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1、对事故责任人实施行政处罚中面临若干问题的思考和对策撰文陈磊寿建伟根据中华人民共和国海上海事行政处罚规定(简称海事行政处罚规定)第三十六条的规定.对于造成水上交通事故的责任人须按事故等级和事故责任处以扣留或吊销船员/引航员职务证书的行政处罚.然而.海事主管机关在实施行政处罚过程中.对于事故等级的确认存在着较多不合理的现象.甚至违背了行政立法的基本原则.难以保证水上交通事故责任人得到公正的行政处罚.有悖于法律规定行政处罚所必须遵循的公正,公开原则.违反了中华人民共和国行政处罚法(简称行政处罚法)第四条设定和实施行政处罚必须以事实为依据.与违法行为的事实,性质,情节以及社会危害程度相当的规定.一,事
2、故等级确认中存在的问题1.人员失踪与死亡混淆由于水上作业环境的特殊性与水上搜寻救助的高风险性.在水上交通事故中时有人员失踪的案例发生海事主管机关在对此类人员失踪的水上交通事故进行等级确认时.绝大多数都将失踪视同为死亡这是对失踪与死亡的概念混淆水上交通事故分级标准表(水上交通事故统计办法之附件)规定人员死亡是确认事故等级的标准,是法定标准.根据我国法律规定只有法院应失踪人员的利害关系人申请.经法定程序后才能判决宣告死亡:因此海事主管机关作为国家行政机关无权擅自将失踪视同为死亡死亡这一法定标准是不容人为篡改或延伸的.由此而确认的事故等级及实施的行政处罚亦不是以事实为依据的.与法不符.海事主管机关采
3、取的行政措施,无论是抽象的行政行为还是具体的行政行为都必须有法律的明确授权.即行政法中的职权法定原则该原则要求行政机关的职权范围由法律明确规定.行使权力不得超越法律限定的职权范围对大多数行政行为而言,还必须有法律的授权.也就是说,对行政主体而言.法律允许行政机关做出港口引航CHINAPORTS某种行为.行政机关才能做出某种行为.否则即为违法2.直接经济损失核定中存在的问题在无人员伤亡的水上交通事故中.直接经济损失是确认事故等级的唯一标准.对海事行政处罚的公正性,合法性影响极大.在海事调查实践中.由于事故当事方的不配合或为某种利益的驱动.海事主管机关往往难以准确地获取事故的直接经济损失有些当事人
4、为了逃避海事行政处罚或为便于后续索赔更是蓄意编造虚假价值.严重影响了事故等级的准确确认与行政处罚的公正(1)社会公估人员估损的损失,可信度低由于包括中国船级社在内的中外船检机构对受损船舶,设施所出具的检验报告均不提供损失金额.因此目前大多数水上交通事故发生后.事故方或其保险人都委托社会公估机构的公估人员对船舶,设施的损坏进行估损.海事主管机关也往往直接将经估损取得的损失金额作为直接经济损失加以统计并确认事故等级但由于目前从事水上交通事故估损的社会公估机构及其雇佣的公估人员较多.专业素质与能力参差不齐:且部分公估人员的诚信度不高,良莠不齐,公估机构,人员的资质与市场准人等方面.海事主管机关均无法
5、实施管理与监督.造成其所做出的估损随意性大,可信度低.海事主管机关擅自将估损这一不可确定的且存在很大变化可能的估计损失视为真实的损失并作为直接经济损失(或其部分).违背了证据必须具备的真实,客观的原则.也是与行政处罚必须以事实为依据的法定原则不符在直接经济损失认定的实践中经常发现.由于公估人员是应各相关利益方委托进行估损并由委托方向其支付费用,因此.从根本上就无法保证其认定事实的客观公正.由此看来.在当前社会诚信机制尚未健全的情况下.同一艘受损船经代表不同利益方的公估人员估损.估损金额往2011/4焉53中漠薰塞篓囊囊(ORTS:簏往相差甚远.有少数案例甚至达到惊人的地步.与最后的实际修理费等
6、损失差距很大.事故被人为虚升(或降)了一个或数个等级,造成了事故责任人因此被处以不公正的行政处罚.职务证书被无端扣留或被吊销.持证的船员,引航员的命运往往被一些背后隐藏的利益博弈所左右.受处罚的船员,引航员理所当然的将事故性质,损失情况与相类似的案例进行比较.寄希望得到相类似的处罚.并将之作为评价海事主管机关公信力的依据总结导致这些情况发生的原因,主要有:一是公估人员按委托方的授意人为的提高或降低估损金额.以利于委托方在日后的海事赔偿中处于有利地位二是部分公估人员为多获取估损收入(估损收入按损失金额提成)蓄意增加损失金额(2)当事方自行提供的.无相关佐证的证据,可信度低证据的提交必须符合客观性
7、要求.即证据必须是客观存在的事实材料.必须是对案件事实的客观反映和真实记载.不能为任何人为的主观意志所左右但是.有些水上交通事故的当事方.尤其是搁浅,触碰,火灾等单方面事故的当事船舶或船公司,以及申请国外海事诉讼,仲裁的船公司往往以种种借口,仅以本船或本公司名义向海事主管机关提供自身的直接经济损失清单或损失金额,而无发票(或收据),修理工程结算单等其他证据给予佐证.此类证据可信度低,不应直接采用来确认事故等级.其既不符合证据客观性原则.也无法对其真实性进行验证.完全是按照当事方的主观意愿编写的.当发生不涉及索赔事宜的单方面事故时.当事方为了逃避海事主管机关对事故责任人的行政处罚.往往编造较轻的
8、损失金额提供给主管机关作为其直接经济损失:当发生涉及索赔事宜的事故时,当事方为了有利于以后的索赔,往往又尽量多编造损失金额并将其提供给主管机关作为直接经济损失3.对小事故责任人处罚未考虑实际损失情况.不尽合理根据海事行政处罚规定第三十六条第五项的规定.对于造成小事故的责任人.按照其承担的责任分别处以扣留船员,引航员职务证书3至12个月的行政处罚;依据水上交通事故统计办法的规定.小事故的分级标准为没有达到一般事故等级以上的事故.水上交通运输是一项高风险的活动.但由于上述规定未对小事故设定行政处罚最低起罚点.未考虑事故的实际损失情况,这就意味着只要发生水上交通事故.无论其事故损失的大小.都将根据海
9、事行政处罚规定第三十六条第五项的规定.扣留事故责任人的船员,引航员职务证书且至少3个月海事主管机关在处理损失轻微的事故时往往因此而感到两难,如果根据规定对仅造成数千元,甚至更低损失的事故责任人实施扣留船员,引航员职务证书的行政处罚(至少3个月).其所受到的行政处罚将远重于其所造成的后果和社会危害性,与行政处罚法规定的实施行政处罚必须与违法行为的社会危害程度相当的要求不相一致:如果不按规定对此类事故的责任人处以扣留船员,引航员职务证书的行政处罚,又有不履行法定职责,擅自枉法之嫌;而且对船员/引航员而言.过于严厉的规定反而会对他们的心理产生过大的压力.将更不利于船舶的航行安全.4.处罚种类设置不尽
10、合理对造成水上交通事故的责任人的行政处罚,海事行政处罚规定只规定了扣留船员/引航员职务证书和吊销船员,引航员职务证书的处罚种类.而且这两种处罚能得以实施的关键均是事故责任人必须持有合格的船员,引航员职务证书.但对于无合格船员,引航员职务证书的事故责任人,渔船,小船的事故责任人,外国籍船舶的事故责任人等均无法实施上述两种处罚.而且由于未规定除上述两种处罚外的其他处罚种类.这就必然造成对此类责任人的处罚无法实施.形成执法的空白,漏洞或不公正二,对策针对上述问题.为了使水上交通事故责任人能得到公正的处罚.确保该项海事行政处罚工作的合理,合法.维护海事行政执法的严肃性与威慑性.笔者认为可从以下几方面采
11、取相对应的措施予以改进和完善1.利用司法程序解决人员失踪问题根据中华人民共和国民事诉讼法第一百六十七条,第一百六十八条规定.对因意外事故下落不明.经有关机关证明该公民不可能生存的.其利害关系人可向人民法院申请宣告其死亡.人民法院受理并经3个月的公告后.可判决其宣告死亡因此.海事主管机关对于水上交通事故的失踪人员可通过宣告死亡这一司法程序.将经人民法院判决宣告死亡的失踪人员视作为死亡并据此予以确认事故等级.对事故责任人给予海事行政处罚但仍建议对水上交通事故分级标准表中人员失踪的情况进行界定,提高海事处罚的规范和效率2.完善法规.健全制度.提高直接经济损失核定的准确性为了提高直接经济损失核定的准确
12、性.海事主管机关在核定水上交通事故的直接经济损失时.应尽量利用已发生的损失.如双方已生效的协议书(合同书),法院判决书(裁定书),仲裁机构仲裁书,发票(收据)等作为核定的内容:只有由于某项损欠金额的获取遥遥无期时(不可能在规定的调查时限内获取),才可利用估计的损失同时.为了进一步明确水上交通事故当事方提供事故直接经济损失的义务.有必要对现行的中华人民共和同海上交通事故调查处理条例予以补充.要求当事方不仅须向海事主管机关提交检验报告(鉴定书),还应提交能反映直接经济损失的全部单证,票据或符合海事主管机关要求的估损报告.以便通过同家行政法规来确保海事主管机关对直接经济损失的获取与准确核定对于利用估
13、损核定直接经济损失的要予以严港口引航CHINAPoR1-s格控制.不能对各种社会公估机构及其公估人员放任自流.海事主管机关可借鉴人民法院对司法鉴定人的管理,实行公估人员注册制度予以管理海事主管机关把符合条件的公估机构和公估人员统一登记入册.由事故的各当事方共同在名册上挑选公估人员或由海事主管机关在名册上随机挑选公估人员海事主管机关对于人选名册的公估人员实行年检制度.对无法胜任估损工作或存在违规,违纪行为的公估人员及时清理,以确保估损的准确与公正3.增设处罚种类.完善处罚规定为填补在水上交通事故责任人的处罚中对无合格船员,引航员职务证书,渔船,小船和外国籍船舶等事故责任人的执法空白与漏洞.笔者认
14、为可在海事行政处罚规定第三十六条的相应款项中增设对上述情况人员处以罚款的行政处罚.以体现法律的严肃性.切实做到违法必纠另外,由于海事行政处罚规定对小事故责任人的处罚未考虑事故的实际损失情况.造成海事主管机关在处理损失轻微的事故时处于罚与不罚的两难境地为此.有必要在充分考虑水上交通运输是一项高风险行业的基础上.完善现行的海事行政处罚规定,设定需对事故责任人实施海事行政处罚的最低直接经济损失金额(最低起罚点).(作者单位:上海港引航站,上海海事局)(上接第59页)美罔港I:3集团的投资模式预计将花费35年时间.只有等到多式联运码头设施不断完善.货物量才会有相当的增长,.目前.拥有5个泊位的码头已有
15、100万TEU的处理能力.随着更多自动堆垛机的加人.其能力将提高至200万TEU另外.随着最近港口航道疏浚T程的完成.泊位和航道水深都疏浚至50英尺一旦码头设施完工.将很好地吸引新一代的超后巴拿马型船舶然而.关于这个项目的经济可行性依赖于其能否吸引那么多非同定货源的货物.因为在本地市场没有充足的货物来保证港口运营商来获取回报斯通说:如果保持依赖于本地固定货源.码头现有能力正处临界状态但是如果奥克兰港想扩大货源.吸引来自从加尼福利亚南部流出的非固定货源的自由货物.那么当前的项目是必须要进行的.总部位于日内瓦的地中海航运公司(MSC)也已决定挂靠奥克兰港.这是通过一个合作协议开展的TIL(码头投资公司)对地中海航运公司(MSC)是很有吸引力的预测未来50年发生的一切不是件简单的事情.尤其是在过去两年全球经济危机爆发的情形下但是斯通对于美国港口集团通过特许经营权为公司带来利润是很有信心的.他说:展望未来的20年到50年.在两大主要铁路运输线附近拥有200英亩的码头前沿所有权那将是个绝好的投资.(作者单位:上海海事大学)2011/4l55尹够毋
