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1、试论依法行政在依法治国中的地位和作用摘要：依法治国是我国宪法的基本条款，也是我国的基本治国方略。依法行政是依法治国的应有之义。在行政法理论中，依法行政表现为行政合法性原则，它要求行政机关的行政行为不得超越法律的范围，当然更不能超出宪法的界限。依法行政是依法治国的关键和核心。本文从依法治国和依法行政的内涵出发，分析了依法治国和依法行政的基本内涵，概述了两者之间的辩证关系，探讨了我国依法行政存在的问题，提出了解决这些问题的对策建议。关键词：依法行政 依法治国 行政权 法治The roles of administration according to law in the rule of law
2、statusAbstract:The rule of law is the basic provisions of our constitution, but also the basic strategy of ruling the country. Administration according to law is the proper meaning of the rule of law. In the theory of administrative law, administration according to law is the principle of administra
3、tive legality, it requires the administrative behavior of the administrative organ shall not exceed the scope of the law, of course, but not beyond the boundaries of the constitution. Administration by law is the key and the core of the rule of law. Starting from the connotation of the rule of law a
4、nd the administration, analyzes the connotation of the rule of law and the administration, the dialectic relationship between the two reviewed, discussed our country administration in accordance with the existing problems, and puts forward some countermeasures and suggestions to solve these problems
5、.Key words: run state affairs according to law；law-based administration ；administrative powers；rule of law目录一、依法治国和依法行政内涵2(一)依法治国的内涵21、依法治国的提出22、依法治国的重要意义23、依法治国的主体和客体34、依法治国的依据和方式3(二)依法行政的基本涵义31依法行政的基本涵义32、依法行政的重要意义43、依法行政的基本要求4二、依法行政和依法治国的辩证关系4(一)依法行政是依法治国的关键和核心41、行政权的作用与特点决定必须依法行政52、行政机关在社会生活中的重要
6、作用决定必须依法行政53、依法行政是完善社会主义市场经济的迫切要求5(二)依法治国是依法行政的前提和基础51、依法治国为依法行政创造了前提条件52、依法治国必然要求依法行政6三、当前依法行政存在的主要问题6(一）立法方面61、行政立法滞后62、行政立法体制不健全、法制不统一63、行政立法程序缺乏民主性7(二)执法方面71、行政机关有法不依72、行政机关执法混乱，侵权行为严重7(三)执法监督方面71、行政执法监督制约无力72、行政执法监督缺乏规范化83、行政执法监督滞后8四、加强依法行政的对策8(一)固本培源，完善行政立法81、加快立法步伐，全面实现有法可依82、注重立法质量，切实提高行政立法的
7、技术水平8(二)令行禁止，严格行政执法91推进行政管理体制改革92严格规范行政执法行为93加强行政执法队伍建设9(三)十目十手，健全行政监督101完善行政监督体系102行政权力的监督必须具有权力性、独立性、强制性和制约性103行政权力的监督重在防范10参考文献11在党的十五届全国代表大会上，依法治国被确立为党的基本治国方略。经过十几年坚持不懈的实践，依法治国已经成为党和各级政府部门的执政理念，成为国家和政府行使权力的根本原则。作为治国的基本方略，依法治国的基本要求是依法行政，依法行政是法治国家的基本要求，也是依法治国的关键和核心。因此，深入探讨和研究依法行政和依法治国的内涵，明确依法行政与依法
8、治国的辩证关系，把握依法行政在依法治国中的地位和作用，对于全面践行依法治国方略，建设宪政民主国家，全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴和中国特色社会主义持续健康发展，意义重大而深远。一、依法治国和依法行政内涵(一)依法治国的内涵1、依法治国的提出依法治国是我国社会主义民主法制建设的必然结果，是市场经济的现实要求。党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，并将依法治国写入党章，标志着我们党的领导方式和执政方式的重大发展；1999年，全国人大通过宪法修改将“依法治国”写入宪法，从宪法层面肯定了依法治国在国家治理和社会管理中的核心地位。党的十六大将依法治国和法治国家提高到政治文明的高度。党
9、的十七大报告从中国特色社会主义的战略高度，肯定了依法治国和建设法治国家的重要性。概括而言，依法治国，就是依照宪法和法律治理国家和管理社会。2、依法治国的重要意义依法治国摒弃了以往将法律作为治国工具的看法，肯定了法律的基本规范价值，反映了我国社会从“人治”到“法治”的历史转变，“是社会主义市场经济发展的需要，是社会文明进步的标志，是国家长治久安的根本保障。我国要继续推进改革开放，发展市场经济，推动科学持续发展，促进社会和谐，全面建建成小康社会，就必须坚持依法治国首先，依法治国是社会主义市场经济发展的需要。计划经济时代，经济发展方式全靠政府宏观规划，行政权力直接完全管理经济和配置资源，法律只是行政
10、权力的附庸和延伸。改革开放后，我国逐步实行社会主义市场经济，以市场经济规律为依据，以实现人民群众利益最大化为最终目标，依法进行经济管理。社会主义市场经济的发展和完善需要法律的规范、引导、调整和保障。主要表现在：（1）各类市场主体的设立和活动需依法进行；（2）市场体系和市场秩序依法培育和维护；（3）社会主义市场经济是国家依法适度调控的市场经济，国家的宏观调控需依法确定和实施；（4）巩固和完善社会主义基本经济制度和分配制度需要法治。其次，依法治国是建设社会主义民主政治的根本保证。依法治国首先是民主问题，其次才是法律问题。社会主义国家的法律是广大人民群众意志的根本体现，依法治国的核心要求是遵循最广大
11、人民群众的意志，以实现最广大人民群众的利益为终极目标。因此社会主义法治是社会主义民主的确认和保障。再次，依法治国是社会文明的重要标志。文明是人类历史发展的产物，是人类社会进步的标志。法律是人类社会进入文明时代的产物和显著标志之一，法律文明的程度是衡量社会文明进步程度的尺度。法律虽是统治阶级意志的集中表现，但作为公共权威和公共秩序的象征，必然体现着社会公平、正义和理性。因此，法律文明对于社会文明的发展完善意义重大。“摒弃人治、奉行法治”的依法治国方略无疑是社会文明的进步，也将促进社会文明的发展。最后，依法治国是维护社会稳定、国家长治久安的重要保障，是和平与发展的时代要求的体现。保持社会稳定、维护
12、国家长治久安是顺利推进改革开放和现代化建设的基本前提。和平与稳定是国家和社会持续健康发展的基石，而保持社会稳定的最根本手段就是实行法治。与人治和政策治国相比，法治更具科学性、持续性和稳定性。依法治国是维护社会稳定和国家长治久安的有效保障。3、依法治国的主体和客体在我国，广大人民群众是依法治国的主体。这是由我国社会主义的国家制度决定的。我国的国家性质表明，人民是国家的主人，而要保证人民的国家主人地位，关键是要实现真正的人民当家作主。人民通过人民代表大会等各种民主形式和途径，依法管理国家事务、经济文化事业和社会事务。具体行使国家行政权力和司法权力的行政机关和司法机关，只是由人民授权并代表人民行使管
13、理国家的权力的执行者，其职权行使须在人民授权范围内，即法律范围内。依法治国的客体就是法律规范所指向的国家事务、经济文化事业和社会事务，具体对象是国家机关及其工作人员代表人民对国家事务、经济文化事业、社会事务进行管理的各项工作。4、依法治国的依据和方式依法治国的依据是宪法和法律。在我国，宪法是根本法，在社会主义法律体系中居于核心地位，是依法治国的根本依据。以宪法为核心的法律体系是我国广大人民意志的体现，是维护公民权利、发展社会主义经济和促进社会和谐的重要保障。依法治国的方式，就是在党的领导下，全体人民群众依照宪法和法律，通过各种途径和形式管理国家事务、经济文化事业和社会事务。(二)依法行政的基本
14、涵义1依法行政的基本涵义依法行政，是指各级行政机关行使行政权力和管理国家事务必须依法进行，具体体现为行政权必须依法产生和行使，违法行政须承担法律责任。依法行政包括行政立法、行政执法、行政司法都须依法进行。依法行政是法治国家行使权力必须遵循的基本原则，也是法治原则在行政法领域内的运用。依法行政有如下特征：（1）依法行政的主体是行政主体，即政府行政机关及其工作人员。（2）依法行政中的“行政”是行政法意义上的行政，即国家行政，是指一定的国家组织为实现国家职能、维护公共利益，依照法律规定的职权和规范，对国家行政事务进行组织和管理的活动。（3）依法行政中的“法”，首先是体现国家和人民整体意志的“善法”；
15、其范围包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规和政府规章以及民族自治地方的自治条例和单行条例。（4）依法行政中“行政”与“法”的关系，是法优于行政，高于行政。2、依法行政的重要意义在我国社会转型关键期，依法行政具有以下意义：（1）确保行政权力的行使坚持为人民服务的宗旨。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，行政权力来自于人民授权，行政机关行使行政权力的最终目的是实现人民群众利益最大化。因此，依法行政能确保行政机关行使行政权力，执行人民的意志，坚持为人民服务的宗旨。（2）保证行政管理的统一性、连续性和稳定性。（3）有利于提高行政效率。依法行政，为行政权力划定了权力大小和行使范围，能减少不公、错误
16、和违法，减少纠纷和矛盾；依法行政，遵守法定程序，能有效提高行政效率。（4）保证对行政管理的监督有统一的标准和程序。法律监督程序，是指进行监督要经历的步骤、方式和时限。遵循法定程序进行监督，监督才能顺利、有效、正确地进行。3、依法行政的基本要求依法行政的基本要求包括四个方面：（1）提高政府立法质量，是切实推进依法行政的前提；（2）严格行政执法，是依法行政的关键；（3）强化行政执法监督，是切实推进依法行政的保障；（4）加强对依法行政的领导。二、依法行政和依法治国的辩证关系依法行政和依法治国是局部和整体的关系，两者是辩证统一的关系。(一)依法行政是依法治国的关键和核心依法治国包括依法立法、依法行政、
17、依法司法和依法监督等基本内容，其中，依法行政是核心和关键。国家管理主要不是靠立法机关的立法和司法机关的监督实现的，而是靠行政机关的行政活动实现。因此，依法行政是现代法治也是实现依法治国的根本方式。1、行政权的作用与特点决定必须依法行政行政权在国家政权中的重要地位决定要依法行政。行政权是国家行政机关管理内政、外交的权力。国家的整体管理主要是由各级行政机关进行的。与立法权、司法权相比，行政权管理和调节的社会关系是最广泛与繁杂的。依法制约国家机关的权力，依法保护公民的合法权益，既是现代法治的宗旨，也是依法治国的价值取向。行政权力是国家权力中最为活跃的权力，其范围与国家事务的繁杂程度成正比，社会公共事
18、务的复杂性赋予了行政权以极大的自由裁量空间，这使得行政权急需自由而又最需控制。这些特点和作用使得行政权必须严格依法行使，唯此才能实现依法治国中有限政府和保障人权的基本价值。科学合理地设置行政权力及其监督机制，是实现依法行政的前提，也是依法治国的关键所在。2、行政机关在社会生活中的重要作用决定必须依法行政行政机关是国家机关中对经济和社会发展影响最直接、与公民关系最密切、权力范围最广、机构设置和人员配置最多的国家机关。行政机关的极端重要性决定必须依法行政。首先，公民和法人权利的实现，公共利益和国家利益的维护，在很大程度上取决于行政机关的行政行为。其次，行政机关的自由裁量权是提高行政效率的重要措施，
19、但自由裁量权的扩张性和随意性，要求行政机关在行使行政权时须依据法律精神和立法目的行政。再次，行政机关与公民和法人之间是管理者与被管理者的关系，违法行政必然会使公民权利受损，这与法治国家保障人权的基本理念相违背，因此，行政机关必须依法行政。3、依法行政是完善社会主义市场经济的迫切要求建设法治政府，是推进改革开放、完善市场经济的客观需要。政府的一个基本作用就是节约市场交易的成本。市场经济的发展离不开依法行政的政府，要求作为市场法律秩序的建立者与维护者的政府，制定与维护法律和市场规则，确保市场经济有序发展。 (二)依法治国是依法行政的前提和基础1、依法治国为依法行政创造了前提条件 人治和法治的根本区
20、别不是国家是否有法律，也非国家治理是否由人来完成，而是国家权力的行使是否接受法律的严格控制。因此，依法治国的核心就是国家权力的依法行使。依法治国关键不是依法管理公民，而是依法控制政府权力。作为我国宪法的基本条款，依法治国为行政机关依法行政提供了宪法依据和要求，行政机关必须按照依法治国的要求行使政府权力。换言之，政府的行政行为必须体现依法治国的基本理念和价值。依法治国为依法行政创造了前提条件。依法治国方略是一项长期而艰巨的系统工程，各环节相互联系。依法行政需要权力机关加强立法和必要授权，需要司法机关的保障，需要全国人民良好的法律素养和各方面的行政监督，依法行政无法孤立存在，不可能离开依法治国的大
21、环境单独进行。2、依法治国必然要求依法行政依法治国是全体社会成员普遍遵循具有正义与秩序价值的良法体系以实现人权的一种治国方略，它以良法治国为前提，以司法公正为要求，以权力制约为内在机制，旨在树立法律至上权威，建立确保人权的制度并合理运作的理想状态。其实质在于使公权力遵从法律的统治。依法治国要求以法律来约束行政权力，防止行政权力滥用，以保证行政权力能够依法运作。因此，依法治国必然要求依法行政。三、当前依法行政存在的主要问题目前，我国正处在一个从人治走向法治的关键时期。实现依法行政和依法治国的任务还十分艰巨，无论制度还是思想观念都需创新。当前我国依法行政尚存在诸多问题，主要表现在：(一）立法方面行
22、政立法在国家行政管理中起着非常重要的作用，它为确立基本的行政秩序奠定基础。十多年来，我国的立法成就举世瞩目，这种状况既表明我国的立法驶入了“快车道”，重视法制建设，也说明了人们对于依法治国的渴望。但离依法治国和依法行政的长远目标还有较大差距。1、行政立法滞后 虽然我国行政立法无论从数量还是质量上都有丰硕的可圈可点的成果，但在一些方面仍存在空白，如我国到目前为止还没有统一的行政程序法，很多行政法规、规章无起码的程序和时效要求，这容易导致行政机关任意行使权力，严重阻碍着依法行政的实现。同时，我国一些行政法领域的主要问题并非无法可依，而是缺少“良法”。2、行政立法体制不健全、法制不统一目前，我国行政
23、立法权的归属基本完善，但立法权限的划分尚不统一，导致了很多行政法律的冲突，最显著的是部委规章与地方性法规冲突，使国家法制难以统一。政府各部门都有权力扩张的冲动，都希望通过行政立法谋取权力，主要表现为：通过立法使不合法的经济利益合法化，通过立法扩大权力范围。3、行政立法程序缺乏民主性如上文所述，行政立法往往直接关乎群众的切身利益，但目前我国尚无统一的行政立法程序，行政立法群众诉求的表达无法可依，这就导致了行政立法缺乏民主性。 (二)执法方面执法方面问题的首要原因当然是无法可依，其次仍存在有法不依、执法不严等现象。1、行政机关有法不依长期以来，由于历史原因和社会转型期的特殊国情，我国有法不依的现象
24、屡禁不止，不仅个现代化建设带来巨大损失，也严重阻碍了我国依法行政和依法治国的推进。2、行政机关执法混乱，侵权行为严重当前，我国仍存在大量的行政侵权行为，主要表现为行政机关在行政执法过程中权力滥用和肆意侵权。行政侵权首先是行政机关侵犯公民私权利，其次是行政机关上下级之间、平行机关之间的侵权。这些侵权行为都与依法行政的基本原则相悖。 (三)执法监督方面当有法可依时，依法行政得以实现的关键就是执法监督。但我国的行政监督还存在着一些问题：1、行政执法监督制约无力在我国，作为权力机关的人大是地位最高的监督机关，行政机关由其产生、对其负责、受其监督，但现实中的人大往往无实权，这使得权力机关的监督流于形式。
25、而独立行使监督权的司法机关在实际中过多地受制于行政机关奖惩制度的拘束，成为行政机关的“下属”，加之财政上不独立，使得司法监督缺乏真正的独立性。其他如纪检、监察、审计等部门的监督受同级政府经费、奖金、工资等的牵制，往往不敢真正监督。新闻舆论监督主体虽然广泛、消息渠道众多，但新闻机关的监督法律水平不高，加之毕竟不在行政系统内部，对内情缺乏了解，其监督作用难免片面。2、行政执法监督缺乏规范化我国的行政监督在很多情况下无法可依，表现为缺乏基本的法律依据和缺乏监督实施细则两种情况。监督缺乏法律依据，易导致盲目监督和随意监督。同时，缺少核心监督机关，多种监督主体相互交错，又缺乏配合，彼此分工不明，权限不清
26、等，这容易导致监督机关滥用权力、互争管辖或互相推诿，影响了监督作用的发挥。3、行政执法监督滞后我国的行政监督偏重于事后监督，认为监督就是查错纠偏，忽视事前监督和事中监督，往往使违法行政行为酿成严重恶果后，才对其进行监督。此外，行政监督往往就事论事，对事处理的多，对人处理的少，而违法者逍遥法外，影响了监督价值的实现。四、加强依法行政的对策社会主义法治国家建设，是一项复杂的社会系统工程，需要几代人甚至十几代人的不懈努力。认真分析深入研究我国法治建设进程中的重点问题和突出矛盾，正本清源，提出解决问题处理矛盾的建议和对策，对于我国法治建设具有重要意义。 (一)固本培源，完善行政立法1、加快立法步伐，全
27、面实现有法可依当前我国虽已颁布实施了行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法和行政许可法等诸多实体法和程序法，但现有法律尚不能完全适应法治建设和经济发展的客观要求。部分法律亟待修改和完善，如行政诉讼法；而很多方面需要制定新法律，如行政程序法、行政编制法和行政组织法等。程序是法律实体价值得以实现的根本保证，行政程序的法律化是现代法治国家重要的法律原则。依法行政既包括行政活动的内容合法，也包括作出行政行为的方式方法等程序合法。行政机关“乱收费”现象严重，其根源就在于我国缺少一部系统完善的行政程序法。2、注重立法质量，切实提高行政立法的技术水平法律品质质量的水平是衡量一国法律理论研究水平和法律
28、价值观念的标尺，立法质量的高低直接决定着一国依法行政和依法治国的水平和质量。近年来，我国行政法研究水平不断提高，很多新法融入了现代行政法的基本精神和原则，体现了很高的立法水平，如行政许可法。但部分法律仍存在诸多问题，在实践中难以施行，根本原因是立法者对该法所调整的社会关系缺乏深入细致的调查研究。一项行政立法是否成功根本上取决于该法是否正确而深刻地反映了广大人民群众的意志，是否符合所要调整的社会关系的客观规律。因此，立法必须提高民主化和科学化程度，使法律充分体现民意，与社会生活相一致，符合社会发展的客观规律。 (二)令行禁止，严格行政执法目前，我国各级政府的行政执法活动尚存在很多不符合社会主义民
29、主政治的缺陷和问题。行政机关有法不依、执法不严和违法不究的现象屡禁不止。要推进依法行政，就必须令行禁止；要建设法治国家，必须从根本上解决行政执法的问题。1推进行政管理体制改革依法行政是在一定的管理体制下进行的，行政管理的内容和方式随着行政管理职能的变化而变化。实现机构设置和运行的法治化，首先必须推进国家行政机构组织职能的法治化。其次，实现国家行政机构编制法制化。再次，实现国家行政机构工作程序的法治化。最后，改革和健全行政决策机制，实现决策的民主化和科学化：要畅通公众利益表达渠道，使广大人民群众的各种利益诉求能及时、准确地到达决策中心；要健全重大问题集体讨论和科学论证以及专家咨询的机制，避免政府
30、决策的重大失误；建立健全政策的信息反馈、评估和修正机制；加大机构整合力度，健全部门间协调配合机制。2严格规范行政执法行为依法行政的关键是依法执法，但我国依法行政的最大问题也是执法问题。解决执法问题，首先要健全制度建设，实行行政执法责任制和评议考核制，对依法行政执法给予激励，对非法行政执法予以严惩，使行政执法符合“合法、正确、公正、公开、合理、文明、规范、高效”的要求。3加强行政执法队伍建设党在十七大提出的“以人为本”的根本要求，并在十八大予以强调。以人为本，不仅要求行政机关的行政行为一切以人民群众的权益保护为根本标准，也要求行政机关不断提高公务人员的素质和业务能力，建立高素质的行政执法队伍，以
31、更好地为人民服务，进一步推进依法行政。行政执法人员应具备以下素质：（1）一定的政治觉悟和良好的品德素质；（2）崇高的职业道德和敬业精神；（3）合格的业务素质。 (三)十目十手，健全行政监督依法行政的实施，离不开行政监督。随着依法治国的推进，我国已建立较为完善的行政监督制度体系，但新形势下的行政执法对行政监督提出了更高的要求，行政监督必须与时俱进不断完善。1完善行政监督体系随着市场经济的不断发展，我国社会分工的不断细化，国家行政管理职能结构、机构设置、管理方式和权责划分也日趋纷繁复杂，客观上要求与行政执法相对应的行政监督必须形成多层次、多角度、多方位的监督制度体系。目前我国的行政监督体系包括内部
32、行政监督、外部行政监督。内部行政监督包括：（1）一般权限的内部行政监督，在内部行政管理关系中不以行政监督为专门或主要职责的行政主体在行使职权过程中对其他行政主体、国家行政工作人员所进行的监督，以及依照组织隶属关系对国有企事业单位、社会团体进行的监督。包括上级对下级的监督，平级之间的监督，对国有企事业单位的一般监督。（2）行政监察，即国家各级行政监察机关依法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员执行国家法律、法规、政策和决定、命令的情况进行监督，并对违法、违纪行为予以查处的活动。（3）审计监督，即国家审计机关为维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展，对国务院各部
33、门和地方各级人民政府及其各部门财政收支、国有金融机构和国有企业、事业组织财务收支的真实、合法和效益，依法独立进行的监督活动。外部行政监督是指国家行政主体为实现行政管理职能，依法对公民、组织是否守法以及是否遵照执行行政命令或决定所进行的监督检查活动。为适应社会主义法治国家建设的需要，必须进一步完善我国的行政法律监督体系，首先从思想上提高对法律监督制度建设的认识，坚定政府体制改革、完善监督程序，健全自上而下的内部自我监督体系，改革主体广泛的外部法律监督体系，确立以党和国家权力机关为核心，以司法机关和行政内部监督机关为基础，以群众和社会舆论监督为补充的行政监督法律体系，最大限度地确保依法行政。2行政
34、权力的监督必须具有权力性、独立性、强制性和制约性要实现行政监督的价值，发挥行政监督的作用，必须真正赋予监督部门以权力性、独立性、强制性和制约性。只有具备了权力性、独立性、强制性和制约性，行政监督才是有力的和有效的，才能真正实现对行政权力的监督。3行政权力的监督重在防范权力导致腐败，但现代社会复杂的公共管理又离不开行政权力的调整和管理，因此，关键问题是防止权力滥用，这也是行政监督制约机制的根本目的。防范主要包括思想防范和政治防范。思想防范是通过思想教育提高执法者的思想道德，加之社会舆论和理想信念等约束，防治权力滥用。政治防范主要依靠完善规范权力运行的法律和组织制度，实现对行政权力的监督。参考文献
35、1贾鹏宇.依法行政与依法治国刍议J-东疆学刊2001,18(4)2丁先觉.认真学习掌握法律知识牢固树立依法行政观念J-农业发展与金融2004(10)3卢臻.依法治国与依法行政J-党史博采（理论版）2007(1)4冯冰.李春霞.依法行政是依法治国的核心J-井冈山医专学报2006,13(1)5白凤民.对依法治国和以德治国的再思考J-石家庄师范专科学校学报2003,5(5)6赵蔚.浅谈依法治国与依法行政J-兵团建设2003(11)7毛德龙.刘彦亭依法执政、依法行政与依法治国关系论纲J-山东省农业管理干部学院学报2005,21(5)8郭随磊.古典公共行政理论的现代价值浅析J.工会博览：理论研究2011(8)9胡锦涛：高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告R北京：人民出版社，200710王臻荣、沈明生行政监督概论M山西：山西人民出版社，2004.
