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1、关于推进涉水事物管理一体化的探讨湖南水利水电2oo8年第3期(长沙县水利局长沙县410100)【摘要】文章全面介绍了上海市水务管理一体化的具体做法和成功经验,深入分析湖南省涉水事务管理中存在的突出问题,并提出了推进涉水事务管理一体化的思路和建议,具有较好的启发意义和参考价值.【关键词】涉水事物管理一体化探讨为了学习沿海发达地区现代水利管理的先进经验,推进湖南省水务管理一体化的改革进程,2007年10l2月,经组织部门推荐,由湖南省水利厅负责组织学习考察组一行3人,分赴上海市水务局,上海市闵行区和金山区水务局跟班学习,期间,与上海的同行一起下基层深人调查,就具体问题与基层同志交流探讨.经过近3个
2、月的学习,上海市以实现人水和谐协调发展的治水理念,上海水务管理一体化的现代管理模式,给我们留下了深刻的印象.1上海水务一体化管理基本做法上海市水务工作总体方针是:抓住水务管理一体化的契机,以”生态,科技,效益”为中心,围绕”安全,资源,环境”协调发展建设理念,完善防洪除涝挡潮保安,水资源配置和水环境治理”三大体系”.近年来,上海市在河道生态整治,防洪抗台信息化管理,泵闸改造,现代农业园区,集约化供水,城乡污水收集处理,水葫芦打捞等方面加大了工作力度,取得了显着的成绩.(1)条线理顺,水务管理体制改革基本完成.一是整合了相关部门职能,上海市将供水和排水行业管理,排污管理,水环境治理以及其他部门涉
3、水行政审批等职能统一归口到水务系统一体化管理.在此基础上水务系统增设了供排水管理机构,细分了原有处室设置,分设规划管理,农水管理,建设管理等处室,市,区两级水务局管理机构设置统一,职责明确,管理规范,运转高效;二是理顺了上下级关系,条线清晰.由各区水务局向乡镇派设基层镇级水务站,为独立的事业单位,承担水务镇级防汛抗台,水线规划,水务执法,水务工程管理,河道综合整治等行政职能,形成了条线清晰,职责明确的水务一体化管理体系;三是事企分开,管养分离.成功l03张登武II关于推进涉水事物管理体化的探讨完成供水,排水系统事企分设,稳步推进海塘绿化养护,灌溉设施,河道保洁社会化服务,市场化运用和企业化管理
4、.(2)体系完备,水务规划管理到位.上海市以上海市水利现代化规划为龙头,制定了上海市水功能区划报告,上海市水务”十一五”规划,以此为基础各区制定了本级相关规划,防洪除涝和水系调整,供水,污水处理等一系列专业规划,区以下各镇都编制了各自区域水利现代化发展规划,形成了一个比较完备的规划体系.在做好规划的同时,认真抓好对规划的管理,保证了规划的执行和落实,具体在涉及河道规划审核方面严格把关,做好项目审批.市,区两级水务局按照分级负责的原则对房地产开发,市政建设,城镇建设等涉水工程规划,施工进行审核,并且划出蓝线.(3)建管并举,水利投资发挥长期效益.以水葫芦专项整治为契机,结合卫生城镇创建工作,建立
5、区,镇两级河道保洁社,与劳动服务所合作公开招聘河道保洁人员.将河道保洁,水利设施管理与解决就业问题结合,抓好河道整治和泵闸建后管理工作.确保水利设施常年发挥效益.在小型农田水利建设方面,为减轻农民负担,取消排灌费和供水费,灌溉设施落实村一级管理,实行机口承包制,灌溉费用只分摊成本费.各政府每年落实灌溉设施专项维修保养资金确保设施设备的正常运行.上海市农村地区70%以上土地通过土地经营权流转集中到了农业龙头企业,通过现代水利园区建设,提高科技含量,发展高附加值种养业和出口农产品基地,实现了农业现代化,产业化规模经营,经济效益十分可观.(4)多元投资,整合社会资源办水务.全市所有建设项目在立项之前
6、必须先按规定明确建设主体和筹资方案,改变了长期以来计划经济体制下的单纯靠政府投资建设的模式.完善了以公共财政为主渠道的投资体制,建立起市,区,镇三级政府稳定的财政投入机制,走上了多元化,多层次,多渠道筹措建设资金的道路.初步探索形成了跨领域,多形式向市场,向社会要建设资金的新思路.工程项目筹资有世行贷款,BOT模式,公司代建,财政补助和开发商共同负担等办法.2005年以来,各级政府相继成立水利投资建设有限公司,由政府授信财政贴息方式向开发银行贷款.重点突破了市级,区级骨干河道整治筹措资金的瓶颈问题,有力加大了河道整治力度(5)管理规范,社会各界反响好.上海市各项水务工程建设管理规范,所有基本建
7、设项目均实行”五制”,工程管理和质量全面提高.各级水务局内部科室分工科学,职责明确,办事程序规范,工作节奏快效率高.同时,全系统把政风行风建设与解决水务热点问题,文明创建活动,干部作风建设和党的先进性建设相结合,贯穿水务改革发展全过程.通过各种形式的活动广泛征求社会各界对水务工作的意见和建议,做到边查边改,边整边改,即知即改,社会各界对水务系统和供水行业的满意度逐步提高.2湖南省涉水事务管理中存在的主要问题“他山之石,可以攻玉”.怀着学习先进经验的目的,带104着工作中遇到的实际问题,笔者与上海的同行在一起工作中进行了深入的讨论和交流.上海水务管理一体化是在探索适应社会主义市场经济管理体制的过
8、程中应运而生的,水务管理一体化是市场经济规律决定的,是深化行政管理体制改革的必然,改变了过去涉水事务多头管理,权责不明,效率低下的局面.实行水务管理一体化4年以来,涉水行政管理日益完善和规范,治污减排效果明显,水环境逐年改善.通过学习考察.对两地情况的对比和思考,可以找到湖南省目前涉水事务管理中的一些主要问题:(1)政出多门,涉水事务管理体制不完善.湖南省由于历史原因,供排水管理因体制上尚存在着管理上的空白点.行业管理不明确,排水排污管理难到位.水资源管理缺乏系统性和整体性,目前在水资源管理在管理方式上防洪安全,资源配置,环境保护三者相对隔裂.水利,建设,环保等部门有涉水事务管理的职能,水利,
9、国土,农业,财政等部门有农田水利建设相关项目,部门之间因体制或利益分配上原因存在着职能重叠或职责不清或沟通不够的现象,满足不了现代化管理的要求.(2)后劲不足,水利投资力度有待加强.湖南省经济社会的快速发展给水利建设提出了更高要求,1998年以来,湖南省加大了水利建设投入,但水利建设的资金缺口仍较大,特别在灌区改造和小型农田水利建设方面投入力度不够,农村水利现代化的目标任重道远.水利投入与财政增长没有同比增加,加之历史欠帐较多,水利基础设施建设面临逐步还清历史欠帐和不断满足新建项目的双重压力.一些规划前期储备的项目难以实施.各级财政没有真正建立分级负责的投入体制,配套资金落实难.土地及宏观调控
10、政策的变化,使得水利融资更为艰难,资金难以及时到位.(3)基础薄弱,水利工程抗灾能力不强.湖南省的水利基础设施多数建成于20世纪5060年代,受当时技术经济水平制约,设计标准低,经过几十年长时间运行,加上维修加固难到位,大部分带病运行.不少水源工程蓄保水能力降低,泵站设施老化严重,土渠渗漏,灌区渠系不配套.少数渠道淤积垮塌.水利工程布局不尽合理,防洪标准不高,抗御持续干旱的能力不强.在2007年的持续干旱中.以上问题暴露非常明显(4)重建轻管,农田水利建设与管理良性机制尚未形成.从农田水利建设与管理发展历史进程来看.原有的保障机制已经打破,新的建设与管理机制尚未完全建立.小型农田水利工程产权制
11、度改革力度不大,”重建轻管”的思想比较普遍.工程建后管理主体和责权不明,”管水无人问.用水人人争”.工程效益发挥大打折扣.部分干部群众存在”等靠望”的思想.缺乏深入的调查研究和探索精神,缺乏自力更生进行农田水利建设的干劲和方法.部分地区对区域自然条件研究不够,应急处理和保障能力不强,以减灾预案为指导,以法律为保障的应急处理体制,管理机制急待完善.(5)生产粗放,高耗水及污染现象严重.当前湖南省工农业生产都比较粗放:工业生产用水量和张登武,关于推进涉水事物管理体化的探讨水污染规模同比增加,城镇发展与水污染同步推进;传统的种植习惯缺乏科学指导和用水预测,使得抗旱供水和人畜饮水矛盾十分突出;农业生产
12、以分散经营为主,种植结构单一,经济作物和耐旱作物种植较少,节水技术及措施没有很好普及;农村水污染具有分散性,普遍性的特点,未能引起足够重视,因水源污染引发的水质性缺水尤为突出,水资源安全面临严重危机.(6)缺乏保障,基层水利单位持续发展能力不强.水利工程管理单位,乡镇水管站等基层水利队伍在组织开展农田水利建设,防汛抗旱中扮演着极为重要的角色.然而,目前基层水利单位生存发展举步维艰,适应市场求生存的能力不足,单位性质划分尚不明晰,公益性,准公益性和非公益性事务并存,责,权,利尚不明确,水利单位只有责任没有利益保障.由于历史及体制原因,水利系统各事业单位人员负担较重.人员结构不合理,部分基层水管单
13、位现有人员素质参差不齐,工作效能不高.因为缺乏财政基本保障,基层水利单位不能提供相应的经济条件和发展机会,水利专业人才外流现象普遍,水利事业发展后劲不足.3关于湖南省涉水事务管理一体化的建议(1)理顺关系,逐步推行水务管理一体化.水务管理一体化是适应社会主义市场经济发展要求的管理体制,是深化行政管理体制改革的必然方向.改革是一个循序渐进,涉及各方利益调整,重分部门权力的过程,改革不能一辍而就,只能稳步推进.结合”两型社会”建设.可以考虑在“长株潭”地区先期推行,市,区(县)两级政府要按照经济社会快速发展的要求,理顺涉水管理各部门的关系,分别成立由主要政府领导牵头的涉水事务管理领导小组.建立一种
14、部门协调沟通机制,将各部门制定的专业规划统一起来.在此基础上将涉水事务管理的职能逐步归并到一个管理部门.正式组建水务局.通过运行实践不断改进和完善,进而向全省推广,逐步实现水务管理一体化.(2)整合投入,建立农田水利建设新机制.当前对”三农”的投入逐年加大,各项优惠政策比较多,但存在多部门投入,投入标准不统一,配套资金难到位等诸多问题.为确保各项惠农政策的落到实处,确保投入效率的充分发挥:一方面要积极探索水利融资方式,建议采取上海的融资办法,由政府担保采取财政贴息的办法进行贷款融资.加大对水利建设的投入;一方面要按分级负责的原则,建立水利财政投资与经济增长同步的机制,确保各级投入配套到位:另一
15、方面要整合各个部门对农田水利建设的投入.建立一种沟通协作机制,建立农田水利投入项目档案,统一投入模式和标准,从而避免重复投入,让公共财政普惠于民.(3)扩容提质,加强水利工程建设.加强水源控制工程和供水工程建设是解决水旱灾害的根本措施.要有效解决湖南省季节性缺水的问题,一方面是要加大原有水利设施改造力度,重点抓好病险水库除险加固,灌区标准化改造,塘坝扩容升级,机电排灌设施改造等工作:另一方面是要新建各类水源工程,补足水资源缺口,调蓄有限的水资源,解决水资源时空分布不均的问题,主要是在有条件的地区新建水库和一批蓄水工程,解决城镇化建设,农业灌溉,生活生产供水等问题;另一方面加大农村安全饮水工程建
16、设力度.从根本上解决农村饮水安全问题,有效提高农村生产生活质量.(4)管养分离,稳步推进基层水管单位体制改革.当前湖南省正处于水利工程管理体制改革的关键时期,要进一步加大工作力度,督促各区(县)尽快出台水利工程管理体制改革方案,争取在2008年全面,彻底,高质,稳妥地完成.建立符合湖南省省情,水情,经济社会发展要求的水利工程管理体制,按照管理科学,良性运行,效益提高,水资源可持续利用的要求,实现”六个建立”的总体目标.落实水利工程日常维修养护经费,推行专业化养护,落实水利工程管理单位人员经费和办公经费.人员实行定岗管理,真正实现水利工程管养分离.(5)明确目标,切实加强水利工程管理.水利工程管
17、理的总体目标是以明晰”责,权,利”三位一体为核心,按照水利工程分级负责的原则,对各项水利工程确权发证.按照”谁投资,谁所有,谁管理,谁经营”的原则界定小型水利工程的产权,进一步明晰水利工程所有权,明确管理主体,放开搞活经营权.鼓励小型水利工程的所有权人将经营权采取出租,买卖,人股,拍卖等形式盘活水利资产,开展多种经营.充分发挥农民用水者协会的作用,让农民参与建设与管理,使农田水利设施真正实现”民建,民用,民管,民受益”,充分发挥工程效益.(6)注重保护,提高水资源利用效率.上海的经验告诉我们,经济社会的发展必须根据环境容量因地制宜地选择科学发展模式,”两型社会”建设为湖南省经济社会实现环境友好
18、和资源节约发展指明了方向.水环境是生态环境的重要基础,如果我们不保护好,利用好有限的水资源,就必然走上”经济发展,生态恶化,被动治理”的怪圈.因此一方面要加大宣传力度,增强全社会水资源环境保护意识,通过划分水功能保护区,严格控制排水排污,治理禽畜污染,清理打捞水葫芦等一系列的手段进行保护:一方面要提高水资源利用效率,推进节水型社会建设,以建立水资源统一管理体制为基础,转变用水观念,充分发挥市场对资源配置的基础性作用,建立政府调控,市场引导,公众参与的节水型社会体系,综合采取法律,经济,科技和行政等手段,使经济社会发展与水资源利用相协调.当前应以改革水费计收方式,调整农业种植结构,推行节水灌溉,耗水大户节水治污为先导,建立自觉节水的社会行为规范体系,逐步形成”浪费水可耻.节约水光荣”的社会风尚(收稿日期:20080419)105
