《行政规范性文件审查监督制度之探索.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《行政规范性文件审查监督制度之探索.doc（41页珍藏版）》请在三一办公上搜索。
1、法律硕士学位论文评阅参考标准2法律硕士理论性研究论文评阅参考标准法律硕士调研报告、案例分析报告、应用性专题研究论文评阅参考标准一、论文的选题意义一、论题是否具有现实意义与司法实践价值二、对文献资料掌握的程度二、所选案例及调研数据是否紧扣论题三、论文所反映出的基础理论和专门知识水平三、论述及论证方法是否反映了对基础理论和专门知识的掌握与运用四、论文的创造性四、是否针对特定的问题做出了独立思考，或提出了切实可行的解决方案、方法五、写作的规范性和逻辑性等方面五、不拘泥于理论性研究论文格式，具有与论文类型相适应的写作规范与逻辑六、论文的不足六、论文的不足论文所反映出的基础理论和专门知识水平优（ ）良（
2、 ）中（ ）差（ ）论文所反映的分析问题、解决问题的能力优（ ）良（ ）中（ ）差（ ）论文写作水平优（ ）良（ ）中（ ）差（ ）论文写作水平优（ ）良（ ）中（ ）差（ ）该论文是否达到硕士学位论文水平该论文是否达到硕士学位论文水平是否同意该硕士生参加论文答辩是否同意该硕士生参加论文答辩独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含获得 西南政法大学 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了
3、谢意。学位论文作者签名：签字日期：年月日学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解 西南政法大学 有关保留、使用学位论文的规定。特授权 西南政法大学 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。（保密的学位论文在解密后适用本授权说明）学位论文作者签名：导师签名：签字日期：年月日签字日期：年月日硕 士 学 位 论 文行政规范性文件审查监督制度之探索Research on the Examination and Supervision System forAdministrat
4、ive Normative Documents作 者 姓 名：指 导 教 师：林凡惠谭宗泽西 南 政 法 大 学Southwest University of Political Science and Law内容摘要在我国，调整行政法律关系的法律规范体系正向多元化方向发展，除了法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，行政规范性文件在行政法律关系调整中也发挥着越发广泛的作用。行政规范性文件制定权是各级行政机关经常行使的一项重要权力，行政规范性文件因其层级多样性、对象的非特定性和普遍性、涉及范围的广泛性、内容的可反复适用性，在行政执法过程中被众多行政机关所青睐。然而，目前在国内仍未
5、有统一的法律规范对行政规范性文件的制定、适用、审查、监督进行规制，各地立法对此的规定也存在着诸多缺陷和不足，加之不少行政机关在制定和实施行政规范性文件过程中仍存在“官本位”思想，制定文件和执法的能力参差不齐，由此引发的各种法律、社会问题层出不穷，行政规范性文件也因此成为行政相对人诟病的对象，常常引起行政主体与行政相对人之间的行政争议。虽然行政规范性文件在调整行政法律关系过程中存在诸多问题，但从国家行政权力运行的角度考虑，行政规范性文件有其存在的必要和价值，不可能简单否定其作用，而应从法律角度思考如何规制行政规范性文件的制定实施和审查监督，将其归入我国法治化的轨道，使其在合法、合理的框架内发挥功
6、效，这不仅是我国依法治国、依法行政的必然要求，也是现代法治国家保护公民权利和行政权力运行的应有之义。本文在甄别我国行政规范性文件内涵与外延的基础上，概括叙述我国行政规范性文件制定权和制定主体的基本情况，结合实践中的真实案例，对比研究各地立法中关于行政规范性文件规定存在的典型问题，寻找行政规范性文件制定实施过程中显现的不足以及审查监督机制运行的缺失，从中思考制定及审查行政规范性文件的基本原则，进而从立法、行政、司法等多角度考量，构架权力机关与行政机关“双轨并行”的行政规范性文件审查备案制度，建立完善文件评估制度和清理制度，健全行政复议与行政诉讼对行政规范性文件的全面审查，对制定和监督文件过程中的
7、违法行为落实行政责任追究机制，从多方面完善行政规范性文件的审查监督，以期对行政规范性文件能在法治道路上渐行渐稳有所裨益。关键词：行政规范性文件；备案审查；评估清理；行政复议；行政诉讼1AbstractThe legal systems for the adjustment of administrative legal relationship is developingtowards the diversified direction in our country, and in addition to the law, administrativeregulations, local re
8、gulations, autonomous regulations and separate regulations and rules,administrative normative documents also play a more and more extensive role in theadjustment of administrative legal relationship. The formulation rights of the administrativenormative documents is an important power often exercise
9、d by the administrative authoritiesat all levels and owing to the characteristics by diversified levels, nonspecific nature anduniversality of the objects, the extensiveness of the scope involved and the repeatableapplication of the contents, the administrative normative documents are favored by var
10、iousadministrative authorities in the administrative law enforcement. However, at present there isnot yet any unified legal regulation on the formulation, application, review and supervision onthe administrative normative documents in China, there are various defects and deficiencies inthe regulatio
11、ns on these issues by local authorities, there are still “official standards” in theformulation and implementation of the administrative normative documents by manyadministrative authorities and the capacity for the formulation and law enforcement is uneven,therefore resulting in endlessly various l
12、egal and social problems, and the administrativenormative documents therefore become the target denounced by the administrativecounterpart, often causing administrative disputes between the administrative subject and theadministrative counterpart. Although there are still many problems of the admini
13、strativenormative documents in the adjustment of the administrative legal relationship, from theperspective of the operation of the state administrative power, the administrative normativedocuments have the necessity of its existence and value. The role of administrative normativedocuments cannot be
14、 simply denied, but the formulation and implementation, review andsupervision of administrative normative documents should be regulated from the perspectiveof law, and the administrative normative documents should be incorporated into the track ofthe rule of law in China so as to play their role in
15、a legal and reasonable framework, which arenot only the necessary requirements for the rule by law and the administration in accordancewith law in China but also the due righteousness for the protection of citizens rights andadministrative power of the modern country under the rule of law. This pape
16、r, on the basis of1screening the connation and denotation of Chinas administrative normative documents,makes general description of the basic information on the formulation rights and formulationsubjects thereof, in combination with the true cases in the practice, makes contrastive researchon the ty
17、pical problems of the regulations of the administrative normative documents in thelegislation to look for the deficiencies shown in the formulation and implementation of theadministrative normative documents and the defects of the operation of the review andsupervision mechanism, from which proposes
18、 thoughts on the basic principles for theformulation and review of the administrative normative documents, and then from thelegislation, administration, justice and other considerations builds the review and filingsystem for the administrative normative documents with “parallel two-tracks” between t
19、hepower authorities and administrative authorities, establishes and improves the documentappraisal system and clearing system, improves the overall review over the administrativenormative documents by the administrative review and the administrative lawsuits,implements the administrative accountabil
20、ity mechanism for the illegal activities in theformulation and supervision of the documents so as to improve the review and supervision ofthe administrative normative documents from many aspects, hoping to be conducive to thegradual stability of the administrative normative documents in the path of
21、rule of law.Key words: Administrative Normative Documents; Filing and Review; Appraisaland Clearing; Administrative Review; Administrative Lawsuits2目录引言 . 1一、行政规范性文件的概述. 2（一）行政规范性文件的定义与类型 . 21.行政规范性文件的定义 . 22.行政规范性文件的类型 . 3（二）行政规范性文件的制定 . 41.行政规范性文件制定权的来源 . 42.行政规范性文件的制定主体 . 5二、行政规范性文件制定实施中的问题和审查监督制
22、度的缺失 . 7（一）行政规范性文件的制定与实施中存在的问题 . 111.文件违反上位法，影响公民合法权益 . 112.利益因素的驱动，破坏了制定和适用文件的正当性和合理性 . 123.同位阶的文件各行其是，互相打架 . 124.逾越权限制定文件，侵犯其他机关的行政权力 . 13（二）行政规范性文件审查监督制度的缺失 . 141.备案审查制度不完善，文件清理不及时 . 142.文件实施后评估制度有待健全，评估过程缺乏公众参与 . 153.行政复议有限审查存在障碍，复议审查未起到预期效果 . 164.司法审查避重就轻，行政诉讼案件的级别管辖限制了审查的有效运行 . 17三、行政规范性文件制定和审
23、查监督的基本原则. 18（一）合法性原则 . 181.制定主体必须合法 . 182.制定权限必须合法 . 193.行政规范性文件不能与上位法相抵触 . 204.制定程序必须合法 . 20（二）合理性原则 . 201（三）行政公开与民主参与原则 . 211.行政公开 . 212.民主参与 . 22四、对完善行政规范性文件审查监督制度的思考. 22（一）推行权力机关与行政机关备案审查 “双轨制”，主动审查与被动审查相结合. 221.行政机关的备案审查制度 . 232.权力机关的备案审查制度 . 24（二）建立健全文件实施后评估与文件清理制度，向社会公开并鼓励公众参与 . 251.建立行之有效的文件
24、实施后定期评估制度 . 252.健全文件清理制度，对文件实行有效期制度管理 . 27（三）深化行政复议制度和行政诉讼制度改革，扩大审查的范围和权力 . 281.行政复议制度的改革 . 282.行政诉讼制度的改革 . 29（四）落实责任追究机制，依法追究行政责任 . 32结语 . 33参考文献 . 342行政规范性文件审查监督制度之探索引言近年来，行政规范性文件在我国行政执法中起着不可忽视的重要作用。由于行政规范性文件对行政机关来说有着高效益、低成本的成效，因而其覆盖程度远远超过了法律、法规、规章等法律规范，行政机关对其高度青睐，有时行政规范性文件对行政机关执法的约束甚至比法律的约束还要强，行政
25、机关及其执法人员往往更倾向于选择适用行政规范性文件而不是法律，即使这样的选择可能是违法的。然而，行政规范性文件却不像法律、法规、规章等法律规范有着严格的制定主体资格限制和制定程序制约，各级行政机关均可在职权范围内根据履行行政职能之需要或依据授权制定行政规范性文件。任何行政权力没有合理的制约，就会走向自我膨胀。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人适用权力一直遇到有界限的地方方休止从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。1目前，对行政规范性文件的制定权和制定程序我国尚无全国统一的立法加以规范，各地方立法对此的规定又各行其是，监督机制
26、也各有各的缺失，正是因缺少权力制约以及监督机制的不完善，在制定和实施行政规范性文件的过程中出现了不少问题，易引发各种社会矛盾，进而可能引起公众质疑行政规范性文件价值的正当性。如何科学地认识并规制行政规范性文件的制定权，建立完善审查监督体制，是本文研究的重点。本文将从我国行政规范性文件基本情况出发，反思行政规范性文件制定和监督制度的缺失，研究制定及监督行政规范性文件的基本原则，力图对如何完善行政规范性文件的监督制度提出初步合理的构想。1法孟德斯鸠：论法的精神（上），张雁深译，商务印书馆 1982 年版，第 154 页。1西南政法大学硕士学位论文一、行政规范性文件概述（一）行政规范性文件的定义与类
27、型1.行政规范性文件的定义对于行政规范性文件这一概念，理论界有广义和狭义之分。广义的行政规范性文件，是指行政机关依法制定的具有普遍性约束力的包括行政法规、规章等立法性文件和除此以外由行政机关和被授权组织制定的非立法性文件的总称；狭义的行政规范性文件，是指各级行政机关及经法律、法规、规章授权的组织为施行上位法律规范和执行政策，在法定的行政管理权限内制定具有普遍适用效力的除行政法规及规章以外的非立法性文件。本文所探究的是狭义层面上的行政规范性文件。而对于狭义的行政规范性文件，立法与司法实践中尚未有统一明确的定义，例如，其在我国宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中被表述为“决定”、“
28、命令”及“行政措施”，在行政许可法第 17 条及行政处罚法第 14 条中被表述为“其他规范性文件”，在行政复议法第 7 条中被表述为“规定”，在行政诉讼法第 12 条中被表述为“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”，在党政机关公文处理工作条例第 3 条中被表述为“公文”，在最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（法释20008 号）第 3 条中被表述为“行政规范性文件”、在第 62 条中又被表述为“其他规范性文件”，而在最高人民法院（法200496 号）中则被表述为“具体应用解释和其他规范性文件”。但本文认为定义为“行政规范性文件”较为妥当，其他概念均有一定的缺
29、陷，从其字面上难以看出其是何种抽象性行政文件，容易产生歧义，如“其他规范性文件”因有“其他”一词，其只有在与其他同类概念相比较时，才能使人明了“其他”的真正含义，这一概念也难以与立法机关制定的不属于法律范畴的规范性文件、司法机关的规范性文件、党委机关的公文、社会团体及企事业单位的章程规定等内部纪律文件区分开来。而本文所用的行政规范性文件这一概念中，“行政”一词点明了其是由行政主体依据行政职权制定的；“规范”一词表示其制定过程及形式虽不如立法性文件2行政规范性文件审查监督制度之探索严谨，但相对其他行政管理文件来说却更具规范性；“文件”二字则与“法”区别开来，可见这些关键词涵盖了此类文件的基本特征
30、，因此本文认为以“行政规范性文件”来概括行政机关及被授权组织发布的行政法规、规章以外的普遍性、抽象性的非立法性文件更为恰当。2.行政规范性文件的类型按照不同的分类标准，可将行政规范性文件作出以下分类：（1）我国行政法学理论以行政规范性文件的性质和内容作为分类标准，将行政规范性文件分为创制性、解释性、指导性行政规范性文件。创制性文件，是在上位法律规范对某一方面的行政法律关系尚未作出规定的情况下，行政机关依职权或被授权组织依授权，以对不特定的行政相对人创设新的权利义务为内容的行政规范性文件；解释性文件，是在上位法律规范对某一方面的行政法律关系已有规定但不够具体细化的情况下，行政机关为更有效地实施上
31、位法律规范，在各个行政机关及其执法人员当中，统一对上位法律规范的理解及执行标准，对上位法律规范进行解释而形成的行政规范性文件；指导性文件，是行政机关为对不特定的行政相对人实施行政指导而制定的，对行政相对人没有强制力的行政规范性文件。（2）以行政规范性文件的调整对象为分类标准，可将行政规范性文件分为以不特定的行政相对人为调整对象的外部行政规范性文件和以行政机关内部工作人员为调整对象的内部行政规范性文件2。（3）以行政规范性文件的具体表现形式为分类标准，党政机关公文处理工作条例（中办发201214 号）第 8 条3对此划分了十五个类别，即决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、
32、报告、请示、批复、议案、函、纪要，需要注意的是党政机关公文处理工作条例的上述分类是以中国共产党机关和国家行政机关管理事务的需要为出发点的，适用范围不仅止于行政机关的文件，一定程度上超出了本文所述的行政规范性文件的范畴，简单地说，本文所述的行政规范性文件在文件具体形式上可能表现为上述十五个类型，但并非所有的上述类别的公文都属于本文所述的行政规范性文件。鉴于行政规范性文件有着多种多样的表现形式，要更全面地认识行政规范性文件，23此种分类是日本和德国行政法学界采取的分类方法，在此不赘述。中共中央办公厅、国务院办公厅：党政机关公文处理工作条例，2012 年 4 月发布，2012 年 7 月 1 日施行
33、。党政机关公文处理工作条例本不属于本文所述的行政规范性文件，但由于国务院国家行政机关公文处理办法已被其废止，本文为对行政规范性文件的具体表现形式进行分类叙述，而引用了该文件的条款。3西南政法大学硕士学位论文不仅要明确其内涵，还要对其外延进行甄别，将其与以下相关的文件形式区别开来：（1）行政规范性文件与立法性文件的区别按照我国立法法第 2 条的规定，无论是在全国范围内适用的法律、行政法规、国务院部委规章，还是仅在部分区域适用的地方性法规、自治条例和单行条例和地方政府规章，其制定、修改和废止都受到立法法有关规定的规制，上述法律规范即为立法性文件的范畴，而享有上述规范立法权限的国家机关，为履行法定职责需要制定具体规定，且遵循立法法及相关立法程序的，是为制定立法性文件的行为。除此之外，无立法权限的行政机关及被授权组织制定抽象性行政文件，或虽有立法权的行政机关，但未遵循法定的立法程序制定抽象性行政
