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1、 最高院内部行政诉讼法培训第四讲：行政诉讼程序解读精要 作者|赵大光、李广宇最高人民法院整理|夏文浩南京市建邺区法院荐稿|赵海骏江苏省句容市人民法院 第四讲：行政诉讼中的一审、二审和再审主讲人：最高人民法院行政审判庭副庭长李广宇法官时间：2015年3月7日下午 一、本次修法有以下特点精细化。旧法脱胎于民事诉讼，被认为是民事诉讼法的特别法，导致旧法条文较少，体系不完整，本次借鉴德国、日本、台湾的行政诉讼法，体现了精细化。体系化。本次专节规定一审二审再审简易等程序。类型化。旧法以撤销之诉为中心，本次设置了撤销判决、确认判决、给付判决、义务判决等，增加了规范性文件的审查。民事诉讼化。台湾吴庚教授的理
2、论“行政诉讼民事诉讼化”，强调两大诉讼的相同点，淡化特别法色彩。台湾行政诉讼法条文308条，准用民事诉讼法条文、原则。本次修法设置专条明确可以适用民事诉讼法的规定。二、审理和判决的一般规定公开审判公开审判。例外：国家秘密、个人隐私和法律另有规定，另外，涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开。例外情形主要是考虑利益衡量。如果有其他利益超过公开审判的利益，也应当灵活处置，采取不公开处理。例：南通市港闸区法院规制滥用诉权案一审裁定。公开宣判。一律公开宣判。裁判文书公开。有助于排除干扰。例：台湾行政法院所有裁判文书均公开。/第五十四条人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和
3、法律另有规定的除外。 涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。/回避制度回避是当事人重要的程序权利，但也不能随意提出回避申请，应当说明理由。审判人员自己主动回避的情形。例：美国大法官法兰克福特主动回避自己有事前倾向的案件。我国法院存在参与行政机关执法活动的情况。/第五十五条/暂时法律保护和先予执行两项制度都是用于保护公民、法人和其他组织的权利。学界和实务界呼吁修改起诉不停止执行为起诉停止执行，但德国法国的法律也规定的是起诉不停止执行，重要的是在行政效率和公民权利之间找到平衡，一个途径就是暂时法律保护。先予执行（假执行），是救急救穷的制度，适用范围限于起诉行政机关没有依法支付
4、抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的。/第五十六条诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：/第五十七条/视为撤诉和缺席判决两次传唤改为一次传票传唤。两次传唤来自民事诉讼法（试行）的规定，一线法官对两次传唤叫苦不迭，新法作出了修改。/第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。/妨碍诉讼的强制措施亮点是对行政机关负责人按日处罚款和公告。/第五十九条、第九十六条/有限调解协调撤诉发挥了一定
5、作用，但是无限制协调易产生乱象。因此，本次修法坚持不适用调解的原则，但在赔偿、补偿法律、法规规定的自由裁量权的案件留了口子，理由是行政机关在这类行为中具有可处分性，即行政机关对调解书规定的内容依法有权处分。调解结案的要制作调解书。相当于在法院主持下，行政机关和相对人之间达成的行政契约。/第六十条第一款人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。/一并审理民事争议很多行政争议的背后都有民事争议的存在，民行争议交织情况多发。一并审理，是诉的合并，是客观的合并，裁判时一并裁判。诉讼费应当按照民事诉讼标准收取。管辖问题，有待司法解释明
6、确。/第六十一条在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。/撤诉与原条款基本相同，包括二审期间的撤诉/第六十二条人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。/审判法律依据/第六十三条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。/附带审查规范性文件部分
7、抽象行政行为比具体行政行为的危害更大，导致违法行政行为多次反复发生。附带审查规范性文件是重大突破。只能附带提出审查申请，只能申请对具体行政行为直接援引的规范性文件进行审查，只能审查规章以下文件。附带审查的级别管辖和地域管辖问题。建议搭建规范性文件合法性审查结论的平台。是否需要中止诉讼。对合法性评判的表述，在是裁判理由中说明，还是在裁判主文中说明。对违法的规范性文件，处理建议应当采用什么形式。很多问题需要司法解释进一步明确。/第六十四条人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。/三、第一审普通程序部分内容交
8、换起诉状答辩状基本沿袭旧法。有利于提高效率。/第六十七条人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。/审判组织复议机关共同被告案件的审理旧法的规定符合世界通行做法，比如复议维持的，德国法律中规定采原处分主义，因为终极的不服对象是原来的决定；复议改变原决定的，则按首次不利益原则应起诉复议机关。目前的方案是复议机关作共同被告，本人不太认同这里面的法理，但可能比较符合国情，不能过于拘泥诉
9、讼原理。审理对象要以审理原处分为主，复议机关参加诉讼发表自己的意见，判决时按第七十九条的规定一并裁判，但对复议决定的裁判仅具有宣示意义。复议机关作共同被告时，管辖法院还应该是原处分决定的管辖法院。赔偿义务机关应当是原处分机关。四、合法性审查原则批判旧法中的合法性原则是该法中的“霸王条款”在草创阶段有其积极意义，防止法官与行政机关一同审原告，但是在当前，合法性审查原则已经不足以统领全法，本人在修法时建议将这个原则降格至撤销之诉的原则，但立法机关未采纳。解决行政争议作为立法宗旨改变了诉讼格局行政争议由原被告两造产生，法院应居中裁判，但合法性审查是单向的，原告发起诉讼后，就看法院如何审行政机关了。行
10、政诉讼审查的对象不应该是行政行为的合法性，应该是原告的诉讼请求能否成立。从合法性审查到合理性、合约性审查随着法律引入“明显不当”和行政协议，合法性原则已经不能再涵盖整部法律从合法性审查到诉讼类型构建合法性审查只适用于撤销之诉，撤销之诉类型的起源是围绕行政处罚和警察权设计的。当代社会向给付行政社会转变，授益行为增加，仅靠撤销之诉解决不了问题。从合法性审查到要件审查撤销之诉的要件包括被动适格、违法性、权利损害三要件，合法性审查在撤销之诉中也仅仅是三要素之一。履行义务之诉的要件包括依法申请、被动适格、请求权基础、裁判时机成熟等要件，更不是合法性审查可以归纳的。对诉讼类型化的呼吁主张诉讼类型化出于正确
11、适用法律、提高审判质量的考虑。比如起诉期限问题，撤销之诉应当规定起诉期限用于保护社会秩序安定，但起诉期限未必适用于确认无效之诉，履行义务之诉适用起诉期限也有不同观点。新法不履行法定职责之诉的“两个月”，并非起诉期限，而是留给行政机关履行义务的期限。诉讼类型化对举证责任的影响。被告对行政行为负举证责任，仅适用于撤销之诉，目前世界通行的行政诉讼举证责任原则是“客观证明责任原则”，客观证明责任分配关键看实体法规范要件。五、简易程序适用主体基层法院和中级法院都可以适用。/第八十二条人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：/六、第二审程序二审审级功能
12、的架构纠错、监督、统一裁判、规则制定。本人认为二审对法律适用问题全面审查，对事实问题一般应当以第一审事实认定为原则，要严格按照证据规则审核事实问题的新证据，否则一般不采纳双方在一审没有提交的关于案件事实的证据。在一审中无正当理由不提出证据，藏着掖着，是对司法的藐视，法院不予接受，导致证据失权。四五纲要提出了一审、二审应当注重解决哪些问题。行政诉讼还是要坚持当事人主义，客观秩序维护只应用在与公共利益有关的法律关系。/第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。/第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。/七、审判监督程序行政诉讼申诉率高，申诉难，是本次修法要解决的问题再审事由法定化严格按照第九十一条的规定，尤其是对所有新证据申请再审的情形。/第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：/取消同级再审事实证明同级再审效果非常不好杜绝重复再审
