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1、农业行政执法理论与实务操作第一章 行政处罚的概念一、行政执法的概念在讲述行政处罚前，我们先简要谈谈行政执法的概念。所谓行政执法，是指国家依照法定程序，适用法律、法规、规章以及其他具有约束力的决定、命令，对行政管理相对人采取的直接强制地影响相对人权利和义务的具体行政行为。行政执法的目的是执行、实施法律、法规，将法律、法规适用到具体人和事，使法律规范的要求在现实生活中得以实现，完成国家行政管理职能。行政执法的形式和内容是多种多样的，它主要影响相对人的权利和义务。 从内容上看，行政执法不仅包括对相对人直接采取影响其权利义务的措施，而且还包括对相对人权利、义务的行使和履行情况直接进行监督检查的活动。从
2、形式上看，行政执法机关所实施的监督检查、行政许可、行政征收、行政征用、行政处罚、行政强制等具体行政行为都属于行政执法之列。二、行政处罚的概念行政处罚是指国家行政机关或特定的组织对违反行政管理秩序，但尚不构成犯罪的公民、法人或者其他组织依照有关法律、法规、规章的规定所给予的法律制裁。这个概念包含了四层意思:第一，行政处罚是公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序应当承担的一种法律责任；第二，实施行政处罚的主体是特定的国家机关或特定的组织;第三，被处罚的行为是法律、法规、规章明确规定的违反行政管理秩序并明确规定给予何种行政处罚的行为;第四，被处罚的行为是尚不构成犯罪的行政违法行为。第二章 行政处罚的
3、基本原则行政处罚原则，是指由行政处罚法规定的设定和实施行政处罚时必须遵守的准则。它贯串于行政处罚的全过程，是领会行政处罚法的立法宗旨和精神实质的基础和出发点。同时也是对行政处罚行为具有普遍约束力的法律规范，任何机关、组织或者个人，都不能违反这些原则。根据行政处罚法的规定，我国行政处罚包括以下四项原则：一、处罚法定原则处罚法定原则是指行政处罚必须由法律、法规、规章规定，没有明确规定的，不得对行政相对人实施处罚。这一原则包含四个方面的含义：1、处罚的设定权是法定的。行政处罚的设定，由有权设定行政处罚的国家机关在法定职权范围内设定，并以法定的程序制定、公布。2、实施处罚的主体及其职权是法定的。行政处
4、罚必须由法律、法规规定有行政处罚权的行政机关，以及法律、行政法规或地方性法规授权的具有管理公共事务职能的组织，或者行政机关委托的组织实施。同时，并不是所有的行政机关都可以实施行政处罚权，而是要依照法律或者法规明确规定的职权范围实施行政处罚。3、实施处罚的依据是法定的。行政机关对公民、法人或其他组织实施行政处罚必须要有法定依据，法无明文规定不能处罚。也就是说公民、法人或其他组织的违法行为，只有在法律、法规、规章明确规定应予以处罚及给予何种处罚时，才受处罚；没有明确规定的，不受处罚。4、实施处罚的程序是法定的。实施行政处罚必须遵守行政处罚法和其他法律、法规或规章关于执法程序方面的规定。处罚法定原则
5、在农业执法中运用时，应当注意：一是实施处罚的主体必须是法定的农业行政执法主体；二是实施处罚必须有农业法律和法规、规章明确规定的依据；三是做出农业行政处罚时，不但要遵守行政处罚法规定的程序，而且要遵守农业行政处罚程序规定中的程序。二、公正公开原则处罚公正原则是指行政处罚的设定和实施必须公平正直，没有偏私。包括两个方面：一是处罚的实体要公正。即实施行政处罚，必须以查明的事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，即过罚相当；二是处罚的程序要公正。即实施处罚的过程中，处罚主体要给予被处罚人公正的待遇，充分尊重当事人程序上所拥有的独立人格与尊严。处罚公开原则是指行政处罚的设定和实施必
6、须向社会公开。包括三个方面：一是处罚的依据是公开的。即设定行政处罚的法律、法规、规章必须公布，未经公布，不得作为行政处罚的依据。内部文件也不得作为行政处罚的依据； 二是处罚的程序对相对人来说是公开的。比如，获取的证据是公开的，检查的结果是公开的，处罚的决定是公开的等；三是行政机关在进行处罚时，必须告知当事人违法的事实、处罚的理由、依据和依法享有的陈述、申辩、复议、诉讼等八项权利，不得不告而罚。 公正、公开原则在农业处罚中运用时，必须做到以下几个方面：1、实施处罚的动因要符合行政管理的目的；2、处罚决定要建立在正当考虑的基础上，应该考虑的相关因素（如违法行为的动机、情节、社会危害性以及后果等）必
7、须考虑，不应该考虑的因素不予考虑；3、处罚的轻重程度应该与违法事实、性质、情节及危害大小相适应；4、行政处罚行为必须合乎理性，不能违背常理、常规，不能违背共同的道德。三、处罚与教育相结合原则处罚与教育相结合原则是指行政机关在实施行政处罚的过程中，既要纠正违法，进行制裁，又要说服教育，预防违法、增强法治观念。要明确行政处罚的目的是使人们更好地守法，不是为处罚而处罚，也不得以罚代教，更不得以处罚牟取私利或者牟取本单位的非法利益。 四、保障当事人合法权益原则保障当事人合法权益原则是指实施行政处罚中，国家要保障当事人的合法权益。行政处罚法第6条及其他有关条款对保障当事人的合法权益作出了明确规定。这些权
8、力包括当事人的知情权、陈述权、申辩权、质证权、听证权和申请行政复议权、提起行政诉讼权、请求国家赔偿权共八项权利，是在整个行政处罚过程中享有的基本权利。前五项权利属于对行政处罚决定前的事先制约;后三项权利属于对行政处罚的事后救济。这八项权利的出发点，都是为了防止行政处罚机关滥用权力，维护公民、法人或者其他组织的合法权益。以上四项原则，是做出所有的行政处罚时必须遵守的行为准则，我们不但要记住这些基本原则的所有规定和内容，更为重要的是要在日常的执法工作实践中，时时刻刻脑子里紧蹦这根弦，要运用这些原则中的具体规定，指导和规范自己的行为，如果稍有不慎，就会使做出的行政处罚决定要么无效，要么无法成立，要么
9、被撤销。案例一：某市农业局对贾某使用不干胶固定种子标签处罚被撤销案 【案例概述】2003年2月18日，某市农业局发现贾某的种子经营门市部经营的农作物种子中，有杂交水稻和杂交玉米等3个品种的种子标签涉嫌违反种子法规定，执法人员现场进行了抽样取证，并查明：2003年1月，贾某从外地调进“优838”杂交水稻90公斤，“农大138”杂交玉米种子135公斤，“单玉31”杂交玉米种子45公斤，该批种子标签均用单一的不干胶印刷品固定于种子包装袋表面。某市农业局认为，贾某经营的3个品种的农作物种子标签不符合种子法第35条和农业部农作物种子标签管理办法第15条第1款的规定，根据种子法第62条第（2）款项规定，应
10、当给予行政处罚。农业局于2月18日，向当事人贾某送达了违法行为处理通知书，告知了农业局拟给予罚款8000元的处罚决定，当事人贾某在法定期限内，没有提出陈述申辩和听证要求。农业局于2月26日向当事人贾某送达了行政处罚决定书。贾某不服农业局的行政处罚决定，向某省农业厅申请行政复议。理由是：申请人经营的3个品种农作物种子标签分别标注了种子类别、品种名称、产地、质量指标、检疫证明编号、种子生产和经营许可证编号等事项。其中，作物种类、品种名称、生产商、质量指标、净含量、生产日期等采用不干胶印刷品固定粘贴在种子包装袋外，标注的内容、事项都符合种子法第35条和农作物种子标签管理办法规定。法律也没有禁止使用不
11、干胶印刷品制作种子标签的规定。申请人经营的种子没有违反种子标签规定。因此，请求撤销市农业局的行政处罚决定。某省农业厅对被申请人的处罚决定进行了全面审查，并就“能否用不干胶固定种子标签”问题请示农业部。农业部对此作了答复：种子法第74条第5项规定，标签是指固定在种子包装物表面及内外的特定图案及文字说明。据此，只要相应图案或文字固定于种子包装物表面或内外，不易脱落，种子标签内容可以以不干胶图案或文字标示。省农业厅复议后，撤销了某市农业局的行政处罚决定。【案例评析】本案主要涉及法无明文规定不处罚的问题。行政处罚直接影响被处罚人的人身、财产权利，因此，对行政相对人实施处罚必须有明确具体的法定依据。行政
12、处罚法明确规定，没有法定依据的，行政处罚无效。这就要求农业行政机关必须正确理解法律、法规、规章的规定，准确掌握应受处罚的行为范围，防止以推定、臆测的方式执法。农业执法实践中，一些行政相对人在生产、经营中有所创新，一些行为与约定俗成的习惯或实践不同，但并没有明显违反法律、法规或规章的规定。多这种情况，大多数农业行政机关能够从保护相对人合法权益和依法行政的角度出发。采取保护和鼓励的态度对待；但也有一些农业行政机关不能正确看待，不能正确理解法律的内容和精神，基于各种考虑对相对人的创新行为进行制止，从而导致了“不能处罚创造条件也要处罚”的违法处罚法定原则的现象。本案就是这一现象的典型反映。本案中，某市
13、农业局能否对贾某以不干胶图案或文字标示种子内容的行为进行处罚，关键是看这一行为是否违法了种子法和农作物种子标签管理办法的规定。种子法第74条第5项规定，标签是指固定在种子包装物表面及内外的特定图案及文字说明。农业部农作物种子标签管理办法第15条规定，标签标注内容可直接印刷在包装物表面，也可制成印刷品固定在包装物外或放在包装物内。据此，看标签形式是否合法，关键看其是否固定于包装物外或放于包装物内。不干胶标签具有粘结性，粘贴于包装物外不易脱落，当然属于“固定”的一种情形，因此，其形式是符合种子法和农作物种子标签管理办法规定的。判定不干胶种子标签是否合法，还要正确理解法律设置种子标签制度的精神。种子
14、标签的目的在于使购买者了解种子类别、品种名称、产地、质量指标、种子生产经营者等信息，选购适合自己购买的种子，本身并没有判定假劣种子的功能。因此，只要在购买时种子包装物上固定有关标签内容即可。不干胶种子标签当然符合这一要求，因而从这一角度考虑也是合法的。如果种子生产、经营者伪造、涂改标签，则构成独立的违法行为，或者构成生产经营假劣种子的行为，应适用其他条款进行处罚，但并不能以不干胶标签本身为由进行处罚。除没有正确理解法律和规章的规定外，本案中某市农业局使用的直接处罚依据也是错误的。对于种子标签，种子法第62条只规定了两种应受处罚的行为：一是经营者的种子没有标签或者标签内容不符合本法规定的，二是伪
15、造、涂改标签的行为，对标签形式并没有处罚规定。从这个角度来说，某市农业局的处罚也是于法无据的。综上，由于某市农业局没有正确理解法律规定，对贾某的处罚没有法律依据，违反了处罚法定原则，因此省农业厅撤销了其处罚决定。第三章 农业行政处罚的种类根据行政处罚法和有关农业法律、法规、规章的规定，农业行政处罚的种类主要有以下几种：一、警告。是指农业行政处罚主体对违法者实施的一种书面形式的谴责和告诫。警告作为一种正式的处罚形式，应由农业行政处罚机关作出书面决定，向当事人宣布并直接送达。警告一般适用于情节轻微或未造成实际危害结果的违法行为。二、罚款。是指农业行政主体强制违法行为人承担金钱给付义务的处罚形式。罚
16、款必须是要式行为，农业行政处罚机关必须制作或填写正式的处罚决定书。三、没收。包括没收违法所得和没收非法财物两种。它是农业行政处罚机关将违法行为人的非法所得、违禁物品或违法行为工具进行没收的处罚。要注意合法的收入和没有被用来从事违法活动的物品不能成为没收的对象。没收可以是一部分，也可以是全部。没收的物品，除应予销毁及存档备查的以外，均应上交国库或由指定的单位处理。四、责令停产停业。这是限制违法行为人从事生产、经营活动的处罚形式。如种子法规定，未取得农作物种子生产许可证而生产种子的，农业行政机关可责令停止生产。责令停产停业一般附有限期整顿的要求，如果受处罚人在限期内纠正了违法行为，可恢复生产、营业
17、，因而与“企业关闭”不同。责令停产停业一般适用于下列违法行为：一是生产经营者实施了比较严重的违法行为，其行为后果比较严重；二是从事加工、生产、经营与农业生产和人民生命健康密切相关，已经或可能威胁农业生产和人民生命健康的如种子、兽药、农药等商品的违法行为。五、暂扣或吊销许可证。暂扣许可证是限制行政管理相对人从事某种特许行为的处罚形式。吊销许可证是对违法者从事某种活动或者其享有的某种资格的取消。如种子法第60条就规定了吊销种子生产经营许可证。吊销、暂扣许可证适用于对违法行为人实施其他形式的行政处罚不足以实现制裁目的时采用。此外，行政处罚法还规定了人身自由罚，如行政拘留。由于人身自由罚是行政处罚中最
18、严厉的一种，所以行使一般仅限于公安、国家安全等特定机关。农业行政主体没有此项处罚权。第四章 农业行政处罚的实施机关及管辖一、农业行政处罚的实施机关根据有关农业法律法规的规定，结合执法实际，目前农业行政处罚的实施机关有三种：（一）农业行政机关农业行政处罚是农业行政机关实现行政管理的重要手段，也是农业行政机关的法定职权。农业行政机关实施行政处罚权必须符合三个条件：第一，必须是外部农业行政管理机关。内设的职能司、局、处、科、股以及其它内部管理机构不能以自己的名义行使处罚权；第二，依法取得特定的行政处罚权。农业行政管理机关享有外部管理权，并不意味必然享有行政处罚权，其处罚权必须要有法律法规的明确规定。
19、如农业行政机关对种子违法行为的处罚权就是由种子法所规定取得的；第三，必须在法定职权范围内实施。不同的行政机关享有不同的管理权限，农业行政机关行使行政处罚权必须以法定职权为限。如农业行政机关不能实施限制人身自由的行政处罚、下级机关不能行使上级机关的处罚权。注意，根据农业部新修订的农业行政处罚程序规定第四条规定，农业行政主管部门依法设立了农业行政综合执法机构的，应由农业行政综合执法机构具体承担农业行政处罚工作。同时，农业行政综合执法机构应当以农业行政主管部门的名义实施农业行政处罚。（二）农业法律法规授权的组织根据行政处罚法第17条的规定，法律、法规授权的组织可以行使行政处罚权，但授权是有条件的。1
20、、从授权依据看，只有法律、法规可以授权，规章和其它规范性文件都不能授权；2、从被授权组织的资格看，必须是具有公共事务管理职能的组织。一般不能授权予以赢利为目的企业组织，也不能授权立法机关或司法机关。经过授权，被授权组织即取得了行政处罚主体资格，可以以自己的名义实施行政处罚，并独立承担法律后果。目前在我省，法律法规授权的承担农业行政处罚的事业单位有植物检疫机构、动物检疫防疫监督机构、草原监理机构、农机安全监理机构、农村能源管理机构等。（三）农业行政机关委托的组织农业行政处罚权是农业行政机关的法定职权，原则上应当由农业行政机关自己行使，不得随意转移。但是，由于一些行政管理活动有较强的专业性和技术性
21、，加之受机构、人员的限制，农业行政机关自己行使暂有困难，为了履行法定职责，农业行政机关可根据有关农业法律、法规或规章规定，将部分行政处罚权委托给其所属机构或组织行使。委托行政处罚权应当符合下列条件：1、委托必须有农业法律、法规或规章明确规定作为依据。没有依据，农业行政机关不得自行委托；2、受委托的组织应当是依法成立的管理公共事务的事业组织，有熟悉有关农业法律法规和业务的人员，并有条件组织相应的技术检查或技术鉴定；3、受委托组织必须在委托的权限范围内，以委托机关的名义实施行政处罚，不得再委托。与授权实施行政处罚不同的是，委托实施行政处罚，受委托组织没有独立的行政处罚主体资格，只能对有关农业行政案
22、件进行调查、取证，提出处罚意见，具体实施处罚行为时只能以委托机关名义进行。处罚决定书要由委托机关的负责人签字，并加盖委托机关的印章。委托机关对受委托组织实施处罚的后果承担法律责任，如因处罚错误引起行政诉讼和国家赔偿，由委托的农业行政机关负责。二、农业行政处罚的管辖行政处罚的管辖是指具有行政处罚权的行政机关和管理公共事务的组织在受理、处罚公民、法人或其他组织违反行政管理秩序的行为时，所作的权限分工。也就是行政执法机构处理行政处罚案件权限划分的制度，涉及具体违法行为由哪个执法机构实施处罚的问题。行政处罚法对行政处罚的管辖作了原则性规定，农业行政处罚程序规定作了进一步细化。根据农业行政处罚程序规定第
23、八条的规定，各级农业行政处罚机关按照以下管辖原则进行分工：1、县级农业行政处罚机关管辖本行政区域内的行政违法案件。如大量的违反种子法、农药管理条例的行为应由县级农业行政主管部门管辖。2、设区的市、自治州和省级的农业行政处罚机关管辖本行政区域内重大、复杂的行政违法案件。在本辖区内哪些案件属于“重大、复杂”，目前尚无列举性规定，实践中，应从以下三个方面来考虑:一是根据案情的繁简程度；二是根据案件涉及到违法财物或违法所得数额的大小；三是案件在该地区的经济上和政治上的影响如何。3、农业部及其所属的经法律、行政法规授权的农业管理机构管辖全国或所辖区域内重大、复杂的行政违法案件。三、管辖争议解决出现管辖权
24、争议时，应当根据产生争议的原因，采取不同的处理方式。1、如果是根据法律、法规规定，两个以上的行政处罚机关都有管辖权的，应当按照“先查处原则”来解决争议，也就是说由立案在先的农业行政处罚机关管辖。 2、如果是两个以上的行政处罚机关相互争着管或都不管的，应当协商解决，若协商不成，应报共同上一级行政机关指定管辖，也就是说由上一级行政机关以决定的方式指定下级行政机关对某一行政处罚行使管辖权。四、管辖的特殊规定在通常情况下，发生了行政违法案件，行政机关就应当按照地域管辖、职权管辖和级别管辖的要求进行处理，但是由于违反行政管理秩序的活动错综复杂，对一些特定的行政违法行为不能完全按照行政处罚的一般管辖原则实
25、施处罚，需要根据处罚机关的性质和单行法律、法规的规定确定管辖权。这种特殊规定主要体现在进出境动植物检疫管理和渔政渔港监督管理两个方面。中华人民共和国进出境动植物检疫法规定：“国务院设立动植物检疫机关，统一管理全国进出境动植物检疫工作。国家动植物检疫机关在对外开放的口岸和进出境动植物检疫业务集中的地点设立的口岸动植物检疫机关，依照本法实施进出境动植物检疫。”由于口岸动植物检疫机关的隶属关系不受行政区划的限制，因此，在发生进出境动植物检疫违法行为时，就不能按照“行政处罚由违法行为发生地的农业行政处罚机关管辖。”的规定进行管辖分工，因为各地的口岸动植物检疫机关直接归国家质检总局领导，与地方无隶属关系
26、。对这类违法行为实施处罚，就只能按照进出境动植物检疫法中“按口岸动植物检疫机关业务管辖区进行管辖”确定管辖权。 由于渔业水域的特性，对某些渔业违法行为实施处罚时，也不能按照一般原则进行分工，只能按照农业行政处罚程序规定第九条的规定，适用“谁查获谁处理”的原则。这主要是三类情形： (一)违法行为发生在共管区、叠区的；(二)违法行为发生在管辖权不明确或者有争议的区域的；(三)违法行为发生地与查获地不一致的。第五章 农业行政处罚的适用 一、行政处罚适用的概念行政处罚的适用是指行政处罚机关在认定当事人违反行政法律规范的基础上，依法决定对当事人是否给予行政处罚和给予何种行政处罚的活动。 二、行政处罚适用
27、的基本要求行政处罚适用必须符合以下要求:一是以当事人的行政违法行为为前提，对没有实施行政违法行为的行政相对人不得给予行政处罚，比如说张三违法，就不能处罚李四；二是必须以法律、法规、规章为依据，“法无明文规定”不得处罚;三是必须由具有行政处罚权的主体实施;四是适用的对象必须是具有一定行为责任能力、年满14周岁的自然人或法人组织，且主观上有故意或者过失；五是适用时还要考虑法律责任的追究时效。这个后面专门讲。 三、行政处罚适用的主要内容1、决定是否给予行政处罚;2、决定给予何种处罚;3、决定处罚的从轻、从重、单处和并处的方式等。 四、行政处罚适用的前提 客观上，某个行为人实施了违反行政法律规范的行为
28、，行为的危害性达到了一定的危害程度；主观上有故意或者过失。符合这两个条件，就应受到行政处罚。五、行政处罚适用的规则适用行政处罚时应当遵循以下六项规则：（一）责令改正规则对行政相对人实施的违法行为，行政机关在给予必要的处罚时，不能简单地一罚了事，应当责令违法当事人改正或限期改正违法行为。责令改正的实质是要求违法行为人纠正错误行为，改正违法行为，包括停止违法行为，积极主动地协助行政处罚实施机关调查取证，消除违法行为所造成的不良后果，恢复合法状态。造成损害的，则要依法承担民事责任，依法予以赔偿。我国现行法律、法规在规定有关行政处罚时，大多同时附有“责令改正违法行为”的规定。如草原法第66条至71条规
29、定的“限期恢复植被”就属于这样的规定。（二）“一事不再罚”规则“一事不再罚”是指对当事人的同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚。 在具体适用“一事不再罚”规则时，主要有以下三种情况：一是同一违法行为违反了一个法律规范，由一个行政机关实施处罚的，行政机关不得以任何理由给予违法行为人两次以上的罚款处罚;二是同一违法行为违反了一个法律规范，由两个以上行政机关实施罚款处罚的，对此，应由其中的一个部门给予罚款处罚，另一个部门不得以同一事实和理由再给予罚款处罚;三是一个违法行为违反了两个以上的法律规范，依法分别由两个以上的行政机关给予行政处罚的，一个行政机关已经给予了一次罚款的，其他行政机关就不能再
30、给予罚款的行政处罚，但可以依法处以吊销证、照等其他种类的行政处罚。注意：针对一个违法行为，一个处罚主体或多个处罚主体根据不同法律规范作出不属于同一种类的处罚，并不算违反一事不再罚原则。（三）不予处罚规则不予处罚是指行为人虽然实施了违法行为，但在符合法定情形的特殊情况下，可以不追究行政责任，不予以行政处罚。以下四种情形不予处罚：1、不满十四周岁的人有违法行为的，不予以行政处罚，但是应当责令其监护人严加管教；2、精神病人在不能辨认或者控制自己行为时，有违法行为的，不予以行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗；3、除以上两项外，行为人虽有违法行为，但情节轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，也不予
31、以行政处罚；4、超过处罚时效。即超过两年被发现的违法行为，不再给予行政处罚。但是，法律另有规定的除外。（四）从轻、减轻处罚规则从轻处罚是指在行政处罚的法定种类和法定幅度范围内，适用较轻的种类或者在处罚幅度范围内适用较轻的处罚。比如说草原法第68条规定的罚款是2万元以下，适用从轻规则就可以罚500或者1000元。减轻处罚是在法定的处罚方式和处罚幅度最低限以下对违法行为人适用行政处罚。以下五种情形适用从轻或者减轻行政处罚：1、已满十四周岁不满十八周岁的未成年人实施违法行为的；2、主动消除或减轻违法行为危害后果的；3、受他人胁迫有违法行为的;4、配合行政机关查处违法行为有立功表现的;5、其他依法从轻
32、或者减轻行政处罚的。这里要注意，从轻处罚不是绝对要适用最轻的处罚方式，更不是一定要在最低幅度限予以处罚。适用从轻处罚或者减轻处罚，要注意考虑违法行为人的具体情况及悔改表现，只能从轻处罚的就不能减轻处罚，只能减轻处罚的不能免除处罚。 （五）行政处罚与刑事处罚合并适用的规则当违法行为人实施的违法行为既违反行政管理秩序，又触犯刑律构成犯罪时，就会因为行为竞合产生处罚竞合。在具体适用时，一般采取以下三种形式：1、行政处罚或刑罚选择其中一种。一方面对行为人已经依法追究刑事责任，就不再另行给予行政处罚；另一方面，对已经构成犯罪的违法行为人，应当依法追究刑事责任的，不得以行政处罚代替刑事处罚。行政机关必须将
33、这类案件移送司法机关。只有在违法行为情节轻微，依法免予刑事处罚的情况下，行政机关才可以根据案件的具体情节给予行政处罚。2、对违法行为人既要追究刑事责任，又要给予行政处罚。如全国人大常委会关于惩治走私、制作、贩卖、传播淫秽物品的犯罪分子的决定，对单位判处罚金，行政主管部门可以给予责令停业整顿或者吊销营业执照的行政处罚。3、折抵处罚。折抵处罚适用于行政处罚与刑事处罚在同一案件既涉及限制人身自由又涉及剥夺金钱等内容的处罚。（六）对违法行为的追溯时效规则行政处罚的时效是指对违反行政管理秩序的违法行为人依法追究行政责任，予以行政处罚的有效期限。这一规则包含以下四层含义:1、一般规定对违法行为的追溯时效为
34、两年，也就是说违法行为自发生之日起超过两年仍未被发现的，就不再予以行政处罚。这两年是指行政管理相对人的违法行为未被发现，而不是行政管理相对人在逃等其他情况。2、对违法行为追溯时效的期限从违法行为发生之日起开始计算。3、如果违法行为有连续或继续状态的，对违法行为的追溯时效从违法行为终了之日起开始计算。4、对于大多数行政处罚案件来说，行政处罚规定了两年的追溯时效，同时也作了一个“兜底”性规定，即“法律另有规定的除外”。比如说治安管理条例规定的时效就是6个月。以上规则，农业行政处罚机关具体运用农业法律法规实施行政处罚时，应当普遍遵循。同时，要根据具体案件具体灵活运用。第六章行政处罚的决定第一节 作出
35、行政处罚决定应当遵守的基本原则 行政处罚机关对违反行政管理秩序的公民、法人和其它组织，依法给予行政处罚，作出行政处罚决定之时，必须遵守以下四项基本原则才能实施处罚。否则，不得给予行政处罚。 一、实施行政处罚必须查明事实 “必须查明事实”有以下三层含义:1、查明违法行为事实是行政机关的义务；2、查明事实是实施行政处罚的基础和依据；3、违法事实不清的，行政机关不得给予行政处罚。在没有进行调查取证，查明事实以前，行政机关不能对行政管理相对人给予行政处罚;违法事实无法查清的，行政机关也不得对行政管理相对人给予行政处罚。“查明事实”包括应着重查明以下事项:实施违法行为的主体、时间、地点、过程、具体情况及
36、违法行为造成的后果等。二、决定行政处罚前必须告知当事人法定事项行政处罚机关及其执法人员在作出行政处罚决定前必须履行告知当事人法定事项的义务。同时，当事人在行政处罚过程中享有被告知的权利。具体来说是：（一）在简易程序中，执法人员在作出行政处罚时，必须告诉被处罚人的行为是违法的，违反的是什么法律、法规或规章的规定，依据该项法律、法规或规章的什么条款应当给予什么样的行政处罚。同时要告知当事人应当享有的权利，包括陈述、申辨的权利;享有不服行政处罚决定可以申请行政复议或提起行政诉讼的权利;享有要求行政赔偿的权利等。（二）在一般程序中，行政机关在作出行政处罚决定之前，也必须告知当事人对行政机关即将作出的行
37、政处罚的事实、法定依据和处罚决定，当事人有异议的，可以进行陈述和申辨;如果该行政处罚案件属于听证范围的案件，行政机关应当告知当事人有提出听证的权利。当事人要求听证的，行证机关应当组织听证;当事人放弃听证权利或经行政机关通知不到场的，行政机关在作出行政处罚决定时，应当告知当事人有依法申请行政复议和提起行政诉讼的权利;还应当告知当事人，如因行政机关违法给予行政处罚而受到损害的，有要求行政赔偿的权利。三、决定行政处罚前行政机关应当充分听取当事人的陈述和申辩（一）当事人的陈述和申辩。在简易程序中，在作出行政处罚决定之前，必须允许当事人进行申辩，听取当事人的陈述，合理合法的应当接受，并依此作出行政处罚决
38、定。在一般程序中，行政机关在对行政处罚案件进行调查时，必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据成立的，行政机关应当采纳，并依据复核的结果、依法作出行政处罚决定。如果当事人放弃陈述和申辩权利，行政机关可以不经当事人的申辩而作出行政处罚决定。（二）行政机关对当事人的陈述和申辩必须正确对待，依法处理。行政机关要充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核;当事人提出的事实、理由和证据成立的，行政机关应当采纳。（三）行政机关不得因当事人的申辩而加重处罚。当事人的申辩无论是对还是错，态度是好还是坏，都不影响根据客观违法事实作出行政处罚决定，不得因当事人的申辩而加重处罚。这
39、里要注意：当事人陈述和申辩是法律赋予的权利，体现在行政处罚的全过程中，但是，当事人必须正确行使该项权利，如果借申辩之机，胡搅蛮缠，构成妨碍公务时，还是要追究其有关责任的，包括行政责任、刑事责任。四、实施行政处罚必须要有确实充分的证据行政处罚证据是指在行政处罚过程中用来证明案情的依据。行政处罚证据具有所有证据的三个最显著的特点，即客观性、关联性和合法性。客观性是指证据是客观存在的事实，不论执法人员是否发现，都客观地存在着。凡是主观臆测、封建迷信等都不能作为证据。关联性是指证据与案件事实有内在的、客观的必然联系，能够证明案件事实的全部或一部分，牵强附会的不能作为证据。合法性是指证据取得的程序的合法
40、性，即证据必须具备法律规定的形式，必须按照法定程序和方式调查取证。按照证据内容和形式具体划分，证据可划分为以下七个种类:书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录等。行政处罚机关在实施行政处罚时，必须要有以上多种相互关联的确实充分的证据。第二节 农业行政处罚决定程序行政处罚法规定的处罚决定程序有两种：即简易程序和一般程序，另外在一般程序中还规定了一个特殊程序即听证程序。农业行政处罚程序规定也规定了做出农业行政处罚时也要经过和遵循这些程序。一、简易程序简易程序，即当场处罚程序，主要适用于事实清楚、情节简单、后果轻微的违法行为。（一）适用简易程序的条件1、违法事实确凿
41、。即当场能够有充分的证据确认违法事实，无需进一步调查取证。一是有充分的证据证明有违法行为的存在及其性质、程度；二是有充分的证据证明违法行为是当事人所为的。2、有法定依据。是指有法律、法规、规章的规定作为依据，而且这些依据必须明确、具体。如果没有法定依据，即使违法事实确凿，也不能当场处罚。3、符合行政处罚法所规定的处罚种类和幅度。即只有对个人处以元以下、对法人或其他组织处以1000元以下罚款或者警告的处罚可以当场进行，其他处罚不能适用简易程序。（二）简易程序的主要步骤简易程序并非简易到无所要求，还是要按照一定的步骤进行。简易程序的主要步骤有：第一步：向当事人表明身份，出示执法证件。这既是对执法人
42、员的一项义务，同时，也是当事人的一项法定权利。第二步：当场查清违法事实，收集和保存必要的证据；第三步：告知当事人违法事实、处罚理由和依据，并听取当事人陈述和申辩。农业行政执法人员应当指出当事人违法行为的事实和理由，说明违反了什么法律、法规和规章，应当给予什么样的处罚。第四步：告知权利，听取陈述和申辩。农业行政执法人员在给予当事人当场处罚决定之前，还要告诉当事人依法享有陈述和申辩的权利，执法人员不告诉的，行政处罚不成立。在具体行政处罚案件中，如果当事人有异议，应当记录在案，但不能因为当事人有异议而不做出处罚决定，也不能因为当事人提出异议而加重处罚。第五步：制作当场处罚决定书，当场交付当事人并应当
43、告知当事人，如不服行政处罚决定，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。凡是不当场将行政处罚决定书交付当事人的，都不能按照简易程序实施，只能按照一般程序实施行政处罚。第六步：执行。后面要专门讲。第七步：备案。执法人员当场作出的行政处罚决定，应当在做出当场处罚决定之日起、渔业执法人员应当自抵岸之日起二日内将当场处罚决定书副本报所属的农业行政处罚机关备案，这是必经程序。二、一般程序一般程序又称普通程序，是行政机关对于事实比较复杂或者案件情节比较严重的违法行为给予较重的行政处罚时所应遵循的方法、步骤。按照行政处罚法的规定，除适用简易程序的处罚案件外，其他行政处罚适用一般程序。这里需要注意的是，可以适用
44、简易程序的案件并不等于必须适用简易程序，其中有一部分案件也可以适用一般程序。因此可以这么说，一般程序是适用所有行政处罚案件的通用程序。 （一）一般程序的适用范围 1、处罚较重的案件。按照行政处罚的种类来说，责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、暂扣或吊销许可证、执照、行政拘留以及数额大的罚款等行政处罚，是较重的行政处罚，应当适用一般程序。按照罚款的幅度来说，对公民处以50元以上，对法人或其他组织处以1000元以上的罚款行政处罚，也要适用一般程序；2、情节复杂的案件。对公民处以50元以下，对法人或其他组织处以1000元以下的罚款，但案情比较复杂，行政机关需要经过调查，才能搞清案情，作出行政处
45、罚的案件，应当适用一般程序;3、当事人对于执法人员给予当场行政处罚的事实认定及法律适用有分歧，致使执法人员无法当场作出行政处罚的案件。执法人员在处理较轻的行政处罚案件时，尽管可以当场作出行政处罚决定，但是遇到当事人认为执法人员认定事实或适用法律有错误，而执法人员又与其争执不下，难以作出行政处罚决定时，应当提交行政机关，按照行政处罚的一般程序，经过调查取证，在查清事实的基础上作出处罚决定。如果执法人员认为违法事实确凿，符合简易程序规定的条件，那么，执法人员也可以依法作出行政处罚决定。（二）一般程序的基本操作步骤第一步：立案立案是指行政处罚机关对于公民、法人或其他组织的检举、控告或者本机关在执法检
46、查过程中发现的违法行为或有较大嫌疑问题，认为需要进一步调查而决定专项查处的活动。除适用简易程序外的其他行政违法案件的查处，都要首先立案。立案是一般程序的开始阶段，先立案后查处，应当是行政处罚程序的最初要求，即便在执法检查过程中遇到紧急情况需要采取措施的，也应当在事后补办立案手续。同时，立案应当填写行政处罚立案审批表，报本行政处罚机关负责人批准。符合立案条件的，应当在7日内予以立案。 立案的条件：一是要有明确的当事人;二是要有违反行政法律规范的事实;三是要有依照法律、法规、规章规定应当追究行政法律责任的行为;四是属本行政处罚机关管辖的范围。行政处罚机关对违法行为是否立案，主要把握以下四个方面:一
47、是看是否有证据证明违法行为发生，如果发现行为人已经有预谋准备实施违法行为的，从预防违法、制止可能发生的危害后果来考虑，应当先立案;二是看违法行为是否依法应给予行政处罚，如果行政违法案件属于不予处罚的范围，则不能给予行政处罚，应当给予行政处分的，则交由有权机关给予纪律处理;三是看是否属于本处罚机关管辖或主管，如果符合前几个条件，但不属于本机关管辖或不属于本部门主管，则应当及时地向有权机关报告情况，并将案件的有关材料移送给相应的主管机关和具有行政处罚权的管辖机关;四是看是否属于一般程序适用范围。 第二步：调查取证1、调查取证的原则一是要做到全面。包括查明是谁实施了违法行为，实施违法行为的具体过程和表现，违法行为所造成的危害结果等。全面调查还要求收集一切与案件有关的证据材料，既要收集对当事人不利的材料，也要收集对其有利的材料;既注重与案件关系密切的直接证据的收集，也不要忽视与案情比较疏远的间接证据的收
