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1、完善香港行政主导体制的思路文章来源 毕业论文网 内容提要: 将香港行政主导体制运行所面临的问题纳入“从殖民统治模式到现代国家治理模式的转变”这一视角中考察，这样可以从宏观和微观两个视角来认识香港问题。由于我们在理解什么是现代国家问题上显得落后，从而导致管辖权(主权)与治理权间界限的模糊，造成以行政长官为首的行政主导体制受到来自地方民主政治发展的挑战，而这种挑战本可以纳入治理视角层面进行有效处理的，但是因为在当初“基本法”制定时，对于主权的理解不到位，导致了在政治事件上行政主导体制变成了直接与地方民主政治相冲突。解决这个冲突的根本途径在于将主权问题
2、法治化，并将主权与治权相分离，逐步将香港问题纳入国家治理的层面，从而为行政主导释放足够的空间，并通过香港本地政治的良性发展，找到有效治理的方式。香港问题并不是在1997年7月1日凌晨随着权力交接仪式的举行就宣告完结了，事实上，很多问题反而变得更加突出，甚至很多原本未曾预料到的问题都显现了出来。当然，一个矛盾解决了，新的矛盾又会产生，这是矛盾的永恒性决定的。政治问题也是这样，制度在变迁过程中总会产生一些新的因素和问题，同时这些因素反过来又制约着制度的进一步变革，因而需要政治家和研究者不断地努力，找到有效解决问题的方法。完善香港的行政主导体制是香港政治的核心问题，它涉及到“一国&rdq
3、uo;与“两制”的关系，中央与香港特别行政区的关系，以及香港本地政治当中行政与立法、司法的关系，关系到政党政治发展等等1。因此，完善香港行政主导体制对香港政治发展的关系重大。但是，既然在实践过程中产生了很多问题，自然说明这个制度在与政治文化传统的相适性、与政治统治的目的性、与法律体系的相容性以及与利益整合能力的要求等方面存在问题，这要求我们有必要从这些方面入手，寻找香港当前政治制度生成的历史脉络，并从演化的细节中寻找制度成型的因素，从而在历史的框架中，借助政治学与法学的分析方法去认识这个制度之存在的原因，以及发现和整理出完善行政主导体制的思路。本文所运用的分析方法是，将
4、行政主导体制纳入“从殖民统治模式2到现代国家治理模式3”的视角中分析。为什么要用这个框架?因为行政主导体制问题的主要转折点是在1997年香港回归的那一刻。回归前，英国政府对香港实行的是殖民统治模式下的治理，统治优先于治理。1980年代以后，尽管英国政府为维护自身在回归后的香港的长期利益，在政治上精心布局了一番，但是依然无法改变其殖民统治的政治性质，而这个性质始终决定着香港在回归以前其政治运行的基本逻辑和政治架构。香港回归以后，从中央政府和香港特别行政区关系来说，中央政府对香港不是实行殖民统治而是国家治理。在现代国家，中央与地方的关系主要是治理层面的关系，在这样的关系中，
5、香港问题不应成为宪政层面的冲突问题，而是共同治理的协作问题，这是良性关系模式中应有的状态。但是在实践中，我们发现，香港问题远比这个要复杂，远远超出现代国家治理的范畴，那么原因在哪?如何将问题重新纳入一个良性的关系模式中?这是本文试图要回答的问题。一.当关系模式的转换遇到路径依赖的问题英国统治着香港近一个半世纪，能够使香港成为治理最成功的殖民地之一，总督制功不可没。香港与英国相隔8000多英里，如何对殖民地进行有效控制是英国政府首要考虑的问题，因此，需要在法律上保障总督的绝对权力，使整个港英政府都听命于总督。在当时的香港，政治与行政集权于总督一身，而英国与香港的关系则集中于港督对英国国王(女皇)
6、的效忠上。这种政治格局与法律关系模式类似于欧洲封建时期——即封建法和庄园法的交叉点与政治的分封同一于地方诸侯的身份上，使得在制度安排上，无论是在政治还是在法律上都存在两个主体，在两个主体间有一个相互连接的纽带，港督也是扮演着这个中间角色，发挥着这样的作用。在港英政府时期，政治与行政高度合一，事实上就是一个行政主导体制。港督是英国主权者的代表，在香港拥有最高的治权，但是这种治权在很多方面又受到英国法律和政治制度的制约，特别是英国拥有对香港的立法和司法的最终决断权力，使得在实际运作上，香港和英国不是一个封建的关系，港督仅仅是英国的公务员，并未具有多少地方性政治的性质4。也正
7、因为港督在香港的绝对治权，特别是在行政上的权力，使得在很长一段时间，香港的行政自由空间挤占了香港的政治空间，香港的行政自由空间是指香港文官队伍的逐渐形成，越来越多的中国人出任行政职务，使得在行政体制内部，存在官僚制与港督的权力制衡关系，尽管这种制衡是有限的，但是就是这有限的制衡，却制约了外在政治空间的生成。所以，从这个层面上来说，“行政吸纳政治”一说是有一定道理的。这是社会学和人类学家对社会的经验，是对社会现象的一种描述，至于其深层次原因还需要从英国对香港的殖民统治这一政治层面来考察，也正是基于这样的政治制度安排，制度塑造了香港基本的政治文化——
8、缺乏地方性民主政治的行政与法制文化。也许，正是基于对当时香港政治文化的认知，在中英联合声明中，双方同意保持香港基本政治制度不变，即依然坚持行政主导体制5。然而，就在声明签署前几年，英国政府开始为继续获得将来在撤出香港后的利益布局，他们推行“非殖民化”政策，积极推进行政改革，通过收缩行政空间来释放政治空间6。代议民主制的推行、政党政治的发展无疑增添了香港未来政治的变数。从那一刻起，发端于殖民统治模式的香港政治开始向新的模式转变——是否朝向我们对现代国家治理模式的愿景方向发展依然是一个有待观察的事情。在这种转变过程中，我们要注意香港一百多年已经通过制度所规约出的政治文化，这种历史文化传统可能导致香港在回归以后的制度演化困境，事实上，这种路径依赖的结果甚至得到香港特别行政区基本法的确认7，出现了我们现在所看到的，在香港，政治冲突主要表现为地方性民主政治与“基本法”宪制之间的根本冲突，而产生这种冲突的原因便是，我们在当初立法过程中，没有完全意识到，香港在回归前后关系模式发生了根本转变，因此导致具体制度设计者在制度安排上出现失误。
