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1、构建民事公益诉讼制度的探索 摘要近几年来，随着经济社会的快速发展，环境污染、消费者权益受损、国有资产流失等公共利益受侵犯现象频频发生，一种新型的诉讼制度应运而生，它的诉讼请求可能是在维护自身的合法权益的同时兼具维护着“公共利益”，也可能是与自身的利益无直接的利害关系而纯粹是为了公共利益，彰显正义。例如，“3角钱”入厕官司，质疑春运期间票价上涨诉讼，起诉电信局擅自收取代理费诉讼以及继新诉讼法生效后发生的“公益诉讼第一案”邯郸市冬泳运动协会诉山西天脊煤化工集团案件等等，这就是公益诉讼，一种旨在维护公共利益的新型诉讼方式。然而，作为一个新生事物，现有立法，对于它的受案范围、诉讼主体、证据制度等方面均
2、无具体明确的规定，在相关法律制度不完善的背景下，它在倍受社会及媒体的关注与争议的同时，公益诉讼的进行也受到重重阻挠，即便向法院提起公益诉讼的案件不在少数，但更多的是以不予受理或者败诉告终。随着法学理论思想的创新、司法实践的进步，我国民事诉讼法的修改也提上议程，但是，由于新诉讼法的缺陷以及新法的适用等问题，仍然无法使公共利益得到有效的法律保护。因此，建立完善的公益诉讼制度，显得紧迫而又必要，这对我国法律制度的构建、实现社会正义具有十分重大的意义。关键词 公共利益 公益诉权 法律监督 社会权一、民事公益诉讼的概述（一）公共利益的解析在法学领域，几乎所有的法律都是为了某种利益而生，没有了利益也就没有
3、了法的观念。法律存在的目的就是为了消除利益之间的冲突，实现国家利益、社会利益、个人利益之间的平衡，从而实现社会的和谐发展。我国的现代汉语词典，把“利益”解释为“好处”或者“功用”【1】，也就是指能够满足人们某种需求的事物。公共利益，能否作为一个独立的法律概念曾经在法学界引起过争议：有的学者明确拒绝“公共利益”这一概念具有独立的意义，而有学者承认公共利益的存在，但否定它作为一个实在的法律概念。在西方当代社会，大多数学者普遍认为，公共利益是一种独立的利益形式。在我国现有法律中，公共利益、社会公共利益、国家整体利益等，虽然字面表达不同，但基本含义是相【1】现代汉语词典，商务印书馆1990年版，第69
4、7页同的，“公共利益”是一个与“个人利益”相对的概念，所谓公共利益，就是指社会成员中不特定多数人的利益。公共利益是公益诉讼的客体，公益诉讼就是一种保护不特定多数人利益的诉讼方式。（二）公益诉讼的内涵一般认为，公益诉讼法律制度最早是起源于古罗马时期，罗马法最早将诉讼分为公益诉讼（actiones ae publicae populares）和私益诉讼（actiones privatae）两种。古罗马曾经经历过三种诉讼程序过程，即法定诉讼程序时期、程式诉讼程序时期和非常诉讼程序时期。公益诉讼则源于古罗马程式诉讼程序时期。【1】要研究公益诉讼，自然是少不了对其含义的分析与界定。然而，当前国内外对于公
5、益诉讼的内涵并没有统一的见解，在不同的法律制度下，各国对公益诉讼本身的认识也是存在诸多歧义。1、英美法系对公益诉讼的界定在美国，一般称公益诉讼为“公共诉讼”、“公益诉讼”和“公法诉讼”(public law litigation),其中，公法诉讼的说法最为常用。它的宗旨是为了强调法官在这类案件当中的作用不是传统的依据私法原则，而是要求法官处理某些因为公共或者准公共项目的实施而产生的争议纠纷，从而捍卫那些体现在相关法律或者宪法规定的公共政策。在英国，公民个人则无权提起公益诉讼，但法律赋予法务长官代表公民集体提起诉讼的权利，进而保护公众的合法利益。2、大陆法系对于公益诉讼的界定在德国法中，明确规定
6、将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利通过诉讼信托的方式，使那些具有公益性质的社会团体，可以提起符合其章程或者设立目的的诉讼，称作是团体诉讼，实质即为公益诉讼。而日本学者则习惯将一些新生的现代诉讼方式与公益诉讼泛称为“现代型诉讼”，这在法国和德国学者思想中团体诉讼其实就是一种公益诉讼。3、公益诉讼在我国的界定随着我国法治建设的不断发展，对于公益诉讼理论研究与实践已呈现一派繁荣景象，但在“公益诉讼”一词被广泛运用于著作、文书等理论实践的同时，对公益诉讼的界定还没有一个统一的概念，对公益诉讼的提起主体、适用范围、以及公共利益的界定等问题还没有达成一致的共识。各学者观点纷呈，各自站在自己独特的视
7、角上对公益诉讼的理解不一，即便如此，从宏观上来看，根据公共利益在诉讼中的表现形态，大体上可以将民事公益诉讼分为三种类型：分散利益型民事公益诉讼、纯粹型民事公益诉讼和公益、私益混合型民事公益诉讼。无论何种类型，这些界定都着眼于不同角度, 从不同的侧面认识公益诉讼。现代意义上公益诉讼起源于美国的布朗诉教育委员会案( Brown v Board of ucation) ，【1】张艳蕊.民事公益诉讼制度研究兼论民事诉讼机能的扩大C.北京：北京大学出版社，2007:31它是伴随着20 世纪中期美国民权运动而兴起的一种新型诉讼模式，旨在救助诸如妇孺病残、少数种族等社会弱势群体、推进制度及社会的变革【1】。
8、从公益诉讼所涉及的适格主体以及诉的利益问题来讲，个人比较赞成对公益诉讼界定的广义说，即公益诉讼是指特定的国家机关、组织和个人，根据法律的授权，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会利益或其他不特定法人和自然人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动【2】。在公益诉讼中，原告不仅主张自己的权利，而且还主张保护与原告处于同一状态的人们的利益，这种诉讼不是为了私人权益，而是针对某种公共政策进行的诉讼。二、民事公益诉讼制度的现状（一）外国民事公益诉讼制度的发展情况1、原告资格的发展德国的民事公益诉讼依据“诉讼信托理论”主要是以团体诉讼的形式体现，社会团体在民事公益诉讼中发挥着不可替代的作用
9、。德国的团体诉讼是指有权利能力的公益团体，基于团体法人自己的实体权利，依照法律规定就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令该他人终止或撤回其行为的特别诉讼制度【3】。需要强调的是，德国的团体诉讼并不是群体性诉讼，作为公益诉讼的团体诉讼制度，其实质是法律赋予公益性团体提起诉讼的权利，由该团体代表权利受到伤害的公民进行诉讼，而强制性地将该团体成员中的诉讼权利让渡给该公益团体，从而解决群体性纠纷的一种诉讼制度。值得注意的是，德国团体诉讼中起诉权仅限于提起不作为之诉和确认之诉，而另外允许受害者个人以自己的名义提起损害赔偿之诉。德国的团体诉讼是基于不特定多数人的利益，即公共利益提起的公益诉讼
10、。检察机关代表公共利益参与民事诉讼的制度起源于法国，1806年的法国民事诉讼法典最早规定了检察机关代表公共利益参与民事诉讼制度，赋予了检察机关在公法秩序受到损害时，有权为维护公法秩序而提起民事诉讼，如涉及慈善、遗产的诉讼、有关国家或者其他公益团体的诉讼，所有在最高法院提起的民事诉讼。【4】这一规定在后来被很多国家所效仿。同时，法国法也赋予某些具备一定条件的团体进行团体诉讼，与德国的团体诉讼制度不同的是，法国的团体诉讼可以提起损害赔偿之诉，但是在赔偿数额上仅仅是名义上的象征意义，近几年数额的增加，有时表现出威慑或者惩罚性赔偿的特征。美国是现代公益诉讼制度起步较早、发展较为完善的国家，对于当代各国
11、民事公益诉讼制度的发展具有重要的借鉴作用。在20世纪的大部分时间里，美国对于原告资格采用比较严格的霍尔菲尔德原告资格原则，要求原告与判决结果具有实质性的利害关系，这与我国民事诉讼法规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”具有异曲同工之【1】武艳.域外公益诉讼：发展与启示J 检察风云，2010,2【2】李雄,刘俊.中国公益诉讼：概念 理念与发展展望J.河南财经政法大学学报，2012:3 【3】陈荣宗美国群众诉讼与西德团体诉讼（上）法学丛刊，（）【4】张艳蕊.民事公益诉讼制度研究兼论民事诉讼机能的扩大C.北京：北京大学出版社，2007:116妙。随着法学理论与实践的发展，美国对于
12、原告资格的范围不断拓宽，逐步从环境保护法的范围扩展到其他法律领域，原告资格的拓宽领域和范围也不断扩大。从美国现有法律看，只要有多数人的利益受到侵害或者即将受到侵害，有关机关、社会团体、利害关系人等都可以提起或者参与诉讼。2、受案范围的发展各国对于公益诉讼的受案范围总是设定许多标准，例如：社会公共利益受损害标准，但是对不同主体提起的诉讼的受案范围我们仍然可以从众多差异中找到它们的相同之处：对于公民个人提起的公益诉讼，多数国家限于涉及国家利益、环境、反垄断等类案件；对于社会团体提起的公益诉讼，多数国家采取的态度则较为宽松，只要该诉讼属于团体自身的章程、权限范围内都予以受理；在检察机关提起的公益诉讼
13、，更多是倾向于在无人起诉的情况下予以受理。无论各国的法律制度如何，各国广泛接受的受案范围主要有环境保护、消费者权利的保护、国有资产的流失、反垄断等案件。随着司法实践的深入、社会新问题的涌现，各国学者在理论研究上的深度和广度的不断拓宽和深入，对于公益诉讼的举证责任、费用承担、诉讼模式等方面的理论创新更是百花齐放，欣欣向荣。（二）我国民事公益诉讼制度的发展现状近几年来，有这么些人的名字，诸如王海、方舟子、邱建东、郝劲松等，总在我们耳畔响起，或许我们只知其名，不识其人，更或许我们只闻其名，对他们的事迹并不熟悉，但总能在记忆中模糊地感觉似曾相识。他们就是以个人名义提起带有公益性质的诉讼案件的主人公。他
14、们这种敢为天下先的举动，虽然赢得了公众的喝彩和媒体的广泛关注，但此类诉讼却多数以不予受理、驳回起诉或者不支持诉讼请求告终，很少成为最后的赢家，即便胜诉，在我国公益诉讼制度相当不完善的大背景下，在赢得官司的同时，也输掉了时间、精力和金钱，更输掉了保护公共利益的初衷。伴随着国有资产流失、环境污染、消费者权利受损等事件的频繁发生，法学界人士和司法实践者要求在我国法律中增加公益诉讼相关规定的呼声愈来愈烈。2 012年8月31日，我国通过民事诉讼法第二次修正案，新民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的有关机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。
15、“公益诉讼”首次写入民事诉讼法，这被看作是民事诉讼法修改的亮点之一。同时，这使社会组织提起维护公共利益的诉讼变得有理有据、有法可依，这也增加了违法分子的违法成本、对违法者的违法行为起了一定的震慑作用。在公众热烈欢呼的同时，新民事诉讼法也给世人留下了这样的难题：公益诉讼该如何界定？判断标准是什么？具有原告资格的主体“有关机关和有关组织”具体是指哪些机关和组织？当起诉主体竞合时该如何处理？法院之间的管辖权如何分配？举证责任如何分配？诉讼费用由谁承担？法院裁判的效力、执行又该如何？诸如此类的问题，新民事诉讼法都没有做出具体的规定，这又对广大的法律工作者进行司法实践提出了挑战。诸多个人提起的公益诉讼案
16、件的残酷结果告诉我们这样一个悲哀的现实：在中国现有的法律制度下，以个人力量去对抗强大的垄断部门或者大型企业 ，无疑是以卵击石，最多也只能赢个勇气可嘉的美名。事实告诉我们：中国的公益诉讼法律制度的建设，任重而道远，立足于我国的法制建设现实，借鉴国外的理论创新与司法实践，对我国的公益诉讼制度进行进一步的发展和完善才是硬道理。三、构建民事公益诉讼制度的思考（一）起诉主体诉讼源于原告的起诉，没有原告就无所谓诉讼，因此，当事人适格问题是世界各国民事诉讼共同面临的重要问题。世界上建立公益诉讼制度的国家对于起诉主体的普遍做法是规定检察机关、社会团体、公民享有诉讼实施权。在美国则是以其集团诉讼而闻名，德国最为
17、著名的公益诉讼形式莫过于信托诉讼”，法国以其检察机关提起公益诉讼最为典型，日本则以行政当局作为公益诉讼的主要原告。【1】虽然各国对公益诉讼原告主体的选择不同， 但都是基于自身具体国情和法律文化的因素做出了适合的选择。我国民事诉讼法规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。只有公民、法人或其他组织因自己的民事权益受到侵害，或者与他人发生民事纠纷，才能起诉”，这一规定，无疑将很多为公共利益而诉的有志之士拒之法院大门之外。另外，国有资产流失的案件不时见诸媒体，成为社会关注的焦点问题，又因检察机关的职责之一本就是维护国家利益，因此，检察机关成为公益诉讼的起诉主体是我国学界比较普遍认
18、可的观点。还有些学者认为，社会团体和公民也应成为公益诉讼的起诉主体。个人认为，传统的原告资格理论过于狭隘，已经不能适应现代公益诉讼制度的发展，因此基于我国的法律现状，必须放宽限制，拓宽原告主体范围。无论是代表国家利益的检察机关、组织性较强的社会团体，还是力量薄弱的公民个体，它们都有自身固有的优势和不足，笼统地规定只有谁才具有原告资格，显然，不利于公益诉讼制度的长远发展，更无法达到保护公共利益的诉讼目的，因此，我主张在结合我国具体司法现状的同时，学习借鉴他国可行性做法，立法赋予检察机关、社会团体和公民三类主体都具有公益诉讼的原告资格，实现起诉主体的多元化。具体如下：1、检察机关新民事诉讼法规定的
19、诉讼主体中“有关机关”，含糊其辞，并没有具体言明是何机关。纵观我国机构设置，无非只有：立法机关、行政机关、司法机关。依法理排除，仅剩行政机关和检察机关，而行政机关依宪法授权具有行政权，倘再授予具有司法性质的公益诉权，不仅与“三权分立”、各司其职、互相监督的原则相悖，更为行政机关的行政违法打开了方便之门，这对公民而言，将会是一种变相的威胁和压迫。此时，将公益诉权赐予检察机关，才是一种造福万民的明智之举。【1】侯金剑.公益诉讼中的原告资格探析J，决策信息, 2 0 0 9 :1 将检察机关纳为公益诉讼的起诉主体，理由有三：其一，根据法律的规定：检察机关代表着国家利益和社会公共利益，是法律实施的监督
20、者。公益诉讼是保护公共利益的法律制度，赋予检察机关原告资格以保护国家和社会利益，在法律层面上，显得有法有据。其二，由检察机关提起公益诉讼，不仅具有法律上的保障，相对于其他主体，检察机关还具有更丰厚的人力、物力等资源优势，能够保障诉讼程序有效地进行。更重要的是，检察机关拥有优秀的高法律素养人才，对法律业务操作程序熟悉，在国家利益和社会公共利益受到损害后，能够高效地发挥各种优势运用法律手段有效地维护国家和社会公共利益。同时，因检察机关法律地位的特殊性，赋予检察机关起诉权，也可以免去担心权利滥用的后顾之忧。其三，有学者提出检察机关不能兼有司法监督者和起诉主体双重身份，而我个人认为，赋予检察机关公益诉
21、讼的起诉权，使检察机关的视野遍及社会的各方面，这不仅能够使检察机关对法律的监督做到全面客观，也是检察机关履行监督职责、维护社会正义的重要表现。2、社会团体社会团体作为公益诉讼的起诉主体之一，与检察机关相比，确是有其无法比拟的不足之处，但与力量薄弱的公民个人相较，社会团体却有其天然优势：公民在卷入公益诉讼之后，往往会面临着这样的诸多问题：资金不足、专业知识不够、精力耗尽等，而社会团体作为公民的一个集合体，它的成立具有较强的组织性、目的性，在财力、物力上拥有较为充足的资源。而基于一定的公益目的成立的社会团体，因其对某种公共利益有比较熟悉的了解和掌握，由其担任公益诉讼的原告方有更大的优势和社会影响力
22、，例如由环境保护协会提起的环境保护公益诉讼、消费者协会提起的消费权益保护公益诉讼等。3、公民英国的著名法官丹宁勋爵曾经说过：“法院不愿让任何人进入法院，除非他自身遭受了特别的侵害。”这就是对传统的原告资格理论最好的陈述，即原告须是与案件有直接利害关系的主体。依此标准，社会中大部分为公众所共同享有、而在个体中无根本差别的权利一旦受到侵害，便无从得到司法救济。这显然与当今的社会现实不相符。公益诉讼旨在保护的是公共利益，也就是社会成员中不特定多数人的利益，公民作为这千千万万不特定多数人中的一员，在公共利益受到侵害时理应有权利提起公益诉讼。公民也是法律实施的监督者，赋予公民公益诉权，不仅可以对公共执法
23、行为进行有效的监督，而且也可以弥补公共执法的不足。对此，在赋予公民公益诉讼主体资格之余，还应在立法上对其诉权的有效行使进行鼓励，在司法上进行支持和引导。.（二）举证责任分配公益诉讼虽然不同于传统的普通诉讼，但要保证判决的公正，仍存在举证责任问题。公益诉讼案件中有如下六项要件事实需要证明，这些要件事实的证明都可能面临证明责任及其分配的问题：(1)是否有侵害公共利益的事件发生;(2)该事件是否造成了公共利益的损失以及损失的态样;(3)造成该损害的责任人是否具有法律责任能力;(4)行为与结果之间是否具有因果关系;(5)造成该公益损害事件责任人的行为是否具有违法性;(6)行为人是否具有过错。公益诉讼的
24、当事人一方往往是资金雄厚、力量强大的大型企业或者垄断行业，而证据也往往掌握在强大一方手中，若依据民法传统的举证原则“谁主张，谁举证”，显然缺乏公平。公益诉讼具有“一人诉讼、全体受益”的特点，加之公益案件原告方在专业技能、专业知识方面的劣势，在制度设计上应倾向有利于弱势的原告方，才能达到法院裁判的实质公正。解决此类问题，美国的相关做法可供我们借鉴，美国密歇根州环境保护法规定：“原告只需提供表面证据，证明污染者已经或很有可能有污染行为，即完成举证责任；若被告否认其有污染行为，或否认其行为会造成那样的损害，则必须提供反证。”我国在解决环境保护类公益诉讼时，不妨一试，实行举证责任倒置，减轻原告的举证责
25、任。对于其他类型的公益诉讼案件，我国关于“高度危险作业”、“动物侵权”、“环境污染”等类案件实行的“无过错原则”，即被告须对自己存在免责事由举证，否则将承担不利的法律后果这一做法，可以通过适当变更加以运用。（三）受案范围公益诉讼作为一种保护公共利益的特殊的法律制度，在适用范围上自然是适用以公共利益受到或即将受到侵害为前提，以维护不特定多数人的利益为诉讼请求的案件上。综合公益诉讼的特殊性，个人认为以下几种类型案件应适用公益诉讼制度：（1）环境保护案件。科技的进步带动了经济的快速发展，环境污染和环境破坏等问题也日趋严重，尤其是近几年的环境污染纠纷更是居高不下。环境问题侵犯的是不特定多数人的利益，其
26、涉及人数众多、影响范围广，虽然我国现有的环境保护法规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，但是条文如此精炼，对于检举控告的对象、程序安排等均无具体规定，仅有法律之名，无保障权益之实，依靠形同虚设的法律，保护公共利益又从何谈起？因此，只有将环境保护案件纳入公益诉讼的受案范围，才能真正地维护好广大人民群众的合法权益，实现社会的和谐可持续发展。（2）消费侵权案件。随着市场经济发展的不断深入和市场竞争的日趋激烈，市场主体追求利润的手段也越来越多样化，在高压环境下，经营者的非理性行为也大量滋生，消费者的合法权益变得岌岌可危。针对消费侵权案件我国的一贯做
27、法是代表人诉讼，即人数众多的一方当事人中的一人或者数人作为众多当事人的代表参加诉讼，其他当事人无需直接参加诉讼，最终判决的效力直接对全体当事人发生法律效力的诉讼模式。大量的消费侵权案件的诉讼结果是：在商品交易中处于劣势的消费者进行消费侵权诉讼鲜有胜诉。个人认为，将消费侵权案件作为公益诉讼的受案范围，能够增加侵害消费者权利行为的违法成本，提高法律对违法者的震慑力，进而从根本上维护消费者的整体利益。（3）国有资产流失案件。我国国有企业公司化改造过程给规避法律侵吞国有资产的不法分子提供了可乘之机，此种现象屡禁不止，流失数额逐年增多，大有上升的趋势，国有资产是人民的财产，是我国进行经济建设的基础，一般
28、的诉讼程序面对如此重要的资产显然底气不足，不足以遏制不法分子的可耻行径。（4）其他损害公共利益的案件。时代在进步，社会在发展，还有很多是我们现在所未触及或者虽触及还未发现问题的领域，在未来的发展进程中，还有很多方面的权益都离不开公益诉讼的法律救济。（四）关于权利滥用的规定公共利益涉及的权利主体广泛，决定了公益诉讼具有开放性，这就招致了权利主体滥用诉权的可能。针对三种不同的起诉主体，为防止其滥用诉权，可在立法上做出相应规定：（1）针对公民进行的“恶意诉讼”。方案一，可以设立预审制度，即在法院正式开庭审理之前，对公民提起诉讼涉及的案件事实和证据进行实质审查，以确保公民的诉讼请求有事实和法律依据。方
29、案二，可以设置行政前置程序，即要求公民在提起诉讼前必须先向有关行政部门申请处理，在行政不作为或者处理无果的前提下，公民才可以向法院提起公益诉讼。方案三，预交恶意诉讼惩罚金。即法院立案受理后，要求公民预交一定的费用，在案件审理终结时，若发现公民存在恶意诉讼行为，即没收预交费用，反之，则如数退还。（2）针对社会团体的“恶意诉讼”。在有关法律中对提起公益诉讼的社会团体性质进行严格限制，即享有公益诉权的社会团体仅限于其成立时以维护公共利益为宗旨或者组织章程中有规定维护某种公共利益的组织。（3）针对检察机关的滥诉行为。在条文中明确规定，将检察机关的起诉作为维护公共利益的最后一道防线，即只有在公民和社会团
30、体没有起诉的情况下，检察机关才有权启动公益诉讼程序。四、结束语公益诉讼制度无论在国外如何成熟，在中国，仍是一个新型的诉讼形式，就我国目前的法治现实而言，公益诉讼制度的发展仍然困难重重，仍需要广大学者和法律工作者在努力的实践和探索当中不断地发展和完善。随着社会主义法治建设步伐的加快，社会各界对国家利益和社会公共利益的关注定会逐渐增强，我坚信，只要立足于我国法治发展的基本国情，以广大人民群众的根本利益为出发点，坚持科学发展观为指导，我国一定能建立一个既具有中国特色又富有现代社会主义法治色彩的公益诉讼法律制度。参考文献1 苏家成,明军.公益诉讼制度初探J.法律适用,2000,10.2 张艳蕊.民事公益诉讼制度研究兼论民事诉讼机能的扩大C.北京：北京大学出版社，2007.3 王利民.民商法研究.法律出版社，2001.4 颜运秋.公益诉讼理论M北京：中国检察出版社,2002：165 梁春霞.浅谈我国公益诉讼的构建和发展C，企业导报,2012 :10 .6 梁慧星.关于公益诉讼C，北京：北京大学出版社, 2001.
