紧急情况下的拉限电等措施将不再是纠纷的“温床”。 在缺电应急措施立法时应特别 明确，在缺电等紧急情况下如果用电方仍然实施窃电行为，其主观故意和情节恶劣程度十分严重，应受到严厉惩处，对欠费行为也应给予严厉制裁。这些明确的规定将利于维护特殊状态下的正常供用电秩序。 其次，完善供用电合同文本。 为解决缺电情形下的法律问 题，有必要进一步完善供用电合同
11、文本，笔者建议增加以下条款。 一是增加“在紧急状态下（包括 缺电情况下）拉限电行为属于可以免责”的条款。 二是在缺电的紧急状态下，低 电压现象时有发生，既有发电企业的原因，也有系统备用容量、电网和电源建设等诸多复杂原因，如果仅要求供电方承担损害赔偿责任显然不妥，供用电合同中应当约定电力质量有关免责内容。 三是约定在缺电的特殊情况 下，对窃电行为和拖欠电费行为从严处罚的条款。 再次，明确“统一调度”的权威性。 厂网之间在缺电时期的法律关 系也需要“统一调度”，强化调度机构在缺电情况下的主导作用和权威性，仍然是目前调整缺电法律关系的最主要的法律手段。 厂网分开之后，相互之间的利 益关系更加复杂，处理好相互之间的法律关系，对保障电网安全以及社会生产正常有序具有积极的作用，尤其是在缺电情况下，发电厂如何处理服从调度和维护设备之间的关系尤为重要。以当年“美加814大停电事故”为例，据资料反映，当时，美国发电商出于电网运行发生波动可能对机组造成损害的考虑，提前选择机组自动退出，而此后的电网事故的迅速扩大与数十座核电厂及燃煤机组相继退出运行不无关系。因此，在缺电形势下，赋予调度机构的绝对调度权不容置疑。 （作者单位：山西省电力公司
