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1、农业行政综合执法实务第一部分 农业行政执法实践中需要注意的几个问题农业行政综合执法主要是指特定的农业行政机关或具有公共管理职能的农业行政组织在法律法规授权范围内或依据农业行政主管部门的委托，对一定范围内的农业行政事项集中行使行政检查权、行政处罚权和行政强制权的执法制度。农业行政综合执法的概念来源于执法实践，是随着我国市场经济的发展，政府职能的转变，在行政管理体制方面出现的一种崭新的执法趋势。综合执法的实质就是对旧的行政管理体制和行政执法制度的改革，其目的在于解决以前多头执法、职能交叉、重复处罚、执法扰民和执法机构膨胀等问题，以提高农业行政执法的能力和水平，切实履行起农业行政主管部门依法保护公民
2、、法人和其他组织合法权益，保障和促进农业生产力发展的法定职责。因此，作为一名农业综合执法机构的执法人员，必须不断通过理论学习和执法实践提高自己的执法能力和水平，以适应农业行政综合执法的实践需要。下面结合执法实践就农业行政综合执法实践中的应当注意的一些执法实务问题，与大家做个交流学习，希望能给大家以后的执法工作带来帮助。一、初步调查在整个处罚活动中的重要性农业行政综合执法机构对无论是群众举报还是在市场检查中发现的农业违法行为，在决定立案前都应当进行初步调查。我们不应将初步调查仅仅作为一种形式，而应按照农业行政处罚程序规定严格执行这一必要的程序。随着我国市场经济的不断发展和法制建设的相对滞后，受利
3、益驱动意识的影响，一些农资生产经营者为了追求高额利润，往往采取极其隐蔽的手段和方法造假、掺假欺骗群众，甚至目前有的已形成错综复杂的组织机构，目的就是为了应对农业执法部门的检查，因此其违法行为往往带有隐蔽性和复杂性特点。兵法有云：“知己知彼，方能百战不殆”，初步调查正是农业行政执法机构通过检查了解对方基本情况的有效手段。对农业违法行为进行初步调查重要性的认识，从管理相对人方面讲，由于事情来得突然，管理相对人从心理上来讲其应对检查的目的仅仅是为了通过自己的辩解阻止执法机构进一步立案调查，这时的管理相对人是整个案件处理过程中话最多的阶段，也是其证据方面防备心理最薄弱的阶段，易于执法人员充分调取证据；
4、从执法人员方面讲，此时的执法人员，由于尚未对整个案件形成定性认识，也就是尚未“先入为主”，从行政执法的公正性角度来看，执法人员此时调查收集的证据材料往往是全面客观公正的，这对以后整个案件的准确定性、合理量裁和公正处罚有着不容忽视的作用。另外做好此项工作，可以使下一步的工作思路更具有针对性，有效避免下一步调查取证工作的随意性与盲目性。初步调查的重点和目的是为了初步证实管理相对人是否确实存在农业违法事实，并根据初步调查的情况有目标的确定下一步调查的重点和思路。因此，农业行政执法人员在进行初步调查时，应当紧紧围绕这一目标尽可能多的广泛收集诸如管理相对人生产经营资质证明、进货销货数量、销售票据、合同等
5、与案件有关的证据材料，为下一步工作做好充分的准备。二、准备正式立案调查时应当注意的问题一是案件管辖权的确定。对于管辖权我们应当主要考虑主体管辖权和级别管辖权。所谓主体管辖权问题，即指案件应由哪个部门管辖的问题，这是有无权力立案查处违法行为的关键。通常，在实体法中对执法机关的主体管辖权都有明确规定。对行政机关而言，“法无授权即为禁止”，决不能越权行事。像农产品质量安全法法、农药管理条例、兽药管理条例等法律法规中对农业、工商、质监、公安等不同执法部门的执法职能，均有不同分工的明确规定，农业行政执法人员一定要学通、学透，保证既不能不作为，又不能乱作为。所谓级别管辖权问题，即指农业系统内部上下级之间的
6、管辖权分工问题。我们目前接触的涉农法律、法规和规章，绝大多数均突出体现属地化管辖原则，但也有一些专属管辖的特例，譬如植物新品种保护条例第三十九条和植物新品种侵权案件处理规定第三条明确规定：“未经品种权人许可，以商业目的生产或者销售授权品种的繁殖材料的，品种权人或者利害关系人可以请求省级以上人民政府农业、林业行政部门依据各自的职权进行处理，也可以直接向人民法院提起诉讼”，行政处罚机构在准备立案时一定要予以充分注意。二是有关处罚时效的规定。行政处罚法第二十九条第一款规定：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外”，该条规定明确了农业行政执法机构对农业违法行为依法予以追究行
7、政法律责任的有效处罚期限，我们在立案前必须予以注意。但是，若违法行为处于延续状态，则按法律规定以行为终了时的时间为准来计算处罚期限。三是违法行为主体的准确判断。立案时，执法机关就应当明确违法行为的主体是谁，并对其法律地位、经营主体类别等也一定要辨别清楚。比如对个体工商户这一经营主体的确认问题，执法实践中有一些执法人员为了适用简易程序进行处罚的方便，将个体工商户认定属于法规规定的其他组织，以该组织的字号作为当事人。其实不然，民法通则、民事诉讼法、合同法以及相关司法解释都明确规定了个体工商户和其他组织的概念的内涵和外延，明确规定个体工商户属于公民这一民事主体范畴，即应当把经营者作为当事人。但随着“
8、一人公司” 的不断出现，要求执法人员对违法行为的主体予以准确判断时，要以其营业执照登记的经营单位性质为准，而不能简单地仅以其名号进行判断。 四是综合整理分析证据材料。对前期初步调查获取的所有证据材料要进行全面整理分析，结合调查了解的事实情况和实施行政处罚的目的与目标，罗列出下一步调查取证的范围和工作方向，做到心中有数、有的放矢。三、证据材料的收集立案后进一步调查取证前，执法人员应当综合案情，按照事实清楚、证据确实充分的办案标准，根据证据的分类和证明力的大小，紧紧围绕查清违法事实这一重要目标，将下一步需要调查提取的主要证据或需要进一步加强的证据予以排列，使下一步的调查取证工作从一开始就具有方向性
9、和目的性，这样做既可以节省时间和执法成本，又可以有效预防和避免因盲目行动造成的被动局面，有利于提高执法效能和锻炼执法人员的综合分析与逻辑思维能力。全面收集和正确运用证据是准确运用法律法规追究违法当事人行政责任的前提和基础，因此也是行政执法实践的重点和难点。中华人民共和国行政诉讼法第三十一条将行政诉讼证据按证明力的大小分为书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录七类，最高人民法院则从司法审查的角度对各类证据提出了具体的要求，管理相对人对行政处罚决定可能采取的司法救济途径，要求我们执法人员在调取证据材料时应根据上述规定和要求调查取证： 一是确定案件调查取证的范围和重
10、点： 1.违法行为嫌疑单位或个人的基本情况，具体包括违法行为嫌疑人生产经营资格、性质、范围、场所、法定代表人等方面的情况，即主体方面的证据。2.行为人违法或者不违法的证据，具体包括违法行为嫌疑人生产经营的产品、产品的证书和证明、包装、标签、质量标准证书或证明等方面的证据，即行为方面的证据。3.违法行为是否为被调查对象所实施的证据，具体是指证明违法主体与违法行为相关联的证据，即主体与行为的关联证据。4.违法行为人实施违法行为的证据，主要包括实施违法行为的时间、地点、方法、后果及有关情况等方面的证据，即行为过程方面的证据。5.违法行为人有无从轻、减轻以及可以不处罚的情节或者依法从重处罚的情节，即有
11、关行政处罚裁量方面的证据。二是调查取证要分阶段、抓重点、重方法就农业行政执法的一般程序而言，调查取证分为立案前、执法现场检查、案件办理过程中和证据审查补充四个阶段。立案前的调查取证应当注意的方面我们前面已经讨论过，主要是查清违法行为嫌疑人是否存在违法的基本事实，为下一步调查取证打好基础。现场调查取证是直接获取证据的最主要方法，也是立案后执法办案调取证据的重要阶段，因此执法人员在这一阶段要注意重点检查涉嫌违规产品的情况，制作检查笔录；对涉嫌违法生产经营现场进行勘验检查，根据需要进行录像、制作现场勘验检查笔录；收集有关书证；对可疑产品应当采取抽样取证。这里需要强调一点，对可疑产品进行抽样取证也是调
12、取物证的一种方式。在办理案件过程中执法人员可以根据需要调取证据，即询问违法行为嫌疑人或证人，制作询问笔录，就假劣农资产品的销售去向向有关单位或个人进行调查。证据审查阶段执法人员应当在对前期调取证据进行审查的基础上，根据办案实际需要进行补充调查，诸如再次询问违法行为嫌疑人、对可疑产品进行鉴定或检验等，目的在于使调取的证据更加符合客观、全面、真实、合法的要求。三是复制证据材料要尽量保证其真实性复制调取书证时要在对复印件与原件核对无误后，由管理相对人注明“本复印件某年某月某日由我本人或我公司提供，与原件一致，原件保存于某处”的字样，并由提供人签名（按手印）或盖章，对于多页的证据材料，执法人员应当要求
13、提供者以其公章或个人签名进行骑缝，这样做的目的旨在注明证据出处和证明其真实性。 四是注重调取证据材料的形式要件执法人员在调查过程中形成的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。执法实践中，有些执法人员将讯问笔录中最前面有关询问基本情况涉及的询问人姓名的记载，等同于行政执法人员签字，而不在询问笔录的最后一页签字，造成询问笔录内容合法但形式要件短缺的法律后果，这显然是不合适的。五是调取的部分证据材料需要附具说明执法人员调取的报表、图纸、会计帐册、专业技术资料、科技文献、照片等书证，应当附有证据说明材料。六是注意照片和节录本的调取执法人员在偏远地区无法通过复
14、印技术调取书证的，可以照片和制作节录本的方式取证，但必须按取证要求附具说明并由管理相对人签字认可。七是注意数量较大实物证据的固定农业行政执法实践中，涉案物往往数量较大无法全部作为物证提取，执法人员可以对此运用证据登记保存清单、现场勘验（检查）笔录这两个农业行政执法文书，依法抽样，并配合现场照片、录像等视听资料实现证据提取和保存物证。八是注重视听资料的制作提取视听资料作为一类科技含量较高的证据，具有取证方便快捷的优点，在证据分类中属于直接证据，而且其证明效力仅次于书证和物证，因此，执法人员在办案实践中应当学会善于运用这一高科技手段客观及时调取相关证据，但必须按照法律规定做到调取方式和内容合法，并
15、注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象，纯声音资料还应该附有该声音内容的文字记录。我们的执法实践中，主要是在现场勘查、调取证据、制作询问笔录时广泛运用这一手段，尤其是对制作询问笔录的全过程进行录音录像，防止和杜绝一旦被询问人反口，一纸询问笔录将会显得苍白无力的被动局面。九是注重证人证言的调取证人证言在证据分类中虽然属于间接证据，但却在证明整个案件违法事实中起着非常重要的作用。如果我们将证明一个一个单一违法行为过程的书政等直接证据看成一粒粒珠子，那么作为间接证据的证人证言就好比一条线，用这条线我们可以将一粒粒珠子按一定的顺序串起来，使其成为一个完整的证据链，以其强有力的证明力来证实违法事实的确
16、实存在，并为我们依法处罚农业违法行为提供强有力的证据保障。按照一般要求，证人证言应由证人本人亲笔书写，但由于农业行政执法实践中，我们遇到的证人往往书写能力较差，本人无法亲笔书写。这种情况下，执法人员可采取证人口述执法人员代笔的方式制作，但必须在后面予以注明，或以询问笔录的方式调取。证人证言应当符合“写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况，有证人的签名，不能签名的，以盖章或按手印的方式证明，注明出具日期，附居民身份证复印件等证明证人身份的文件”的要求，对不识字的证人口述提供的证言一定要注意作好后当场向证人予以原文宣读，最好是有同期录音资料予以佐证。十是注意笔录类证据的形式要件询问笔录和
17、现场笔录应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当在笔录最后注明原因，并可邀请其他人在现场见证并由其签名。四、证据的审查认定证据的审查认定是农业行政执法实践中的一个关键环节，是农业行政执法机构执法是否客观公正的具体体现，也是行政执法机关自我检查，减少证据瑕疵的有效手段，对整个案件的最终客观公正处罚，起着重要的积极作用。因此执法人员应当高度重视并注意以下问题：一是审查认定证据的原则1.关联性审查原则。即遵循职业道德，运用逻辑推理和生活经验，对调取的证据进行从逐一到综合的审查，全面、客观、公正地分析判断，以确定证据材料与案件事实之间的因果关系和证明
18、关系，排除那些不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。2.合法性审查原则。即执法人员应当根据案件的具体情况，从证据是否符合法定形式，证据的取得是否符合法律、法规、相关司法解释和规章的要求，是否存在影响证据效力的其他情形等方面审查证据的合法性。3.真实性审查原则。即执法人员应当根据案件的具体情况，从证据形成的原因，发现证据时的客观环境，提供证据的人或者证人与案件当事人之间是否具有利害关系等方面审查证据的真实性。二是审查认定证据的方法审查认定证据的方法包括逐项审查和综合审查。所谓逐项审查就是执法人员要将前期调取的证据逐个逐项按照证据审查的原则进行审查，以保证最终处罚决定所依据的每一个证据客观、真
19、实、合法。所谓综合审查就是执法人员在逐项审查的基础上，将所有证据看成一个整体，从中找出各种证据之间的相互关系及矛盾所在，据以定案的证据与案件事实之间存在的客观联系，并按照证据审查的原则审查确定证据的真实性、证据的来源、形式、证明对象等有无不合法或者不真实的情况。三是证据的排除规则根据行政诉讼法和最高人民法院的相关规定，下列证据不能作为定案的依据：1.严重违反法定程序收集的证据材料；2.以偷拍、偷录、窃听等手段获取的侵害他人合法权益的证据材料；3.以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料；4.不能正确表达意志的证人提供的证言；5.不具备合法性和真实性的证据材料。另外以违反法律禁止性规定
20、或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据不能作为认定案件事实的依据。下列证据不能单独作为定案的依据：1.未成年人所作的与其年龄和智力状况不相适应的证言。2.与违法行为嫌疑人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有力的证言，或者与违法行为嫌疑人有不利关系的证人所作的对该当事人不力的证言。3.难以识别是否经过修改的视听资料。因此执法人员在调查取证过程中制作视听资料时，一定要注意视听资料从开始到结束的完整性与连续性，制作过程中不要时断时续，否则就有经过修改的嫌疑。4.经一方当事人或者他人改动，对方当事人不予认可的证据材料。因此执法人员在调取证据材料时，特别是询问笔录和证人证言中凡是改动过的地方
21、，必须由提交人、被询问人或证人以按手印的方式予以认可，有一处作一处，处处不能放过。四是证据的证明力排序规则这也是执法人员根据案情需要对调取证据进行取舍的标准。证明同一违法事实的数个证据，其证明效力一般可以按下列情形分别认定：1.国家机关及其他职能部门依据职权制作的公文文书优于其他书证；2.鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；3.原件、原物优于复制件、复制品；4.法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论；5.原始证据优于传来证据；6.其他证人证言优于与案件当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证人证言；7
22、.数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。五、案由的正确填写农业行政执法文书中所列的案由不应是对案情的叙述，而应是执法机关对农业违法行为的认定，类似于刑事案件中的“罪名认定”，刑事司法实践中最高人民检察院专门就依据刑法如何认定罪名有个司法解释。农业行政执法所涉及的法律范围很广也很杂，农资生产经营领域的违法行为也可谓种类繁多，但农业部至今为止对农业行政执法案件的定性认定问题尚未有统一的规定，因此这方面相对也没有一个统一的标准，显得比较乱。执法实践中表现最为突出的是违反一部法律的违法行为只冠以一个统一的定性，如“违法经营农药案”、“违法经营兽药案”和“违法生产经营种子案”等，将违法行为“一
23、揽子”统到底，既掩盖了具体违法行为的性质，也容易造成执法机关依法量罚时，对违法行为性质、危害程度和情节等必须考虑情节的疏漏，因此案由的正确填写至少应该体现出案件中违法行为的性质。作为执法机构和执法人员，要对案件予以准确定性，必须首先弄清楚职责范围内每一部农业法律法规明令禁止的违法行为的种类和性质，然后才能对案件所涉违法行为予以准确定性。现以种子法为例具体说明。依据种子法的规定，种子执法监管方面违反种子法的违法行为及其定性主要包括以下几种：1.生产、经营假、劣种子的违法行为，可以定性为“涉嫌生产假/劣种子案”或“涉嫌经营假/劣种子案”。2.无证生产经营种子或伪造、变造、买卖、租借种子生产许可证、
24、种子经营许可证的违法行为，可以定性为“涉嫌无证生产/经营种子案”和“涉嫌伪造/变造/买卖/租借种子经营许可证案”。3.为境外制种的种子在国内销售的违法行为，可以定性为“涉嫌将为境外制种的种子在国内销售案”。4.从境外引进农作物种子进行引种试验的收获物在国内做商品种子销售的违法行为，可以定性为“涉嫌将境外引种试验的收获物在国内做商品种子销售案”。5.未经批准私自采集或者采伐国家重点保护的天然种质资源的违法行为，可以定性为“涉嫌私自采集国家重点保护天然种质资源案”。6.违反有关种子包装、标签规定的违法行为，可以定性为“涉嫌违反种子包装、标签规定案”。7.伪造、涂改试验、检验数据的违法行为，可以定性
25、为“涉嫌伪造/涂改试验/检验数据案”。8.未按规定制作、保存种子生产、经营档案的违法行为，可以定性为“涉嫌未按规定制作/保存种子生产/经营档案案”。9.种子经营者在异地设立分支机构未按规定备案的违法行为，可以定性为“涉嫌未按规定备案设立分支机构案”。10.违反本法规定，向境外提供或者从境外引进种质资源的违法行为，可以定性为“涉嫌非法向境外提供/从境外引进种质资源案”。11.在种子生产基地进行病虫害接种试验的违法行为，可以定性为“涉嫌在种子生产基地进行病虫害接种试验案”。六、询问的技巧和应注意的问题一是询问的技巧询问笔录是在勘验检查笔录的基础上，对勘验检查未能明了的事情进行进一步的调查，是行政处
26、罚案件中最常见的证据。在询问时，执法人员要先理清思路，突出主题，紧紧围绕违法事实展开询问。如果是重大或复杂案件，执法人员一定要先开一个会，确定由谁询问、询问什么内容、切入点在哪里、可能碰到什么问题，并拟出一个询问提纲，以免询问时遗漏，但不要机械的按提纲顺序生搬硬套。询问必须采取一问一答的形式，并尽量按照被询问人的表述如实记录。切忌自问自答或由询问人叙述事实，然后问被询问人是不是这样。在执法实践中，可以通过有效询问来调查事实真相，在询问时应当掌握一些最基本的技巧：1.就事论事法。执法人员询问时不应对事件的合法性或违法性进行评判，询问应只对具体的事情进行调查，就事问事，以免当事人避重就轻或隐瞒真相
27、，甚至拒绝回答询问。2.旁敲侧击法。对某些当事人可能比较敏感的问题，应采取“围城”战术。如果在询问时直接触及核心问题，当事人往往有所戒备，进而自圆其说，从而不易调查到事实真相。3.宣传教育法。从认知入手是一种通过认识的改变而消除拒绝询问的心理方法。通过执法人员耐心宣传国家法律，强调违法事实对社会的危害，以正确的劝导改变其认知，达到促使其改变态度的目的。也改变广大农民群众只认为常见“偷、抢”行为是违法行为，而对行政违法行为的漠视，逐步加强其对违法行为的认识，这种方法多用于对证人的询问中。4.情感融入法。从情感矛盾入手，根据违法当事人的职业、文化水平、对违法事实的态度等，通过说服教育，由远而近使其
28、思想上有缓冲余地，然后进入实质性、关键性问题上来，尽可能以解决问题的方式劝导对方。5. 恐惧唤醒法。违法当事人当得知执法机关开始调查后，烦恼、懊悔、焦躁甚至做出不理智行为是可想而知的，由此形成的心理压力也是十分大的，这些人无论是什么性格，对待自己的行为一直都存在侥幸心理，一般会采用拖、躲、抗等方式拒绝配合。执法人员要视具体情况正确恰当的利用法律的威慑力，使其有一定的恐惧感，认识到违法事实严重性，并给以明确的指示和出路，使之解除恐惧，改变抗拒，主动配合执法活动的进行。6.平易近人法。采取“聊天”、“拉家常”等方式，在被询问人“话匣子”打开时，有条不紊，顺藤摸瓜，乘胜追击，力争发现新的违法线索，扩
29、大战果，达到查一案，牵一串。当被询问人不予配合，个别人有抵触情绪，甚至威胁执法人员时，要以静制动，动之以情，晓之以理，说服教育，不要采取针锋相对的态度激化矛盾，使调查工作陷入被动。7.由远及近，迂回问话法。执法实践中的大多数案件，执法人员对违法嫌疑人进行询问时，仅仅是掌握了其违法经营活动的一些数量较少的线索，不足直接证明当事人的违法经营活动。这种情况下宜采取以虚掩实，迂回包抄的问话策略。即有意识的先不涉及主要问题，而是隐蔽主攻方向，询问一些似乎与案情无关或关系不大的问题，以分散其防御的注意力，使其无意中说出某些与主要问题有关的细节，或者暴露出矛盾和破绽，使其陷入不得不讲实话的处境。 8.声东击
30、西，欲擒故纵法。在执法过程中，执法人员往往会碰到这样一些案例，对一些相当关键的已知物证、书证，如果询问时不注意方法，当事人不仅不承认与已有关，反而会被其摸到老底，往往容易被对方反戈一击，实施“反控制”，使调查工作陷入被动困窘的局面。若改变问话策略，很可能变被动为主动，使当事人束手无策。具体来讲，对案情作出分析之后，制造假象，引导当事人作出错误判断，使其丧失警惕，思想松懈，然后抓住要害做文章，引出其违法事实。9.开门见山、直接问话法。在办案实践中，对一些违法行为明显、证据充分齐全、定案把握大的简单个案所采取的通用做法。其特点是抓住个案的关键性违法节点及问题，开门见山，直接向当事人提出，问清是否，
31、并且穷追不舍，直至当事人完全认可。二是询问中执法人员应当注意的问题在具体办案中，由于种种利害关系，主动向执法人员提供线索，交待问题的当事人或证人不多，有的甚至一开始就不配合，有的对一些关键性实质性问题躲闪、回避。这种拒绝询问的心理，通常是因为被询问对象对后果的顾虑和担忧，对执法人员的敌视和误解等，那么执法人员在询问相关当事人过程中就应该注意下列问题：1. 执法人员在调查中遇到当事人拒绝询问时，要分析认清当事人拒绝询问调查的心理表现。执法实践中让执法人员碰钉子的往往有三种人：一是对自己违法行为推脱责任，以各种理由辩解，希望得到同情，给执法人员“软钉子”碰。二是对执法人员办案目的有怀疑和恐惧心理，
32、对询问后果表现出明显的忧虑和担心。三是明知自己违法情况严重，故意给执法人员出难题，打岔子，阻挠办案的“硬钉子”。2. 执法人员在调查中遇到当事人拒绝询问时，应当积极尝试改变被询问者的拒绝态度。社会心理学把态度的改变过程视为沟通、劝导过程。作为劝导者的执法人员要有良好的心理素质、知识结构，政治素质和业务素质，在询问时，又能以自己的诚恳、刚正赢得拒绝询问者的信任。对法律、法规的宣传形式是否符合被询问人的心理特点，讲话的方式、语气的运用、找出突破口的时机是否恰到好处等，都决定了说服教育效果的好坏。同时，充分利用周围情形，影响被询问者所持立场和态度，也能起到重要作用。3.对当事人的询问要个别进行，不能
33、同时询问多人，这一方面是法律的要求，同时也可避免当事人串通，如果一个案件中涉及若干个被询问人且相互相识，执法人员应该分组同时询问，否则会造成与同时询问多人的效果一样。4. 询问的内容，一般限于与案件有关的人和事，并允许被询问人辩解和更正。5. 在询问中不允许采用提示、引诱、指供、威胁等手段，要注意避免把询问笔录作成提示性或诱导式的笔录。有些执法人员在对当事人询问时不得要领，同时又嫌被询问人讲话罗哩罗嗦，条理性不强，干脆把被询问人的意思通过自己的语言整理成一段文字作为询问内容，然后问被询问人是不是这样，其实这种询问方式很容易构成提示性或诱导式询问的嫌疑，在法庭上往往是经不起质证的。6. 询问时，
34、要坚持实事求是，切忌简单粗暴，主观臆断，执法人员的语气要恰当，不要象刑事审讯一样采用纠问式的问话方式。七、如何巧用执法文书为执法实践创造有利条件农业行政执法文书是农业行政执法行为的具体书面载体，客观连续地记载着农业行政执法的程序和内容。农业部新颁布的农业行政处罚程序规定公布了19种农业行政处罚文书格式，今天我们不探讨19种文书的规范制作和使用，就如何巧用执法文书为执法实践创造有利条件进行一些探讨。行政执法实践中，执法人员取证难度较大已成为一个比较普遍的问题，有些证据或取证的时机一旦错过，以后就很难甚至无法再取得，因此如何巧妙使用执法文书为我们的执法实践创造有利条件，应成为执法人员应予考虑的问题
35、，这也是农业部制定公布执法文书格式的目的之一。19种执法文书中询问笔录、现场检查（勘验）笔录、抽样取证凭证、证据登记保存清单这四种执法文书从法律性质上讲都属于证据性文书，对证明整个案件违法事实有着非常重要的证明力作用。从上述四种执法文书形成的特点来看，现场检查（勘验）笔录、抽样取证凭证和证据登记保存清单是对案件客观情况的真实性记录，其证明力从法律角度讲要比询问笔录强。询问笔录是执法人员在对案件初步调查的基础上，根据案情需要通过进一步询问有关当事人，使案件涉及的违法事实更加清楚明了。现场检查（勘验）笔录是执法人员依法对涉案现场的客观情况进行检查（勘验）过程的真实记录，与现场照片和录像结合有着很强
36、的证明作用。抽样取证凭证不仅有着提取物证的功效，而且还可以利用这一执法文书，将违法嫌疑人违法物品的具体数量固定下来，以利于后期的量罚工作。证据登记保存清单虽然作出后有七天之内必须作出处理的法律规定，但即使法定期限内执法机构尚不能做出处罚，但其对证据的保存功效仍然存在，这一文书对执法实践中以后难以取得证据的固定作用是显而易见的。有些执法机关的执法文书存在混淆使用证据登记保存清单和查封（扣押）通知书的现象，有的混淆证据登记保存和查封、扣押的概念和使用，认为凡采取就地保存的就是查封，凡采取异地保存就是扣押；有的将查封与扣押完全等同一并使用。实际上，这三者是有区别的：“证据登记保存”是行政机关收集证据
37、的一种方式，是指行政机关执法人员在执行公务进行监督检查时，在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，对相关物品和其它相关资料予以清点并登记造册的一种证据保全措施，可以原地保存、也可以异地保存，实践中我们认为对相关物品实行就地保存，对相关资料实行异地保存既有利于执法，也有利于使执法机关避免不必要的麻烦。查封扣押是针对有证据证明可能危害人体健康的物品或违法物品采取的强制措施，“查封”是行政机关对行政管理相对人的违法物品贴上封条就地封存，查封期间限制财产权的使用，被查封人不得处分其财产；“扣押”是行政机关将行政管理相对人的违法物品完全置于自己的控制之下，限制行政相对人对其财产的继续占有和处分的一种强制措
38、施，执法机关必须是在法律法规有明确规定的情况下才能采取“查封扣押”这一行政强制措施。八、正确认识和适用“一事不再罚原则”“一事不再罚”是西方国家立法中的一项重要责任制度，其原意是指“对违法行为人的同一违法行为，不得以同一违法事实和同一依据给予两个（次）以上的处罚”，目的在于防止法律规范之间的设定冲突，重复处罚，保护当事人的合法权益。我国行政处罚法在立法时参考了西方这一基本制度，并将其升格为行政执法的基本原则，而且在表述上采取了特殊的技术处理，一是没有将“同一违法事实和同一依据”列入，二是把不予“两罚”限制在“罚款”这一处罚种类上，即行政处罚法第24条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次
39、以上罚款的行政处罚”。简单地说，“一事不再罚”理论在我国已经发展为“一事不二次罚款”原则。正确认识“一事不再罚” 原则的核心问题和难点问题是如何正确理解和把握“同一违法行为”，对此行政处罚法没有明确阐述。目前我国学术界对“同一违法行为”有法律规范说、构成要件说和违法事实说三种看法，“法律规范说”的基本观点是：同一违法行为是指当事人实施了一个违反行政法律规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为；“构成要件说”的基本观点是：受处罚人的行为只要符合行政违法行为的构成要件，则在法律上可以确认已存在一个违法行为；“违法事实说”的基本观点是：同一违法行为是指一个违法事实而不是简单的指违反了一个法律规范或
40、一个行政管理关系的行为。执法实践中目前已被认可的标准倾向于“违法事实说”，但需要进一步强调的是，“一事不再罚”中的一事应当是指独立的、完整的、客观的一事。所谓“独立”，是指违法事实不依赖于其他事实能单独存在；所谓“完整”，是指违法事实的逻辑要件齐全，符合人们的认知习惯；所谓“客观”，是指违法事实不以人们的主观意志为转移。以种子违法行为为例，如果同一种子经营者经营未经审定的主要农作物种子和其经营的种子未按规定建立经营档案的行为，分别违反了种子法的两个不同条款，构成了两个独立的违法事实，农业行政主管部门就可以依据种子法的两个不用条款分别罚款，合并执行。九、有关法律适用方面应当注意的几个问题1.如何
41、计算违法所得的问题。在查处农业违法案件中，如何计算认定违法所得关系到案件的最终处理结果，也是各地执法机构经常向农业部反映请示的一个问题。目前的农业执法领域，对于违法所得有些法律已经界定，有些没有界定。农药管理条例实施办法第42条对农药方面的违法所得有比较明确的规定：“违法所得，是指违法生产、经营农药的销售收入。”即违法所得是单位产品销售价与销售数量的乘积。种子法对种子方面违法所得没有明确界定，各省执法实践中习惯理解为：“种子生产、经营中的违法所得，是指从事种子生产、经营活动所取得的销售收入，包括成本和利润”，并按此操作，农业部对此也在2006年对四川某市的书面请示答复中予以明确解释。2.同一适
42、宜生态引种问题。种子法第十六条规定，“通过国家级审定的主要农作物品种和主要林木良种由国务院农业、林业行政主管部门公告，可以在全国适宜的生态区域推广。通过省级审定的主要农作物品种和主要林木良种由省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门公告，可以在本行政区域内适宜的生态区域推广；相邻省、自治区、直辖市属于同一适宜生态区的地域，经所在省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门同意后可以引种。”该规定中的“引种”应是引进种植，这就要求引进的主要农作物品种必须达到两个基本条件：一是必须是相邻省市间的引种；二是必须是同一适宜生态区域。从种子法的立法思想来看，为加速农作物品种的更新换代，对达到
43、上述两个条件的种子是放开的，经过省一级主管部门同意只是走程序。虽然对违反此规定的，种子法没有规定罚则，但我们在执法实践中对发现的此类违法行为，还是要强调严格引进程序，必须经省一级农业行政主管部门书面同意后，各市、州农业行政主管部门方可以引进种植。3.对试验示范用种如何把握的问题。执法实践中，有些种子生产企业及经营单位以试验示范的名义掩盖其非法经营行为，目的在于钻法律的空子，逃避行政处罚。对此问题把握的关键标准是看是否存在种子买卖关系，试验示范用种是由试验示范者无偿提供的，凡是有偿提供种子的，应当认定为经营行为，按经营未经审定种子进行处罚。4.关于未经审定品种种植后出现田间纠纷的问题。种子使用者
44、种植按规定应当审定而未经审定的种子后出现田间纠纷，如果种子质量经法定机构鉴定不属于质量问题，则不属于种子质量纠纷，可按种子法第42条通过调解、协商或民事诉讼途径解决，但对经营单位经营未经审定品种的违法行为，应当依据种子法第64条的规定给予处罚。如果经法定机构鉴定属于质量问题，则应对经营单位经营劣质种子和未经审定品种的违法行为，分别给予处罚，合并执行。5.关于农药经营中，名为总代理、总经销，实际上是分装销售农药行为的处理问题。根据农药管理条例的规定，分装农药属于农药生产行为，应当依法进行农药生产登记，取得农药生产登记证。否则，农业行政主管部门对其分装生产行为，应以无证生产农药，依据农药管理条例第
45、39条予以处罚。6.对某些农药经营户自定名称、自配农药进行销售的行为的处罚问题。此类问题应属无证生产和经营无登记证农药产品的行为，农业行政主管部门应当依据农药管理条例第39条予以处罚。7.对经营禁用农药的处罚问题。由于禁用农药对农产品质量安全的影响，国家加大了对禁用农药的监管，中华人民共和国农产品质量安全法和国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定对使用禁用农药的行为都有较为严厉的限制性规定，其中特别规定第四条对违反法律法规和国家强制性标准使用农业投入品的行为，规定了非常严厉的行政责任和刑事责任，但对经营禁用农药的行为却没有相应的规定。执法实践中，执法机关往往对经营禁用农药的行为因没有明
46、确的处罚依据而只作出没收禁用农药的处罚，对违法经营者起不到应有的震慑作用。结合农药管理条例和农业部关于禁止生产经营禁用农业的通知要求，针对此类农药一经禁止生产就会撤销农药登记证号的事实，建议执法机关对经营禁用农药的行为，依据农药管理条例第三十七条关于“任何单位和个人不得生产、经营和使用国家明令禁止生产或者撤销登记的农药”的规定，以“经营撤销登记农药案”定性，依据第四十条第一款之规定，没收违法所得、并处违法所得1倍以上10倍以下罚款，或并处10万元以下罚款。8.对经营限用农药的处理。限用农药虽然对蔬菜、瓜果、茶叶等农产品质量存在不容忽视的影响，但限用农药毕竟不同于禁用农药，目前由于法律依据问题执
47、法部门对限用农药的监管多限于使用方面，对经营方面的监管成为空白。针对此类问题，我省部分市已通过部门规章的形式予以规范，但由于立法法对设定罚则的限制造成处罚不力，但已有效弥补了执法监管方面的原有不足，相信随着立法的进一步跟进，此类问题会得到更好的解决。9.法律法规的准确适用。一是行政处罚事先告知书和处罚决定书中应当既有违法行为的认定依据，又有处罚依据；二是体现行政处罚公平原则应当包括有关减轻或从轻处罚、加重或从重处罚的规定；三是依据自由裁量规则和标准合理量罚；四是准确适用法律法规的条、款、项、目。例：种子法第四十六条 禁止生产、经营假、劣种子（第四十六条第一款）。 下列种子为假种子（第四十六条第
48、二款）： （一）以非种子冒充种子或者以此种品种种子冒充他种品种种子的（第四十六条第二款第一项）； （二）种子种类、品种、产地与标签标注的内容不符的（第四十六条第二款第二项）。 下列种子为劣种子（第四十六条第三款）： （一）质量低于国家规定的种用标准的（第四十六条第三款第一项）； （二）质量低于标签标注指标的（第四十六条第三款第二项）； （三）因变质不能作种子使用的（第四十六条第三款第三项）； （四）杂草种子的比率超过规定的（第四十六条第三款第四项）； （五）带有国家规定检疫对象的有害生物的（第四十六条第三款第五项）。10.责令改正的正确适用。一是正确认识责令改正的法律性质，责令改正虽然往往存在于法律法规的罚则部分，但依据行政处罚法第八条的规定，责令改正并不属于行政处罚的种类之一，从法律性质方面讲，责令改正属于强制性行政指导命令的范畴，执法机关一经作出当事人必须按要求履行；二是责令改正的单独作出须有法律明文规定，即责令改正是行政处罚的前置性条件，只有当事人逾期不改执法机关才能作出相应的行政处罚决定，如甘肃省农作物种子条例第三十二条对推广的非主要农作物品种不具备规定条件且未经省农牧业行政主管部
