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1、实例1 郑州的馒头办据新华社报道，在“两会”代表就我国开放、改革与发展中的政府职能定位问题进行热烈探讨之际，郑州市场上演的“馒头战”也打得热火朝天。“馒头战”的主角不是馒头生产企业，不是激烈的市场竞争中卖方为争夺买方而展开的价格战、广告战，而是地方政府成立的“馒头办”。3月14日，就一家没有在“馒头办”办证所谓“黑馒头厂”的处罚权问题，郑州市、区两级“馒头办”互不相让，发生激烈争执直至当街对骂。原来，馒头是郑州人的基本消费品，为让百姓吃上放心馒头，市、区两级政府都成立了“馒头办”。地方政府的初衷显然出于善意，自然无可厚非。然而“馒头战”引发的馒头风波却发人深省，让人久久不能平静。“馒头办”的成
2、立本身就是荒唐之举。对企业生产和经营中可能危害社会的行为，国家已有若干相关法规约束和调控，无须地方政府自行就一些普通消费品可能产生的外部不经济现象（即可能造成的社会危害）进行管制。工商、卫生与技监等政府职能部门，实际上就是为解决市场失效而成立的公共机构。这些部门依据国家有关法律、法规在提供“公共产品”、履行具体职能时，本质上也是在维护市场竞争的基本游戏规则，已经体现了政府对公众利益的保护。地方政府的初衷也许不坏，但由于与国家有关法规和职能部门存在冲突，“馒头办”的职能可能会造成现实的政府多头管理，不利于企业和地方经济的发展，一定程度上扼杀了市场主体创业的精神和市场经济的活力，本质上具有反市场化
3、的特点。“馒头办”本质上体现了地方政府自行“设租”、“收租”、“寻租”和“分租”的意图。郑州市、区两级政府争夺发放馒头生产经营许可证，除了冠冕堂皇的保护百姓生命安全的理由之外，实际上另有隐情。实际上，办证收费已经成为市、区两级政府“馒头办”的重要创收渠道。据悉，市“馒头办”许可证收费为1100元一个，区“馒头办”则高达1600元左右，而郑州市平均每个区有近30家企业在区里办过许可证。这是典型的政府主动“设租”、“收租”和“寻租”，滥用职权、滥设机构，创造制度壁垒，强制性地参与企业“分租”以获取制度收益的政府失败现象。另外，区“馒头办”还要求取得区许可证的企业必须拿着“馒头办”开具的三联单在其指
4、定的几家面粉厂买面粉，并规定每月购买面粉的数量，“馒头办”又可从中获益不少。其中“馒头办”与有关当事人之间的内幕交易，一般百姓自然无从知晓。政府管制引致“租”的存在，加大了交易成本，造成社会资源的净损失。而市、区两级“馒头办”机构的设置和运作，需要支付人员经费、购置办公设备，不可避免会耗费大量资源。显而易见，政府管制馒头生产经营的成本远远高于收益，尤其是对市场主体的培育显然不利，与我们建立社会主义市场经济体制的目标相悖。“馒头办”的职能实际上是对馒头生产企业的生产、经营权利直接进行管制与干预。这种另设机构的作法，不但会增加政府的原本不必要的经费开支，而且会造成事实上的收入再分配。通过行政壁垒提
5、高市场准入的门槛，相当于将企业的部分收益转移至管制者手中，本质上是进行了收入不利于企业的再分配。企业不得不为不合理的制度安排付费，因而减少了生产者剩余，进一步转嫁到消费者身上，消费者的利益也受到损害。整个社会的经济剩余会减少，生产者和消费者的剩余中有一部分也转移到管制者囊中。这种事实上的收入再分配，既没有体现公平，更损害了效率，纯粹制度扭曲的怪胎，是阻碍经济发展的毒瘤。作为管制者“馒头办”的权力，在现实中往往会造成管制无效，地方政府善良动机支配下权力的具体行使，最终可能成为腐败滋生的肥沃土壤。管制越多、越细，管制的途径、程序、手段、机械和人员越废杂，管制的成本就越高。当管制的社会成本（包括显性
6、成本和隐性成本）高到一定程度时，甚至有可能形成既得利益集团，形成反市场化改革的力量，阻挠改革的进程，加大改革的难度和矛盾。我国要建立的社会主义市场经济体制，其核心是发挥市场对资源的基本性配置作用。尤其是在微观领域，就企业的生产经营活动而言，应当充分尊重企业的自主权利，让理性的企业自己在遵循国家基本游戏规则的前提下，自行决策并承担风险与责任。从迄今为止的向市场经济过渡的具体相关实践来看，问题主要集中在政府“为”与“不为”的界限。政府该做的事没做好，如基本的经济运行的游戏规则不完善、欠规范。固然会导致政府失败。然而，政府做了不该做的事，管了不该管的事，同样是政府失败。一方面，政府“为”的缺位，毫无
7、疑问会影响市场运行的效率；另一方面，就政府“不为”、不要“为”、不该“为”的领域而论，政府的硬性介入只会导致市场秩序更加混乱，干扰市场真实信息的传导，造成资源浪费。即便是政府应当有所为的领域，政府各部门的职能分工也必须清晰界定，避免多头管理。特别是对经济主体的具体生产经营决策，政府不宜过深、过细地进行直接干预，否则必然会走向善良愿望的反面。笔者认为，郑州“馒头战”和“馒头办”这样荒诞不经的事例，实际上反映了我国由计划体制向市场体制过渡期间的制度安排的弊端。一部分人主观上分不清政府“为”与“不为”尺度、界限，客观上就会运用计划体制的思维方式和模式来管理原本有市场机制能够做得更好的事，反映了一些地
8、方政府观念落后的现状。但是，也许我们也不能完全排除另外一种可能性，即一小部分人故意“为”一些不该为的事，挥舞权力之棒，设置管制壁垒，以安置有着特殊关系和背景的人员，同时获取制度“租金”收入，谋求自身局部利益，达到损社会肥私囊的目的。不管怎样，只要管制的成本超过收益，尤其是不合理的管制明显导致经济的净效率损失时，甚至成为妨碍市场化进程的消极力量时，一些管制机构的存在纯属多余。迄今为止的郑州市商贸委采取的有关措施，诸如查处市、区两级“馒头办”责任人，清理、整顿两级“馒头办”执法队伍，并提出“规范事权，明确职责，理顺关系”等等，恐怕由于未能触及问题实质，只能是治标不治本，难以从根本上解决矛盾。在制度转轨的过程中，总有一部分人想方设法赚取制度租金，故意模糊政府“为”与“不为”的界限，甚至假借公众利益之名，行个人利益之实。结果是损了大家，肥了一堆老鼠和一帮老虎。虽然这些令人憎恶的硕鼠和胃口不坏的考虑的行为实际上对市场体制的正常运作设置了人为的障碍，因而人为唾弃，但是，倘若对问题的实质认识不清，类似的闹剧肯定会有各种版本的续集，改革代价和成本可能会太大，进而贻误发展时机。（编后记：据新华社报道，郑州目前已撤消了“馒头办”）资料来源：王廷惠政府的“为”与“不为”郑州“馒头战”与“馒头办”引发的思考，中国经济时报2001.4.10(5)
