《六、官僚制的权力.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《六、官僚制的权力.doc（6页珍藏版）》请在三一办公上搜索。
1、六、官僚制的权力 在一个官僚制普遍发展的近代国家里，官僚制的权力是否即可日益扩张，仍是个问题。官僚制的组织在其支配者手中，就技术上而言，乃是最为进步的权力手段，然而我们无法仅凭此一事实来确定，这个官僚制的意见在其所属的社会结构里，究竟能有多少份量？ 官吏制度之日增的“不可或缺性”（已膨胀至数百万人） ，也不构成一个决定性的因素；就像无产阶级在经济上的不可或缺性，并不能决定其在社会与政治上的权力地位（虽然某些无产阶级运动的代言人抱持着相反的意见）1 。如果“不可或缺性”真是具有决定意义，那么在一个奴隶劳动占绝对优势、而自由人（在此情况下）通常会视劳动为一卑贱须加以回避的经济体系里，“不可或缺”的
2、奴隶显然就该拥有权力地位了。根据前述理由，官僚制的权力是否有所扩张，显然不是个能先验地决定的问题。 经济利益团体、不具官方身份的专家乃至其他不具专家身份的代表，以议会制或其他职业身份代表制的方式加入地方、区域性乃至中央的决策机构，这些似乎都与官僚制权力的扩张直接有所冲突。到底有多少真确性？ 这个问题将在别章讨论。此处我们仅作一纯粹形式的、决疑式的论述。总之，此处只讨论下列问题： 一个发展成熟的官僚制，其权力经常极大，（在正常情况下）甚至可说是凌驾性的。政治的支配者在面对训练有素的官吏时，经常会发觉自己就像个面对着“专家”的“外行人” 。不管此一官僚制必须为其服务的“支配者” ，是个武装有“立法
3、”“诉诸全民投票”以及撤换官吏等权力的“人民”；是个基于贵族制或“民主制”之原则选举出来而配备有“不信任投票权”或实际决定权力的议会；是个基于法条或实际上互选产生的贵族合议制；是个全民投票选举的总统，抑或是个“专制”或“立宪”的世袭君主。 每个官僚制内的那些职业性消息灵通人士，都还会借着保密其知识与其意图的手法，进一步扩大原有的优势地位。官僚制行政通常倾向于排斥公开性，尽可能隐密其知识与行动，以逃避批判。普鲁士的教会当局最近正威胁要引用戒律来处分那些牧师，如果他们对教会的非议或忠告被第三者知道的话（不管以什么方式） ；因为，教会的理由是，他们必须负起使得教会当局可能招致批评的“责任” 。波斯君
4、主的财政官员将编制预算的技术弄成一种秘传之术，甚至使用密码文字。普鲁士的官方统计资料，一般说来，只有那些不致危及掌握权力的官僚层之意图的资料，才可能公诸大众。 这种秘密化的倾向，在特定的行政领域内，乃源自其切事化（sachlich）的本质：易言之，只要是支配团体对外的权力利益不管是私人经营里的经济上竞争者、抑或是具有潜在敌意的外国政治体遭受威胁之处，经常即有秘密化的倾向。外交的经营如果要成功的话，只能在极为有限的程度里接受公众的监督。由于纯技术层面因素的重要性日增，军事行政当局对最重要的策略也不得不坚持守密。政党的经营也不例外，尽管政党大会与天主教教徒大会（Katholikentag）2 不断
5、夸示其公开性，而且随着政党组织之日益官僚化，秘密化的程度也会日益扩大。例如对外贸易政策，在德国就导致生产统计资料的保密。一个社会团体在采取对外战斗态势时，经常会强化其内部掌权者的地位。 只是，基于官僚层本身之纯粹权力利益所导致的秘密化，远超过其职务客观上所需的范围。“职务机密”此一概念，纯粹是官僚制的特殊发明，而且极少有其他的事物受到他们如此热切地拥护，之所以如此，乃是因为除了上述几个有限的特定领域外，他们这种保密的态度根本就无法以纯粹职务所需的理由来解释。在面对议会时，官僚制基于其权力本能，尽量阻挠议会任何想以自己的方式（例如通过所谓的“议会调查权”）从利害关系者取得专门知识的企图。官僚自然
6、是希望能面对一个资讯贫乏因此也无力量可言的议会，只要这种无知能符合官僚本身的利益。 专制君主在面对官僚之优越专门知识时，也有同样的无力感，在某种意义下甚至比其他任何类型的政治元首都要感到无力。腓特烈大帝（ Friedrich ）所有关于“废止农奴制”的诏令，在具体实现之前即已纷纷出轨，因为官僚机构将这些诏令视为外行人的一时兴起之作，而不予理会。就此而言，一个立宪君主，只要能与被支配者中具有重要社会力量的团体达成协议，（通常）反而可以对行政的运作发挥较之专制君主更强大的影响力，因为他可以借着至少是较为公开的批评来管制官僚的运作，而专制君主则只能依赖其官僚提供资讯。旧制度下的俄国沙皇（ 年任命首相
7、之前） ，很少能长期推行其官僚所不满意，或有违他们利益的事务。这些阁僚虽然直属于独裁君主（沙皇） ，却像正如勒罗伊伯琉（ A.LeroyBeaulieu） 所正确指出的3 一个波斯总督（Satrap）的集合体，彼此之间用尽一切阴谋斗争，以长篇累牍的“建言书”相互攻击。面对这样一个内阁，身为外行人的君主实在也无计可施。 任何向立宪制政府转变的过程，都必然会导致中央官僚的权力集中于一人之手。官僚系统被置于一元制支配的首长（首相）之下，一切事务在上达君主之前都必得先通过他。这就使得君主在大半情况里被置于官僚首长的监护下。威廉二世（Wilhelm II ）与俾斯麦的著名斗争即是为了反抗此一原则，不过他
8、很快就被迫缩手。4在专门知识的支配下，君主只有通过与官僚首长的不断接触下，才能稳固维持其实际的影响力，而此种接触却又是在官僚制中央最高干部有计划的操纵下。 在此同时，立宪制却也使得官僚与支配者（君主）团结为一个利益共同体，以对抗议会中亟思获得权力的政党领袖。但也正因如此，支配者在对抗官僚时还是无力的，除非他能得到议会的支持。“帝国的巨头” 亦即普鲁士的部长与帝国最高官员的背叛，使得君主在1918年11月陷入绝境，5其情况极为类似于1076 年、尚在封建国家阶段时，所发生的故事。6这当然只是个例外，因为整体而言，当时君主在对抗官僚制官员时的权力地位，要远比任何封建国家时期或“定型化”家产制国家时
9、期的君主权力地位来得强大。这是因为永远有热衷于名位的候补者存在，君主很容易用他们来取代较具独立性的官员。在其他条件皆相若的情况下，只有经济上能独立的官员亦即有产者阶层才敢冒丧失职位的风险。从无产者之中拔擢官员可以扩大支配者的权力，这是从古到今都一样的。只有那些出身社会有力阶层的官员，例如在普鲁士被称为“运河法案叛逆者”的那些官员，才有可能实质且彻底地使君主无法贯彻其意志，这是因为君主必须虑及这些人乃是其自身地位的支柱。7只有私人经济利害关系者的专门知识（在“经济”的领域里），可能优于官僚的专门知识。这是因为对这些人而言，正确的专门知识乃是直接决定其经济存亡的关键所在。官方统计资料的错误，对犯此
10、错误的官员并不会带来任何直接的经济后果，然而在一个资本主义企业里，计算错误所付出的代价可就是赔钱，或甚至整个企业的生存。再者，作为一种权力手段的“机密” ，藏在企业家的簿子里比起藏在官方的档案里，可要来得安全。以此之故，在资本主义时代，官方对经济生活的影响被局限于极狭小的范围内；在此领域里国家的施政经常是无前瞻性、无计划性可言，或者是在利害关系者之优越的专门知识下，被删除掉主要的环节。七、理性的官僚制支配结构的发展阶段 由于特殊化的专门知识愈来愈成为官职保有者权力的基础，支配者从一开始所关心的就是，如何利用这些专家的特殊知识而又不危及自己的地位。随着行政业务之质的扩大，以及随之而来的专门知识之
11、不可或缺，下述典型现象即会出现：支配者再也不满意于只是偶尔性的跟一些心腹或者是由这些人所组成的、间歇性或有严重事故时召集的会议商谈国事，而开始在身边设立一个常置的、合议性的备询与议决的团体，法国的ConseildEtat 、8英国的Privy Council 、9普鲁士的Generaldirektorium、Kabinett 、10土耳其的iwall 、11中国的总理衙门与外务部12 皆为此种性质的团体，“宫廷外顾问”（Rate Von Haus aus）即为此一发展中典型的过渡现象。13 此种合议体的地位自然有甚多变化，得看它们是否发展成最高的行政机构、或是有一个（或多个）一元制支配的中央机
12、构与其并存而定。再者，很多情况也得视其程度而定：当此种合议体发展成熟时，通常是在支配者主持下召开（实际上如此或仅是虚拟的），一切重要案件在负责的专家作完报告与补充报告后，其他成员提出赞同与否的理由，经全面讨论后作成决议，支配者再对此决议表示认可或否决。这种类型的合议体乃是典型的模式，通过此一模式，（已逐渐“外行化”的）支配者可以在利用专家的知识时、设法这点常被忽视闪避专家优越知识的支配。他让其他专家来制衡某个专家，通过如此繁复的程序让自己对事态有个全面性的了解，并且确保自己不致在某人的怂恿下作出恣意的决定。支配者通常主要是依赖直接呈递给他的书面意见而非主持会议以确保能发挥最大的影响力。普鲁士的
13、腓特烈一世（Friedrich Wilhelm I）对行政虽有强大的影响力，却几乎从未亲自主持其合议制组织的内阁会议，任何决定，或者直接批于奏折上，或者另发敕令，这些奏折与敕令在与内阁（从属性极强的）“仆人”相商后，即由内阁派遣猎骑兵（Feldjager14）送达大臣手中。俄国、普鲁士以及其他国家的内阁，就这样发展成一种个人的堡垒，支配者可以利用它来逃避专家知识，以及行政之“即事化”的趋势。内阁以此成为官僚阶层憎恶的对象，就像政策失败时会招致被支配者的不信任一样。 根据合议制的原则，支配者乃更进一步企图把专家综合成一个集合体（合议制机关）。此一企图能否成功，很难作概括性的论断。不过，此一现象在
14、许多不同类型的国家（从家产制、封建制到早期官僚制国家）皆相当普遍，更是君主绝对专制形成时期的典型特色。合议制的原则已被证实为达到行政之“即事性”的最为有效的教育手段之一。而且此一原则较可能接受拥有社会势力的私人，因此能在某种程度上将望族的权威、私人企业家的实际知识与职业官僚的专门知识结合起来。合议制机关乃是近代“官府”（Behorde）之概念一种独立于个人之外的永续性组织得以发展的最初制度之一。 当有关行政事务的专门知识只能来自长期实际的经验、且行政规范乃来自传统而非规则的情况下，长老会通常包括有教士、“政治元老”与望族即为最佳的合议机构。这个机构刚开始时仅备支配者咨询之用，然而由于其不像有所
15、更替的支配者为一永续性的组织，因此经常能篡取到实权。罗马的元老院、15威尼斯的委员会，16以及雅典的元老议院17（在其为群众领导者的支配取代之前18），都是这样的。不过，我们当然得把这些权力机构与目前所讨论的合议体明确区分开来，尽管两者之间有无数的过渡阶段。合议体乃是奠基于合理的职务专业化与专门知识的支配上。 此外，合议体也必须与顾问团体有所区分，这种（常见之于近代国家的）顾问团体的成员乃来自私人性的利害关系者阶层，其核心成员亦非来自官僚或卸任官僚。最后，这种合议体在社会学上也必须与见之于今日私人经济下、官僚制组织（合资公司）内的合议制统制机构董事会（Aufsichtsrat）有所区分，虽然这
16、种董事会也常从无利害关系的圈子中聘请一些名人来担任董事或者借重他们的专门知识，或仅只是利用他们作为一种看板及广告的手段。在德国，这种董事会通常并非由拥有特殊专业知识的人才所组成，而是由具有重大经济利害关系者特别是融资此一企业的银行的代表所组成，这些人绝不会仅止于扮演提供咨询的角色。他们至少可以拥有某种控制力量，更经常是踞有实际支配的地位。这种统制机构可比拟（虽然不免有点扭曲）、家产制或封建制政体下、独立的大采邑与官职持有者，以及其他有力量的社会利益团体的会议。这种会议有时的确也会成为为应付日渐繁忙的行政事务而成立的 “顾问会议”的前身，更经常是身份制团体（等级会议）的前身。 上述官僚制的合议制
17、原则，通常会转用至各式各样的下级单位。在一个封闭性的地区里，特别是城市团体，合议制行政可说是望族支配的最初的一种形式，这点我们先前已经提过。最早是经由选举、稍后则经由（至少部分地）互选所产生出来的“参议会” 例如magistrate、decurione 以及Scho ffenkolleg的合议体19来运作。这种合议体乃是“自治行政”组织基本上的构成要素，换言之，即在官僚制的国家机构的监督下，由地方上的利益关系者来处理行政事务。前面提到的威尼斯委员会以及罗马元老院（更是如此），则显示出通常植根于地方性政治团体的望族支配形式转用于庞大的海外帝国。在官僚制国家里，由于交通工具的发达、对行政的技术性要
18、求日增（因为需要迅速且明确的决断） ，以及我们上面提到的、要求全面官僚化与一元制支配的种种因素具有压倒性的优势，合议制行政乃再度消失。此外，当支配者发现（就其本身利害而言） ，一个严密统一的行政领导、要远比周全彻底地商定决策更为重要时，合议制行政亦告终结；一旦议会制度开始发展以及（多半是同时出现的）外来的与公众的非难日增时，即会导致此一情况。 在这些近代的条件下，像法国那样彻底理性化的专业部长与地方首长的制度，即为驱逐旧形态提供了重大的契机；同时亦可能辅之以利益团体，通常是从经济上与社会上最有力量的阶层中选拔人才组成咨询委员会。这种方式的运用日益频繁，而且也可能会愈来愈正式。 最后的这个（咨询
19、委员会的）发展其目的在将利益团体的具体经验与由受过专业训练的官僚所负责的理性行政结合起来无疑会愈来愈重要，而且会进一步强化官僚制的力量。众所皆知，俾斯麦是如何计划利用“国民经济会议”（Volkswirtschaftsrat）作为对抗帝国议会的一种手段，并指责反对此一计划的议会多数派他可绝不会赋予这些人类似英国国会所拥有的调查权为了议会本身的权力，而有意不让官僚变得“太聪明” 。至于照这样发展下去，上述的利益团体在未来的行政里究竟会被赋予什么样的地位，这个问题此处无法评论。 在“客观的”法秩序与（此一法秩序所保障的）个人“主观的”权利之间，作一明确概念上的区分，得等到国家与法律大体已皆官僚化之后
20、，才有可能。用来规制各个公家机构彼此之关系、及其与所属“子民”之关系的“公”法、与规制被支配者彼此之关系的“私”法之间，其概念上的区分亦同样得等到国家与法律的官僚化。这些区分的前提假设乃是，“国家”作为支配者权利（Herrenrecht）之抽象担纲者、与“法规范”之创造者与所有个人之人格性的“权限”（Befugnis）之间，有一概念性的分别。这种概念形式与前官僚制时期特别是家产制与封建制的支配结构，本质上大相径庭。这些概念最早乃是在城市共同体的基础上被构想出来、且被具体实现。因为一旦城市的官职拥有者是通过定期的选举来任命时，个别的权力持有者就算他拥有最高的支配权即再也不能将支配权之“行使” 、
21、视为其“固有的权利” 。然而，一直要等到官僚制将职务之执行全面非人格化，以及法律的理性体系化之后，公、私领域之区分才得以在原则上确立与贯彻。八、教养与教育的“理性化” 这里我们不可能详细分析理性官僚化支配结构之进展所带来的、广泛且一般性的文化影响，因为此一支配结构的发展是如此纯粹且全然独立于其所控制的领域之外。官僚制支配结构的确有助于促进一种“理性主义”（Rationalismus）的生活方式，问题是理性主义此一概念可以包含太多的内容。通常我们只能说，任何支配结构的官僚化会极端强烈地促进理性的“切事性”以及“职业人”（berufsmenschentum）与“专家”（fachmenschentu
22、m）的发展。这种发展当然有诸多分歧，在此只能就其过程中一个重要的因素亦即其对教育（erziehung）与教养（bildung）之本质的影响略作提示。欧陆的教育制度，特别是高等教育（包括大学、技术学院、商业学院、文科中学及其他中学） ，乃是极端受制于根据近代官僚制所不可或缺之专业考试或专门训练而产生的某种性质之“教养”的需求。 近代意义下的“专业考试”，不管是过去还是现在，亦可见之于官僚组织之外，例如目前的医生与律师等所谓的“自由”业，以及有行会组织的制造业。它也不见得就是官僚化过程中不可或缺的一环法国、英国与美国的官僚制完全（或在相当显著的程度上）没有这种考试，而以在职训练及政党组织中的训练作
23、为替代。“民主制”对这种专业考试持有一种矛盾的态度，正如它对所有官僚化的现象所持有的态度一样，虽然它也促进了官僚化的出现。因为这种考试制度意味着（或至少表面上意味着），从所有社会阶层中“选拔”适合的人才，从而取代了望族支配。然而，民主制也担心考试与教育文凭会制造出一种特权的“种姓”（kaste），因此反对这种制度。最后，专业考试制度早已见之于前官僚制或半官僚制时期；实际上，其最早的历史发源地（通常）乃是俸禄式组织的支配结构。最初是对圣职俸禄例如回教东方与西洋中古的期待，以后则有对世俗俸禄特别是中国的期待，俸禄成为人们勉力向学与接受考试的标准奖赏。然而这些考试只具有部分地、真正“专业的”性质。
24、只有近代完全成熟的官僚化，才促使理性的专业考试制度的持续发展。美国的文官制度改革运动逐渐导入专门训练与专业考试。20考试制度也从其（欧陆的）原始发祥地德国向其他国家推进。英国行政的日渐官僚化提高了专业考试的重要性。在中国，（取代旧有且本质全然不同之考试制度的）专业考试之所以出现，乃是为了要以近代官僚制取代原有的、半家产制的官僚制。资本主义的官僚化及其对受过专门训练之技术人员与事务人员的需求，使得此种专业考试普及世界各地。 此一发展更因（通过此种专业考试而获得的）教育文凭所拥有的社会威信，而得到强力的推动，特别是由于这种社会威信能转换为经济利益。以往的“系谱证明”（ahnenprobe）、21
25、“同等出身”（ebenbu rtigkeit） 22 与“教会机构委员资格”（stiftsfahigkeit） 23 等等用来维持贵族之社会势力与出任国家官职资格的证明文件，现在已为教育文凭所取代。大学、技术学院与商业学院文凭的发达，以及进一步要求在各个领域皆设立教育文凭，助长了办公室（buro）与营业所（kontor）内一个特权阶层的形成。此种文凭构成其持有者要求与望族通婚（在私人公司里，文凭也会导致其期望能拥有向老板女儿求婚的优先权）、要求加入“荣誉法典”的阶层、要求一份“配合其身份”的薪水（而非依其表现支薪）、要求稳固的升迁与退休保障，以及（尤其是）要求独占一切社会与经济之有利地位的基础
26、。当我们听到各方传来要求课程的标准化与专业考试的呼声时，可别以为突然间来了阵“教育热” ，其目的毋宁说是想要限制这些位子的供应量，并由持有教育文凭者独占这些位子。就此种独占而言，“考试”在今天已成为一种普遍的手段这也是它之所以持续推展的缘故。由于取得教育文凭所需过程需要相当多的费用，而且在这段时期里无收入可言，这种努力过程也意味着才能（“卡里斯玛”）的受压抑与财富的占便宜，因为随着教育文凭之大量制造而来的，往往是（为获得文凭所付出的）“知性”花费的减少，而非增加。往日对骑士生活方式的要求（必须拥有采邑受封资格），目前则代之以其现代的残渣形态；在德国，必须加入授予文凭之大学的学生社团；在盎格鲁撒
27、克逊渚国，则有体育社团与俱乐部。 另一方面，通过建立规则化的惩戒手续以及排除“上司”对其属下官僚完全恣意性的处置，官僚制也不断努力想发展出一种“官职持有权”（rechtamAmt）：官僚的职位、正常的升迁管道及其退休后的生活皆有所保障。官僚制的此一要求受到被支配者他们要求尽可能缩小支配权“民主的”情绪的支持。抱持这种态度的人相信，支配者对其官僚之恣意处置权力的削弱，即为支配者权力本身的弱化。就此而言，不管是在私人营业所或公家机构，官僚制皆有助于一种特殊“身份制”就像以前（尽管性质大不相同）的官职持有者一样的发展。我们曾经指出，这种身份特质在官僚制为完成其特殊任务时，往往可作一种就其本质而言也的
28、确有助于技术性的利用。 正是为了要对抗这种无可避免的“身份的”性格，“民主制”努力想以由选举产生的短任期官僚来取代任命制官僚，用人民投票罢免官僚来取代规则化的惩戒手续，以此，取代层级制里位居上位的“支配者”之恣意处置的，乃是被支配者其实是控制这些被支配者的政党领袖之同样的恣意处置。 基于接受一定教育与教养而来的社会威信，绝非官僚制所特有。情况恰好相反。不过，在其他支配结构里，由教育所带来的社会威信，与上述的社会威信在内容基础上有本质性的差异。在封建制、神权政治与家产制的支配结构，英国的望族行政、昔日中国家产官僚制以及在所谓民主制时期希腊城邦的群众领导者的支配下，尽管其间仍有甚大差异性，其教育的
29、目标与社会评价的基础乃在（如见之于标语者）“有教养的人”，而非“专家”。此处所用的“有教养的人”完全不带任何价值意味，所指的纯粹只是教育的目标乃在培养一种必须被加以“教养”的生活样式的特质，而非专精于一业的专门训练。这种教育的目标可以是一种骑士的教养、禁欲的教养、文人的教养（例如中国）、体育与艺术的教养（例如古希腊、或者是盎格鲁撒克逊型之习律的“绅士”的教养。在这种意义下的人格“教养”构成教育的理想，而且这个理想是受到支配结构与统治阶层所属社会之各种条件所制约。此一统治阶层的资格乃基于其之具有“教养资格”（此处所用的“教养资格”一词是相当有弹性的、且不带任何价值意味），而非基于专门知识。 当然
30、，这些文化也致力于培养军事、神学与法学的专业能力；不过，古希腊、中古与中国之教育课程的重点，其构成要素却完全有别于（就一技术性意义而言）“有用的”要素。在所有目前关于教育制度之基本问题的讨论背后，潜藏着存在于以往“文化人”类型与“专家”类型之间一个关键性的斗争；此一斗争肇因于一切公的与私的支配关系中不断推展的官僚化，以及专门知识之重要性不断地提高，并影响到我们文化中最为切身的问题。在其推展过程中，官僚制组织必须要克服那些基本上有碍其齐平化过程的各种因素，这点我们已提过多次。此外，奠基于不同原则的行政结构，在过去（现在也还有）确与官僚制组织有所交集，这点也有部分已经提到过。此处实无法讨论所有曾经
31、存在过的类型这将使我们偏离主题太远。我们只能以一种极端简化的图式来分析若干最为重要的构造原则。接下来我们要讨论的主要（虽然并不只限于这些）是下列问题：（）这些奠基于不同原则的行政结构，在其发展过程中，受经济、政治或任何其他外在因素制约的程度有多大，或者是否受到其技术结构本身内在的“固有法则性”的制约？ （） 这些行政结构所发挥的经济影响如果有的话为何？ 在作这些分析时，我们必须注意所有这些组织原则的流动性及其重叠之处。究其实，它们的“纯粹”类型只能被视为一种近似的情况（虽然在分析时具有特殊且不可或缺的价值），将通常出之以混合形态的历史现实予以分类组合。不管何处，官僚制结构都是个历史发展中较晚起的事物。我们愈是往回追溯，官僚制与官吏阶层之不见于支配的形态，一般而言就愈是典型。由于官僚制具有“理性的”性格，其行动乃是在规则、目的与手段的计算、“即事性”的支配下，其兴起及其普及乃带有“革命性”的影响（此一特殊意义的革命性影响稍后还会讨论），正如理性主义之普遍推展所带来的。准此，官僚制的进展摧毁了不具备理性性格（就此词之特殊意义而言）的各种支配结构。我们想问的是：这些支配结构究竟为何？ 选取的韦伯“支配社会学”中关于论科层制（中译本译为官僚化）的部分。选取了“官僚化的前提条件与附属现象”中“社会差异的齐平化”一节以及该章的最后三节。
