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1、浅谈农村低保中存在的问题及其对策浅谈农村低保中存在的问题及其对策 “农村低保”是国家保障体系中的的重要组织部分，是保障贫困居民生活，维护基层社会稳定的一个“重要抓手”。然而，在一些地方低保政策却成了少数人谋取私利的工具，出现了“开着小车领低保”，“住着洋楼吃低保”的不正常现象，群众对此意见很大。针对这些问题，笔者深入村镇及一些低保户中进行了调查走访。 一、农村低保中存在的问题及原因分析 实际操作过程中，主要存在的四个方面的问题。 1、低保管理工作程序倒置，县级统筹不到位。农村低保属行政给付，根据行政法学理论，属依申请的具体行政行为。根据湖南省农村最低生活保障办法规定，农村低保由户主本人提出申请
2、后，先后由村民委员会初审、乡镇复核、县级民政部门审查。但在实际操作过程中，申请审查程序却出现倒臵，由县级民政部门给乡镇下达低保指标，再由乡镇下达低保指标到村，最后由村委会根据指标数来确定低保户数。而在下达指标过程中，并没有严格统一的标准，基本上按当地总人数的百分比进行确定，低保管理由县级统筹变成了村级统筹，导致低保没有真正落到最贫困的人群当中。 2、村级初审过于集权且不公开透明。办法第十六条1 规定，村民委员会应当对申请人的家庭成员劳动力状况、经济收入状况和实际生活水平进行调查核实后，召开村民代表会议或者评议小组会议进行民主评议，并将情况进行公示，接受村民监督。但在实际操作过程中，许多村民委会
3、员在初审时，均由村委会或村支部进行决定，并没有按照规定召开相关会议讨论决定；少数地方甚至就是村支委主要负责人个人决定。对于初审的低保对象，亦没有公开，相反还百般遮掩。部分村支书记认为，召开村民代表大会过于麻烦。事实上，据笔者了解，几乎所有大小村级事务，均由村委会决定，很少召开村民代表大会。同时，许多村没有评议小组的机构和人员，不可能召开评议小组会议。由于村级初审的集权且不公开透明，一些村干部则乘机暗箱操作，优先将本人亲属、朋友或向其贿赂的人初审为低保对象，少数村干部甚至变相将自己列入低保初审名单，而将应当纳入低保的对象排除在外。 3、乡镇和县级民政部门审查不严、监管不力。根据办法规定，乡镇和县
4、级民政部分对于报送的申请人有关进行要分别进行复核和审查，将复核和审查情况向社会公示，赋予了乡镇和县级民政部门审查和监督的权力和职责。但在实际操作中，乡镇和县级民政部门的审查却只是对报送材料书面的、形式上的审查，并没有走村入户，对初审名单的实际情况实地进行调查；对于复核和审查的情况，亦没有向社会2 公示。对此，一些民政工作人员认为，办法虽赋予其审查的职责，但对于审查属实地调查还是书面审查没有明确规定，因此，他们一般均采用书面审查为主。由于对村委会初审工作审查不严、监管不力，导致低保工作过分倚靠村委会，客观上助长了人情保、关系保的出现。 4、农村低保对象界定主观化。对农村低保对象资格认定主要的依据
5、是计算其家庭年人均纯收入。与城市居民相比，村民收入又有其自身特点，如果没有统一的精细测算标准，则难以计算和核查农村家庭纯收入。一是农民收入中实物收入占相当比例，价值转化过程中存在较大的随意性，难以货币化；二是收入受自然灾害及季节等因素影响较大，加之外出务工人员的增多，增加了收入的不稳定性。因此，在实际工作中，农村低保对象的家庭纯收入主要由审查人员根据自己的主观判断来确定，导致审查人员的自由裁量权过分扩大，容易出现人情保、关系保等问题。 5、动态监管不到位。国务院关于建立农村最低生活保障制度规定对农村低保实行动态管理。办法也要求建立农村低保对象年审制度，也就是说每年要对低保对象进行一次审查。但在
6、实际工作中，职能部门并没有对低保对象进行年审，低保对象确认容易取消难，一些低保对象低保对象通过自身努力，家庭经济状况明显好转，已不符合低保要求，却仍在继续享受低保。 3 6、低保资金筹集难，低保工作力量薄弱。根据有关规定，低保资金筹集以县级财政为主，省、市级给予适当补助。由于目前县级财政普遍偏紧，很难拿出足够的资金来将所有符合低保条件的对象纳入保障范围，目前的低保，还不是全覆盖的低保，仍只是局面低保。同时，县级民政部门和乡镇的低保工作人员相对较少，加上少数人员职责意识淡薄，导致低保的审核和管理工作中出现了以上诸多漏洞。 二、规范农村低保工作的建议 针对低保工作执行过程中存在的问题，主要的是健全
7、规范低保的审核和管理制度，强化工作责任，形成各负其责，相互监管、公开透明的工作机制和管理体制。 1、科学界定农村低保标准，实现低保的全覆盖和公平公正。县级以上地方人民*应当全面掌握本地方农村贫困人口的情况，并根据当地农村经济社会发展水平和财力状况，科学合理界定本地区农村低保标准。通过科学合理的农村低保标准，将本地区符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围。要改变办法所规定的“低标准起步、窄范围施救、逐步拓展”的原则，实行“全范围救济，低标准起步，逐步提高”的原则。对财力相对薄弱的县级*，低保救济标准可以适当降低，再根据财政状况逐步提高；力争解决群众反映强烈的“同等条件下部分救济”的不公正现象，实
8、现低保救济的公平公正。 4 2、制订统一的农村收入量化标准，细化低保审核条件。由县级人民*参照市场价格制订出种植业和养殖业等收入的统一的量化标准，出台统一的家庭纯收入测量方式，实现对低保对象的界定的客观、统一、公平、透明。同时，要进一步细化低保审核条件，精准确定困难群众。对有正常劳动能力、因病或其他非人为祸患、造成家庭年人均收入低于当地农村低保标准而家中有一定的款物积蓄、能够自行维持基本生活的，经常赌博、吸毒、出入娱乐场所消费造成家庭生活困难且尚未改正的，有责任田且有劳动能力但不耕种的，以及子女在义务教育期间到高价收费学校就读等致贫的，均不得享受低保。按照“重点对象重点补、一般对象一般补”的原
9、则分类施保，将丧失和严重缺乏劳动能力的大病重残者且无生活来源、其法定赡养人、扶养人没有赡养、扶养能力的家庭列为一类施保对象，实行重点救助，真正把低保资金用到最困难、最需要救助的人身上。 3、要进一步完善申报审查程序，建立各尽其责、相互监督、公开透明的工作机制。建立“村级初审、乡镇复核、县市审核”操作规程，层层落实责任，层层把关，将真正的贫困人口纳入低保范围。一是要改革村级初审方式。第一，在初审中，免去召开村民代表会议或评议小组进行民主评议的程序。因为村委会初审是根据乡镇委托所从事的行政管理行为，村民代表大会作为群众自我管理、自我监管的自治组5 织无权也不应当对低保申请者进行民主评议；再者，根据
10、办法规定，村委会初审期限为20天，对每名低保申请者如果均召开村民代表大会进行民主评议成本过高，不具有操作性。第二，建立家庭经济状况证明制度。对每名低保申请者，由两名本村非近亲属的村民对其家庭经济头部予以证实，并在申请表上签字。二是完善乡镇复核方式。实行全面调查式复核方法，乡镇对于村委会报送的初审名单，应当逐户进行实地调查，对村委会对初审名单者的家庭纯收入测算情况进行复查，凡发现不符合低保条件者，取消其资格。三是健全县级民政部门审核方式。实现全面书面审查与抽查式实地调查审查相结合的审核方法。对乡镇报送的复核名单，根据具体情况按一比例进行抽查，凡抽查不合格率达30%以上的，可要求乡镇进行全面重新复
11、核。四是严格执行公示制度。对村、乡镇和县级民政部门三级的审查情况，一律应当严格按办法要求予以公示。凡未按要求公示的，一律视为失职行为追究相关责任人员的相关责任。对于公示有异议的，乡镇或县级民政部门应当及时组织调查处理，将处理情况告之异议者并向村民公示。五是强化行政监察。县级行政监察机关应当加强对农村低保工作的监督，适时开展明查暗访。向社会公布举报电话和举报信箱，对群众反映的问题从快调查处理。凡发现在农村低保工作中出现违纪违法情况的，要严格追究其责任。 6 4、进一步加强动态监管力度，建立能进能退的低保管理体制。实施严格动态管理，做到低保对象能进能退，在一定时期内其家庭共同生活的成员年人均纯收入
12、低于户籍所在地农村低保标准的，应按程序纳入农村低保范围；对于家庭经济好转、年人均纯收入超出了农村低保标准的低保户，户主本人应主动申请，经村委会初审报乡镇人民*后予以取消，并报县级民政部门备案。在低保档案方面，实行县、乡镇两级管理，做到一乡一柜、一户一档；由县级民政部门建立农村低保对象基础信息数据库。要严格执行农村低保人员年审制度，每年定期对低保者进行审查。年审参照审批程序进行，由村级进行全面初审，乡镇和县级民政部门进行抽查式复核，初审和复核情况予以公示，接受社会监督。 5、进一步加大财政投入力度，完善低保工作网络。中央和省应当进一步重视农村低保工作，逐步加大对农村低保资金的投入力度，将农村低保资金由县级人民*投入为主改由中央投入为主，省、市、县三级配套，不断入大低保覆盖范围，逐步提高低保补助标准。同时进一步完善低保工作网络。健全乡镇工作机构，适当增加工作人员。村级确定一名低保信息员，根据工作量的大小，由县级财政部门每年给予一定的劳动报酬。 7
