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1、行政监察对象辨析录建忠内容摘 要：在我国现行行政体制下，行政监察是指在行政系统中设置的专司监察职能的机关依照行政监察法等法律规范对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的行政活动及行政行为所进行的监督检查活动。在公务员法颁布实施后，公务员范围较之前有所扩大，但是不宜将公务员法规定的中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关及其公务员（以下简称“六类”机关及其公务员）纳入行政监察对象。关键词：行政监察 对象 行政机关 “六类”机关 公务员 科学界定监察对象，是行政监察机关充分履行工作职责、有效发挥职能作用的重要前提。2010年2月24日，中华人民共和国行政监
2、察法修正案（草案）提交全国人大常委会第十三次会议进行审议，草案将行政监察法第二条修改为：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”进一步明确了行政监察对象，即国家行政机关、国家行政机关中的公务员、国家行政机关任命的其他人员。行政监察法修正案（草案）公布后，有的学者提出不同观点，认为行政监察对象范围 应将所有公务员都纳入进去，否则，法律监督就有缺失。此观点，实有偏颇之处，要科学的界定行政监察对象，就必须深入了解我国行政监察基本理论，从本质上认识国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员、“六类”机关及其公务员各自的职能
3、职责，以及他们与行政监察机关的关系。一、我国行政监察的基本理论行政监察由“行政”和“监察”两个词构成。“行政”一词，当前国内外通常理解为国家政务的管理活动。在马克思著作中，把“行政”称为“国家组织活动” 。我国宪法也是在这个意义上使用这个词的，把各级人民政府规定为国家行政机关和各级国家权力机关的“执行机关”。由此，“行政”可解释为政府执行国家权力机关或立法机关通过的法律和决定、进行国家政务管理的活动。监察，意为监视、审评、督察。行政是监察的限定词，它限定了监察的性质、主体、范围、内容和手段；“监察”是这一概念的主词，表明监察在系统中所具有的专业属性和特有职能。因此，行政监察的概念可以表述为：行
4、政监察就是国家行政机构内专门行使监督职权的机关依法对国家行政机关及其公务员行使行政权力的行为进行的监视和督察。我国行政监察是国家行政系统内自我监督的重要形式，是国家行政机关内的一个自律机制。行政监察机关是行政监察的主体，是人民政府行使监察权的专门职能机构，属于国家行政机关序列，是政府机构的一个组成部分，必须在本级人民政府的领导下开展工作，对法定的行政监察对象依法独立实施监察，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。行政监察对象由国家法律、法规明确加以规定，他们是国家行政机关及其公务员，国家行政机关任命的其它人员。其他国家机关及人员，均不属于监察机关的监察对象，不能列入监察权的行使范围。我国行政
5、监察具有以下三个主要特点。一是专门性，行政监察机关是专门监督行政机关及其公务员的监督部门。共产党机关、人大、民主党派、审判机关、检察机关、群众团体、新闻媒体虽然都具有监督职能，但都不是专门对行政机关及其公务员进行监督的组织，它们的监督对象并不只限于国家行政机关，有的甚至主要不是行政机关。这种对国家行政机关和公务员监督的专门性使行政监察机关有别于我国社会其他监督机构和部门，决定了行政监察的重要性和不可替代性。二是全面性，行政监察机关对国家行政机关及国家行政机关任命的其他人员的监督，是全面的综合监督。从其监督的部门来看，包括从内政到外交、从经济到政治文化等所有的政府部门及官员；从其监督的行政行为来
6、看，包括行政过程所有环节的行政行为，即包括具体行政行为，又包括抽象行政行为，甚至还包括违反行政纪律的一些社会政治行为和违反社会公德的行为。三是法制性，监察机关要通过履行职责，促使行政机关及其公务员依法行使行政管理职权，保证法律、法规的正确实施，维护法律的严肃性。法制性还表现在，行政监察人员必须熟悉法律，在各项工作中，严格依法行事，依法监察。由此，得出第一个观点，行政监察就是国家行政机构内专门行使监督职权的机关依法对国家行政机关及其公务员行使行政权力的行为进行监视和督察，是国家行政系统内自我监督的重要形式，是国家行政机关内的一个自律机制，其权力由属于国家行政机关序列的行政监察机关行使，其对象为国
7、家行政机关及其公务员，国家行政机关任命的其它人员。二、国家行政机关及其公务员的职能职责及与行政监察机关的关系国家行政机关是指一个国家的统治阶级根据其统治意志依照宪法和有关法律设置的、行使国家权力、组织管理国家行政事务的机关。也叫国家管理机关，简称政府，是国家机构的重要组成部分，是行政法最主要的主体。我国的行政机关由国家权力机关产生，是国家权力机关的执行机关。它对国家权力机关负责，接受国家权力机关的监督。我国的最高国家行政机关是国务院，地方国家行政机关分为省(自治区、直辖市)、市(自治州、直辖市的区)、县、乡四级。国家行政机关通过强制和非强制手段对国家经济、政治、教育、科技、文化、卫生、国防等事
8、务进行组织和管理。国务院作为国家最高行政机关，根据宪法和法律，享有管理全国的行政事务的职权，制定行政法规，规定行政措施，发布决定和命令。地方各级人民政府在管辖的地域范围内，依照宪法和有关法律规定的权限，管理本行政区域内的各项行政事务，并依法对自己行为所产生的法律后果承担责任。根据同级行政部门内部各机构之间的分工和不同的职能配置，可以将行政机构分为领导机构、办公机构、咨询机构、信息机构、职能机构、派出机构和监督机构。所以，行政监察机关是各级行政机关的一个工作部门，是行政机构中的监督机构，主要负责对各种行政机构、人员及其行政管理活动进行执法性监督和检查。公务员法对公务员的概念定义为，公务员是指依法
9、履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。主要包括共产党机关、行政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关七类机关工作人员。 行政机关公务员只是国家公务员的一部分，仅是在各级行政机关工作的公务员，其职责主要是全面履行政职能，依法行使行政权力，管理社会事务和提供公共服务，肩负着治国理政之责任。由此，可以得出第二个观点，行政监察机关是各级行政机关的一个工作部门，是行政机构中的监督机构。根据行政监察的立法本意，行政监察主要目的是为了保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能。而国家行政机关对国家经济、政治、教育、科技、文化、卫生、国防等
10、事务进行组织和管理，行政机关的公务员肩负着治国理政之责任，所以，为了保证行政监察之目的的实现，必须将国家行政机关及其公务员纳入行政监察对象。三、国家行政机关任命的其他人员的职责及与行政监察机关的关系国家行政机关任命的其他人员，主要是指国家行政机关直接委任委派的国有或国有经济控股企业、事业单位中的领导人员；实行选举、招聘、租赁、承包和股份制等制度的企业、事业单位中，经国家行政机关以委任、聘任、派遣等形式批准从事公务的人员。国家行政机关任命的其他人员是依据国家法律、法规的规定取得主体资格的，即法律、法规明确规定应由国家行政机关任命的人员。国家行政机关任命的涵义是指“任命”和“批准”，即：国家行政机
11、关下命令任用国家行政机关对企事业的人事建议或请求表示同意，或对企事业单位选举、推荐的人选表示认同、批准。其内在涵义是指国家行政机关任命的其他人员是代表国家，为确保国家的利益，对企业、事业单位行使指挥权、管理权。由此，可以得出第三个观点，国家行政机关任命的其他人员依据法律法规的规定取得行政主体资格，因法律的授权他们具有与行政机关公务员的相同权力和相同的地位，代表国家行政机关管理国家行政事务。行政监察机关必须对行使国家行政权力的组织和个人进行监察，所以，国家行政机关任命的其他人员应列入行政监察对象。四、“六类”机关及其公务员的职能职责以及与行政监察机关的关系共产党机关和民主党派机关。在我国执政党是
12、中国共产党，其他八个民主党派指在中国大陆范围内的中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社和台湾民主自治同盟，民主党派通过中国人民政治协商会议来参政议政。共产党和各民主党派都是政党组织，其机关和公务员执行党务工作或为实现其政治主张而工作，不直接参与国家管理活动的行政工作，没有行政法上的主体地位，其监督主要是通过其组织内部的纪律监督部门来实现，例如共产党机关的纪律检查委员会。所以，共产党机关和民主党派机关及其公务员不能纳入行政监察对象。人大机关与政协机关。人民代表大会（简称人大、人代会），是中华人民共和国国家权力机关。人民代表大会制度
13、是中国的根本政治制度，是中国人民民主专政政权的组织形式，是中国的政体，是社会主义上层建筑的重要组成部分。人民代表大会制度是根据国家的一切权力属于人民和民主集中制的原则，按照法律程序，由选民在民主选举的基础上产生各级人民代表大会代表，组成地方各级和全国人民代表大会，即国家权力机关，并由国家权力机关产生其他国家机关，行使国家权力的政权组织形式。中国人民政治协商会议是中国共产党领导下，由中国共产党、民主党派、无党派民主人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，台湾同胞、港澳同胞和归国侨胞的代表，以及特别邀请的人士组成，具有广泛的社会基础。人民政协的主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团
14、体和各族各界人士参政议政。中国人民政治协商会议的一切活动以中华人民共和国宪法为根本的准则。中国人民政治协商会议设全国委员会和地方委员会。人大是国家权力机关，政协是国家政治协商机构，人大通过选举、投票行使权力，与人民政协在选举、投票之前进行充分协商，这是中国社会主义民主的两种最重要的形式。政协、人大与政府三者的关系是，一个在决策前协商，一个在协商后决策，一个在决策后执行，三者统一在中国共产党的领导下，分工协作，各司其职，互为补充，相辅相成。国家权力机关产生国家行政机关，行政监察机关是国家行政机关中的一个工作部门，无权对国家权力机关和政协机关及其工作人员进行监督。所以，人大、政协机关及其公务员不能
15、纳入行政监察对象审判机关和检察机关。审判机关就是依照法律规定代表国家独立行使审判权的国家机关。中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。最高人民法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。检察机关是国家法律监督机关。人民检察院作为国家的法律监督机关，代表国家行使法律监督权，法律监督权也叫检察权。中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察
16、院和军事检察院等专门人民检察院。这种自上而下的排列反映了检察机关上下级是领导和被领导的关系及其集中统一的特点，这与人民法院上下级之间监督与被监督的关系有显著不同。为了维护国家法制的统一，检察机关必须一体化，必须具有很强的集中统一性。检察机关的法律监督的性质，决定了它与其他国家机关的区别。它既不同于国家行政机关，也不同于国家审判机关，而只是人民代表大会制度下的法律监督机关。它的基本职能是保证公安机关侦查活动的合法性、法院审判活动的合法性、刑罚执行活动的合法性；通过对国家工作人员职务犯罪的察究，保证公务活动的合法性，实现对行政权的制约；代表国家对犯罪人提起公诉。人民检察院由同级人民代表大会产生，向
17、人民代表大会负责并报告工作。审判机关和检察机关只对产生它的国家权力机关负责，行使司法权，与行使行政权的政府在理论上是平等的，行政监察机关是行政机关的一个部分，是行政权的具体实施主体，所以他们行使的权力不同。行政监察机关无权对依法独立行使司法权的审判、检察机关及其公务员进行监督，所以，审判机关和检察机关及其公务员不能纳入行政监察对象。由此，得出第四个观点，共产党机关和民主党派机关是政党组织，人大机关是国家权力机关，政协机关是各党派、各界人士参政议政的重要形式，审判机关和检察机关独立行使国家司法权，而行政监察机关是国家权力机关产生的行政机关的一个工作部门，无权对“六类机关”及其公务员进行监督，所以
18、，“六类”机关及其公务员不能纳入行政监察对象。从国家体制统一、法制统一的角度来看，从制度的权威性、行政监察制度的有效性来看，将行政监察对象和公务员范围统一起来是一个非常理想的状态，但是不具有可行性，因为我国的政治体制尚没有改革到这种阶段。所以，在我国现行政治体制下，在现有监察体制不变的情况下，不宜将公务员法规定的其他“六类”机关及其公务员纳入行政监察对象，行政监察法修正案（草案）确定的行政监察对象是正确的，符合我国现行政监察法的立法本意及目的。注 释： 马克思：评“普鲁士人”的“普鲁士国王和社会改革”一文，马克思恩格斯全集第1卷，第479页。中华人民共和国宪法第三章第三节第八十五条，第五节第一
19、O五条。中国共产党党章第八章第四十三条。中华人民共和国宪法第三章第一节第五十七条。参考文献：中国行政监察简论，中国方正出版社，2002年6月。谭焕民，行政监察法实施条例解读（一），中国监察，2004年第11期。杨曙光，浅析行政监察的对象，中共南宁市委党校学报，2005年第5期。确认一下参考文献的格式是否符合格式规范的要求后 记学习不仅是知识提升的需要，还是适应工作的需要，更重要的是学习是一种人生的态度。我现在是一名基层纪检监察机关的公务员，参加工作12年来，从事过计划生育、农业生产指导、党委系统秘书、信访等多种工作。在工作中，我深切的感觉到不学法、不用法就不能很好的适应基层纷繁杂乱的具体工作，在工作中就理不清头绪，在处理基层各种矛盾纠纷中就无法把握政策界限，所以，在党校行政管理专业毕业后，又参加了法律专业的自学考试。学习时间是一点一点挤出来的，学习的过程也比较漫长，但是我未放弃过，信心也未动摇过，感觉学习的过程是一个很享受的过程。1993年5月中国共产党纪律检查机关与行政监察机关合署办公，纪检监察机关一套人马、两个班子，两块牌子，履行纪律检查和行政监察两种职能。在这种体制下，更多的人关心的是纪检监察机关在执行党纪方面的工作，而行政监察工作存在弱化的现象，这也是我撰写此文的目的。在论文写作过程中，兰州大学王雅霖老师给予了认真的指导和帮助，在此我表示真诚的感谢。后记文末应有署名与日期
