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1、人大许可的制度设计与实践思考文章来源 毕业论文网 在我国的人民代表大会制度法律体系下，各级人大代表的言论和人身自由受到法定前提的保护，非经法定程序的许可，相关国家机关不能随便限制人大代表的人身自由，这就是我们通常所说的对保障各级人大代表执行职务而设定的“人大许可制度”。这一制度设计溯源于宪法第七十四条的规定：“全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会会议主席团许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判”。之后制定的地方组织法、代表法也相应赋予了地方各级人大及其常委会的人大许可权，尤其是2012年10
2、月新修正的代表法对这一制度的设计更具目的性、更加具体化。下面，笔者从理论与实践的角度，就人大许可的制度设计与实践运用谈一管之见。人大许可的制度设定和不断完善。我国的人大许可制度与人民代表大会政体制度的确立是一致的。1954年9月20日经一届全国人大一次会议通过的“五四宪法”第三十七条就明确规定：“全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者审判”。由于受“文革”影响，国家政体制度受到冲击和破坏，“七五宪法”删除了人大许可的
3、这一制度规定，“七八宪法”也没能及时恢复。经历拨乱反正、正本清源，人民代表大会制度得到恢复和不断完善。1982年制定的现行“八二宪法”恢复了人大许可这一制度，之后的1979年7月1日经五届全国人大二次会议通过的地方组织法将这一许可制度扩大到县级以上，当时法律规定要报请本级人大常委会“批准”，到1986年地方组织法第二次修正时，才参照全国人大的做法，改为“许可”。1992年4月3日经七届全国人大五次会议通过的代表法，在宪法、地方组织法等相关法律规定的基础上，进一步扩大了人大许可的范围：一是除规定逮捕和
4、刑事审判需要许可外，采取法律规定的其他限制人身自由的措施，也应当得到许可;二是对采取法律规定的限制乡镇一级人大代表人身自由的措施，执行机关应当立即报告人大。2012年10月新修正的代表法关于人大许可的制度设计更具目的性、更加具体化。新增了“人民代表大会主席团或者常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请，应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。”(代表法第三十二条第三款之规定)的规定，限定了人大许可的审查范围和重点，进一步完善了人大许可制度设计的目的：&
5、ldquo;对代表执行的保障”。透视代表法第三十二条之规定，人大许可制度设定的法定前提有：一是许可层级的法定。县级以上各级人大代表，不包括乡镇一级人大代表。乡镇一级人大代表只要事后“立即报告”即可，代表法第三十二条第四款规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会”。二是许可主体的法定。在人代会期间由主席团许可，闭会期间由人大常委会许可。三是许可情形的法定。代表法第三十二条第一款规定：“县级以上的各级人民代表大
6、会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判”第二款同时规定：“对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可”。依法可见，许可的法定情形是“逮捕或者刑事审判”以及“法律规定的其他限制人身自由的措施”。四是许可程序的法定。透过代表法第三十二条的一些关键用词(如：“非经……许可”，“不
7、受……”“采取……措施”，“应当经……许可”)不难看出：如果有关机关要限制人大代表的人身自由，必须要先行得到人大许可，否则就程序违法;除非是现行犯罪，才能事后报告，因为代表法第三十二条第一款只特别规定：“如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告”。五是许可决定的法定，亦称审查范围的法定。代表法新增的第三十二条第四款规定了许可审查的两种情形，即：“应当审查是否
8、存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形”根据是否存在的法定情形，“并据此作出决定”，存在的应依法不予许可，不存在的应依法予以许可。人大许可的程序操作与实践思考。透视代表法第三十二条之规定，人大许可的程序应遵循先申请后许可的法定原则。具体来说，可通过以下步骤实现：第一步，提出申请。由有关机关向人大提出书面许可申请，这里的“有关机关”是指能够依法限制公民人身自由的公检法机关，不包括党的纪检监察机关;因此，实践中出现的对党员干部的“双规&rdqu
9、o;、“双指”，应该不属于人大许可的法定情形。这里的“人大”，如果在人代会期间向大会主席团提出申请，如果是闭会期间向人大常委会提出申请。许可申请的标题可以概括为“关于许可对×××采取强制措施的申请报告”，也可以具体到采取某种限制人身自由的措施，如关于许可对县人大代表×××依法刑拘的申请报告。许可申请的主要内容应包括：对拟采取限制人身自由措施的人大代表涉嫌违法违规的事实根据，拟依法采取何种限制人身自由的措施及后续可能，拟批准采取强制措施机关的审核意见，同时还应附相关事实根据的复印件。许可申请人一般应是拟采取强制措施的同级有关机关，如同级政府的公安机关和法院、检察院;如果是隶属的上下级机关，可以安排或报告同级相应机关提出许可申请;如果是不隶属的异地申请，应商情隶属的相应有关机关协同提出申请报告。
