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1、均衡学前教育 实现教育公平 关于余杭区学前教育情况的调研报告为加快推进我区学前教育工作的改革和发展，进一步增强人大监督工作的针对性和有效性，区人大常委会教科文卫工委会同区教育局围绕我区学前教育问题，选择不同层面的幼儿园，于2010年9月先后对黄湖、闲林、塘栖、乔司、仁和等镇乡的7家公办和民办幼儿园进行了实地考察，并召开了由镇乡（街道）分管领导和幼儿园园长参加的座谈会。对我区学前教育的现状、存在的主要问题和学前教育均衡化需要进一步完善的对策措施等进行了专题调研。一、基本情况作为浙江省首批教育强区和国家基础教育课程改革实验区，我区的学前教育起步较早，发展较为迅速，目前，已基本普及了学前三年教育。至
2、2010年9月，全区共有独立法人资格的幼儿园70所，其中公办幼儿园27所（下设96个分园、教学点），民办幼儿园43所；幼儿园中有省一级幼儿园6所，省二级园19所，省三级园38所，等级幼儿园人数占全体幼儿人数的97.9%。全区在园幼儿35251人，其中24573名在公办幼儿园，10678名在民办幼儿园，新余杭人占总数的33.7%。本区户籍学前三年幼儿入园率为99.13%，学前三年幼儿毛入园率为148.5%。注册幼儿园中共有园长、专任教师2041名，学历达标率为100%，其中，大专及以上学历占83.8%。2010年1月，我区成为杭州市学前教育强区。二、主要成绩近几年来，在区委的高度重视下，在各级政
3、府、教育主管部门以及幼儿园全体教职员工的共同努力下，我区紧紧围绕破解入园难特别是入好园难这一问题，通过发挥政府主导作用、探索教育管理体制、落实经费保障、强化园舍配套建设、提升师资队伍素质、实行名园集团化办学等举措，学前教育取得了长足的发展，走在了全省的前列，受到了社会各界的好评。其主要做法是：1.突出重点，健全学前教育管理与指导网络。我区的学前教育坚持把“理顺体制、科学规划、健全管理”作为重点，把学前教育纳入全区基础教育的发展体系中，教育主管部门和镇乡政府各司其职，科学编制发展规划，调整布局，积极建设公办中心幼儿园和农村规范幼儿园，同时，建立了各镇乡（街道）学前教育专兼职干部队伍，形成了推进学
4、前教育的合力。2.抓住难点，推进公办中心幼儿园与农村规范幼儿园建设。 按照“一个镇乡（街道）至少办好一所公办幼儿园”的要求，大力推进公办中心幼儿园建设，目前，全区20个（街道）均已建立1至2所公办中心幼儿园，乔司中心园、塘栖二幼、闲林中心园等一批新建幼儿园，起点高、规模大，成为当地的一道亮丽风景线。同时，将农村园纳入到中心园的“六统一”管理中，成为中心园的分园（教学点），目前，全区96个分园（教学点）中有90个进入等级幼儿园行列，有效地促进了学前教育的均衡发展。3.关注热点，提升学前教育发展水平。为解决“好入园、入好园”这个问题，首先，各级政府不断增加投入，2007年至2009年，学前教育经费
5、支出分别为7585万元、11247万元、16706万元，占全区教育事业费的比例分别为6.22%、8.27%、11.39%，走在了浙江省的前列。其次，设立学前教育专项补助经费，提高幼儿园基建和设备增添的补助标准。第三，逐年提高生均公用经费标准，目前，镇乡两级财政按140元人年标准拨付，其中民办幼儿园由区财政全额拨付。同时，加强教师队伍建设，规范教师招聘管理制度，落实教职员工工资待遇，着力师资培训和骨干教师培养，使学前教育师资队伍整体素质逐年提高。4.打造亮点，探索学前教育发展新路子。把村级幼儿园从村完小或村委会管理中彻底分离出来，成为镇乡（街道）中心幼儿园的分园或教学点，由中心幼儿园实行经费管理
6、、教师调配、教师工资发放、教师工作考核、教玩具配置、办学质量评估的“六统一”管理模式是我区的创新之举，是改变农村学前教育落后面貌的有效途径，较好地推进了学前教育城乡均衡发展，此做法得到了国家和省教育主管部门的充分肯定，并在全省推广。与此同时，依托省、市示范幼儿园，成立幼教集团9个，充分发挥示范幼儿园在管理、师资、设备等方面的优势与潜力，实现优质教育资源的最大化。三、困难和问题调研发现，经过努力，我区的学前教育虽取得了一定的成绩，但学前教育总体滞后于社会发展的基本格局没有改变，学前教育仍是我区教育工作中的薄弱环节，其存在的主要困难和问题是：1.发展不平衡。（1）优质资源供给相对不足，供需矛盾突出
7、。从总体上看，我区户籍幼儿入园率达到99.13%，“入园难”的问题基本解决。随着幼儿园整体水平的提高，群众对“入好园”的需求也大大增强，“入好园难”问题日益突出，尤其是一些公办高等级幼儿园，每到招生都会出现人满为患、学额难求的局面，群众对此意见较大。（2）优质资源向城镇集中，城乡差别明显。据统计，全区省一级、二级幼儿园25所，基本分布在临平城区或规模较大的乡镇，农村幼儿园中还有6所民办园和6个中心园教学点没有达到等级标准。如，乔司镇新建的中心幼儿园有在园幼儿690名，占地19亩，建筑面积10109平方米，总投资超过5000万元，而大井幼儿园属民办园，在园幼儿500余名，其中230人是本地户籍，
8、园舍租用村委会的房子，设施投入仅40余万元，目前日常运作还入不敷出，两者相比，差距实在太大。而且，部分地区还存在着无证幼儿园，由于当地公办幼儿园资源供给不足，为了满足群众需求，这些无证幼儿园暂时尚不能完全被取缔。（3）公办与民办之间办学环境差距较大。目前，幼儿园的办学主体多样，简单地区分公办与民办不能反映实际情况。从产权的角度看，可以分为国有和民有；从承办主体上看，有教育部门、镇乡政府、企业（房产开发商）、个人及股份制等。从总体上评价，教育部门和镇乡政府举办的幼儿园质量最优，次之为企业（房产开发商）举办的幼儿园，再次之为个人举办的民办幼儿园。这三类幼儿园中省三级及以上等级达到率分别为：95.1
9、%、93.3%、78.6% 。一些个人举办的幼儿园存在着缺少户外活动场地、教学设备陈旧、食堂简陋、未按规定配备足够数量且符合任职资格的保教人员、班额严重超标等问题。2.投入保障机制不完善。尽管20072009年，我区学前教育经费有了很大增长，但由于历史欠账较多，投入仍显不足。一是财政资金投向单一。财政资金主要用于在编教师的人头费、生均公用经费和公办幼儿园的基建项目，对民办幼儿园除生均公用经费外缺乏明晰的补贴途径，尤其是当地公办幼儿园不足而承担吸纳部分本地户籍幼儿的民办幼儿园。二是缺乏长效机制的保障。从这几年学前教育的投入情况看，总体上还是属于偿还历史欠账，对学前教育投入机制的前瞻性考虑不多。究
10、竟学前教育财政要保障到什么程度？对民办幼儿园特别是由于公办力量不足而吸纳本地户籍幼儿的幼儿园是否给予一定的财政补助？以什么标准和什么形式进行补助？对这些问题尚处于探索阶段，对长远的规划研究还比较缺乏。三是个别镇乡对学前教育投入机制不顺，有的镇乡甚至将幼儿园上交的保育费列为镇乡财政预算外收入用于冲抵镇乡财政对学前教育的投入，未将幼儿园上交的保育费全额返回给幼儿园实行专款专用，致使幼儿园日常运作经费紧张，严重影响了幼儿园的自主发展。3.非公办教师问题突出。目前，我区幼儿园共有园长、专任教师2041名，其中事业编制的仅占24.4%，其余均为非公办教师。大多数非公办教师收入低，工资最低的为1100元/
11、月，最高的为2300元/月，多数非公办教师的工资在12001800元/月之间，略高于最低生活工资水平（1100元/月），离“非公办教师参照公办教师待遇的60%”的要求距离尚远，住房公积金也仅有少数几个乡镇开始缴纳。这种状况致使流传着 “顶着教师的帽子，干着保姆的工作，拿着民工的工资”这样一种说法，使非公办幼儿教师的工作积极性受到一定的影响。而一旦公办教师实行绩效工资，公办与非公办教育之间的差距将更加突出。由于幼儿园教师总体收入不高，幼教工作缺乏吸引力，许多教师仅仅将这一职业作为临时过渡，再进修和评职称积极性不高，教师队伍不稳定，直接导致教师整体素质不高，成为我区学前教育发展的瓶颈。如一幼儿园反
12、映，有两名年轻优秀的幼儿专业教师因收入低仅跳槽到了收费站当收费员，使幼儿园因优秀教师资源的流失而惋惜不已。4.学前教育改革的政策障碍仍旧存在。由于法律及宏观政策对学前教育的定位仍不够明确，随之而来的问题是（1）收费政策不统一。公办幼儿园实行按等级收费，民办幼儿园实行按成本收费，公办与民办的收费不统一。实际情况是，公办幼儿园有财政拨款，教师队伍稳定，教育质量高，收费却比民办低；民办幼儿园实行自收自支，硬件和教师稳定性都不及公办幼儿园，收费高低不等。入公办园的孩子既能享受较好的教育条件，家长负担又轻，得到群众的认可；而民办园除个别园外大多民办园条件较差，家长负担又重，家长们想尽一切办法要进公办园，
13、两者之间矛盾较大。（2）小区幼儿园规划配套存在疏漏。部分开发商以未达到一定建筑规模不建配套幼儿园为理由进行规避，少建或不建，形成历史遗留问题。如在杭州农副产品物流中心，由于未在规划时考虑配套幼儿园建设，随着外地人口的大量涌入，现有合法、规范的幼儿园明显吸纳不了，因此非法无证幼儿园大量涌现，目前，因确有需求还不能完全取缔。开发较早的楼盘虽然达到配套要求，但存在未建或挪作他用的现象。另外，已建小区配套幼儿园在移交教育部门时，产权未能同步移交，给今后幼儿园的改造和维修带来麻烦。（注：我区商住区配套幼儿园因土地均为商业出让土地，至今无1所建成后移交教育部门或当地镇乡政府办学，均为开发商自行或与其他单位
14、、个人举办成民办园）四、学前教育进一步发展的几点思考根据调研中发现的问题，结合我区学前教育改革和发展的现状，我们提出如下建议：1.立足当前，放眼长远，进一步落实政府职责。学前教育作为基础教育的重要组成部分，在儿童成长过程中起着重要作用，推进学前教育改革和发展，应当立足当前，放眼长远。一要进一步认识学前教育的重要意义，增强发展学前教育的责任感和使命感。2010年8月，温家宝总理在全国教育工作会议上指出“学前教育在各级各类教育中是一个十分薄弱的环节，要推动全国学前教育普遍发展”。省、市都召开了学前教育工作会议，制定和完善相关政策，这些举措都说明，学前教育作为基础教育的组成部分，其重要性不容置疑，各
15、级政府和教育行政部门要积极探索，不等不靠，勇于创新，切实担起发展学前教育的责任。二要坚持政府主导和公益、均衡的发展原则。我们认为，学前教育要以满足本地居民和新余杭人的就学需求为目标，要真正体现政府主导、社会参与、公办民办并举，进而彰显学前教育的公益性和普惠性，要建立和完善以公共财政为支撑的学前教育投入保障机制，增加财政投入，扩大财政资金的投向，提高有财政支持的幼儿园招生比例。三要积极探索落实政府责任的具体途径。除了有计划地提高对公办幼儿园的投入外，还应当开展政府购买民办幼儿园服务的研究。如大井幼儿园（民办），由于当地大井片无公办幼儿园，因此有本地户籍的幼儿230余名和外来人员子女270余名就读
16、于该园，虽然其校舍是村委会以较低的价格租给幼儿园，但是，由于举办者资金不足，收费标准较低，目前设施陈旧、教具简陋，还入不敷出。一旦倒闭，政府还是要担负起这些幼儿就学的责任。类似情况在其他乡镇（街道）也存在，我们认为，政府还应该对这些民办幼儿园(尤其是收费标准较低、又承担吸纳本地户籍幼儿入园的幼儿园)提供更多的资金支持，灵活多样地增加政府投入，切实落实好政府的责任。2.科学规划，进一步优化幼儿园布局。要切实加强规划引导，不断优化幼儿园的布局。要结合“十二五”规划的编制，制定中长期我区学前教育的发展目标。一是要加快城镇小区配套幼儿园和公办幼儿园建设，包括新建农居点和拆迁安置小区内的配套幼儿园，把幼
17、儿园建设纳入城市公共设施配套建设规划，保证配套幼儿园建设“四同步”（即同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用）的到位和落实。二是凡新建小区的配套幼儿园须在土地出让时设置前置条件，明确配套幼儿园为社会公共教育资源，其产权在建成后要移交给当地政府，国土部门在制定住宅用地拍卖方案时，要事先征求教育行政部门和当地政府的学前教育网点设置意见。三是农村地区要根据适度、便利的要求规划幼儿园，规模要根据服务人口的发展趋势确定，不片面追求高标准和超大规模。四是无证幼儿园较多的地区，要加快本地区幼儿园的规划建设，同时要千方百计挖掘资源用于兴办规范幼儿园，扩大不同层次教育资源的供给，为消灭无证幼儿园创造条件。3
18、.规范管理，提升幼儿园的办学质量。一要进一步端正办园指导思想，积极推进学前教育的教学改革，摆脱“保姆式”和“小学化”的教育模式，把保护幼儿的生命和促进幼儿健康放在首位，为幼儿提供安全、健康、丰富的生活和活动环境，满足幼儿发展的多方面需求。二要根据民办幼儿园量大面广的现状，进一步加强指导，落实规范管理的各项措施，从整体上提高民办幼儿园的办学质量。三要推进名园集团化办学。名园通过输出师资、管理文化等，是解决优质学前教育资源快速、低成本扩张的有效途径，从而实现优质学前教育资源的使用效益最大化。4.落实政策，提高教师队伍整体素质。要根据群众对学前教育不断提升的需求，逐年增加幼教公办教师的编制，力争五年内使公办幼儿教师比例达到50%以上；要切实加快幼儿园公办教师绩效工资的改革，使幼儿园公办教师的待遇逐步达到义务教育段教师的水平，以提高幼儿教师的工作积极性；要十分关注幼儿园非公办教师的待遇问题，这是我区学前教育发展的瓶颈，各级政府要根据实际情况，切实量身定制解决和管理的办法。调研认为，根据幼儿教师的工作量和工作压力，非公办教师的工资待遇应不低于社区工作者的工资标准，接近或略低于公办教师；要建立和完善幼儿园教师的全员培训制度，大力加强对幼儿园教师的师德教育、学历培训、专业培训，以提升幼儿教师的综合素质，各级政府要落实相应的培训经费保障。
