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1、*市旧城更新调研报告2015年5月目 录1、概 念32、工作内容33、更新模式53.1 旧城更新整体运作模式53.2 旧城更新项目开发模式63.3 旧城更新地块组合模式73.4 旧城更新拆迁模式83.5 旧城更新融资模式84、开发强度94.1确定开发强度的思路94.2确定开发强度的方法95、关注重点115.1针对旧城与新城的差异化控规编制深度策略是控规发挥作用的关键115.2城市设计是旧城核心区控规编制的重要依据115.3建立旧城控规编制全面、系统与重视个性特征相结合的现状调查工作方法116、规划框架126.1旧城地区现状分析126.2旧城地区发展定位及产业定位126.3旧城地区产业规划126
2、.4旧城地区产业发展战略实施126.5旧城地区支持体系规划121、概念旧城更新又称旧城改建、旧城改造或者城市再开发，对城市旧区进行调整城市结构、优化城市用地布局、改善和更新基础设施、整治城市环境、保护城市历史风貌的建设活动，其目的在于要解决城市中的物质性老化、功能性衰退和结构性衰退等问题以恢复城市活力、促进城市有机延续。所谓物质性老化，是指建筑物和设施超过其使用年限而出现结构破损、腐朽、设施陈旧、简陋、无法再行使用，致使城市自然老化。针对物质性老化的城市更新，可保持旧城原有的社会经济结构，根据其不同的老化程度，分别采取维护、局部整治、拆除重建的更新改造方式。功能性衰退，是指城市内部结构的各系统
3、活动和作用配合不好，甚至相互抵触，导致城市功能失调。在我国目前城市人口不断增长，规模不断扩大，合理的城市环境容量易被突破，造成城市超负荷运转，整体机能下降，出现城市功能性衰退。结构性衰退，是指城市功能、结构和布局不能及时适应城市经济结构和社会结构变迁，引起城市内部组织系统的变化，调试滞后于发展变化，从而导致城市结构性衰退。2、工作内容旧城更新的主要工作内容涉及调整城市结构、改善城市环境、更新产业布局、完善城市道路、提升基础设施等内容。2.1 调整中心区的功能及用地结构2.1.1调整产业结构由于历史原因，城市中心区中往往分布着大量的工业企业，一方面这些工业企业受到发展空间的限制以及市场经济的强力
4、冲击，许多已处于停产或半停产状态。另一方面，这些工业企业与居民区混杂，其所产生的噪声及空气污染导致区域内居住环境和生活质量恶化。因此，对工业企业实施外迁，调整中心区的功能及用地结构是旧城更新规划需要解决的首要问题。对于引入和培植的第三产业类型，应该着眼于全市整体规划统一考虑，结合其自身的综合条件各有侧重、突出特色。2.1.2盘活存量土地调整中心区用地及功能结构的另外一项重要内容，就是需对中心区现状用地进行全面调查和清理，收回部分企事业单位多占或不合理占用的土地。对于部分开发企业圈占多年而一直未予开发使用的闲置土地和多年闲置的烂尾楼及其用地也应制定相关规定一并收回处置。2.1.3改造“城中村”
5、“城中村”通常是“社会经济塌陷带”，村里的管理体制与城市社区管理体制不适应，许多管理关系不清、责任不明，遮掩在城市角落里的村庄成为城市管理上的“盲点”。从物质环境看，城中村基础设施建设薄弱、用地发展无序、建筑物零乱、消防安全隐患大、环境卫生恶劣。城中村社会经济问题严重，迫切需要通过旧城更新来解决。旧城更新中应该将“城中村”用地一并纳入规划范围，制定相关政策对“城中村”进行综合改造，消除发展障碍，为中心区的旧城更新提供更加充足的发展空间。2.2 确定土地储备范围及规划要点2.2.1划定拆迁红线，确定储备地块根据现状调查的结果，结合中心区用地及功能结构的调整要求，按照集约节约利用城市土地和方便使用
6、的原则，对新建、改建、扩建等情况予以区别分类，确定中心区旧城更新的拆建范围，划定拆迁红线，明确拆迁安置措施并大致确定回迁人口。同时，在拆迁范围的基础上确定土地储备地块的数量和范围。2.2.2确定储备地块的规划设计要点在对中心区全部拆迁地块的综合成本进行整体测算后，按照区域平衡的原则，根据每个储备地块的用地规模和周边的建设情况，结合国家相关的法律法规以及当地的建筑规划管理技术规定，确定各储备地块的规划设计要点，为储备地块进入土地交易市场进行招标、拍卖、挂牌提供技术准备。2.3 重构城市空间环境和支撑体系2.3.1确立土地使用强度和人口密度旧城更新规划应结合城市中心区新的功能结构和未来可持续发展的
7、需要，合理确定中心区土地使用强度的综合指标。同时，按照商业区、办公区、居住区等不同的功能区段，分别确立区域内相应的容积率、建筑密度、人口密度等分项指标，达到既能营造浓厚的商业氛围，体现中心区寸土寸金的商业价值，又能创造舒适和谐的工作和人居环境的目的。2.3.2完善城市生活及市政配套设施道路交通系统城市中心区内部道路通常狭窄拥挤，交通组织混乱。更新规划需对现有路网结构进行调整和完善，打通消防通道，消除断头路，结合交通发展状况对现状道路予以拓宽改造，改善道路断面、提升道路等级，实施居住社区的道路硬化和人行道铺装。合理组织动态交通和静态交通，加强机动车、非机动车停车场库建设。市政配套系统城市中心区的
8、市政配套系统由于长期超负荷运转，加之年久失修、设施老化，已不能满足现代生活的需求。旧城更新中应充分考虑到未来城市发展的需要对给水、排水、电力、电讯、供热、煤气等系统予以综合改造，合理布局煤气调压站、供配电房等设施。绿化景观系统配合道路系统的改造形成完整的行道树线状绿化带，增设面状的街头和社区小游园，采用平面、立体绿化相结合的方式提高绿化覆盖率，加强景观节点建设，形成“点、线、面”结合的绿化景观系统。同时，对城市中心区不同功能分区的景观特色进行引导，使其彼此协调，并符合整个城市的形象特征。建筑物改造清理拆除违法搭建的建、构筑物，对部分人口外迁改变使用性质的建筑按照新的使用功能提出改建方案，对影响
9、城市景观的建筑进行立面整治，对部分确需保留的危旧建筑结构予以修缮和加固。同时，提出建、构筑物上广告设置和亮化工程设计的规划指引和要求。2.3.3创造和谐的城市公共空间更新规划中需加强对城市空间关系的把握和分析，对城市外部空间界面、城市天际线、建筑物的体型体量、建筑形式、建筑主色调、亮化效果、建筑环境影响评估等方面进行综合论证，提出中心区富有特色的城市设计方案。2.4 延承城市历史文化特色城市中心区通常是城市历史文化积淀最集中的区域，旧城更新规划要正确处理好现代城市建设与历史文化特色延承之间的关系。更新规划应以维护城市中心区的固有肌理为出发点，从城市功能、空间形态、建筑形态等方面重点分析，规划中
10、还要考虑适当恢复己被破坏的有重要影响的历史性空间及空间联系，对传统建筑内部、传统特色地段的新建筑模式及建筑群组合模式的创新进行研究。既要维护旧城的历史性，又要考虑现代城市生活对城市功能的调整要求，特别是城市公共设施的适度调整。注重发掘城市的内涵和价值，充分释放历史和文化的价值潜能，激发旧城的社会活力。3、更新模式3.1 旧城更新整体运作模式旧城更新整体运作模式主要有三种类型，即政府承担型、开发商承担型、政府主导下的开发商参与型。3.1.1政府承担型模式即政府掌握控制权，强化住宅的保障功能，实施主体不用开发商，改造区域不进行商品房开发，所建房屋全部用于居民回迁。3.1.2开发商承担型即将亟待改造
11、土地交给发展商去进行整体规划改造，政府不参与，发展商根据自身利益去进行房地产开发。根据城市总体规划，政府划出地块由开发商进行投资，独立承担拆迁补偿、安置、回迁和商品房建设。3.1.3政府主导下的开发商参与型模式，市区两级政府共同做好居民的搬迁安置，进行总体规划、土地开发和市政设施建设，然后实行土地招牌挂，由开发商组织进行设计、建造和运营。开发商可以是由一家具有良好资质、经济实力和旧城改造经验的企业独立完成，或者是分片区由不同的开发商完成。实践表明，旧城更新的主要运作模式以政府主导下的开发商参与型模式为主。3.2 旧城更新项目开发模式3.2.1 大规模开发模式大规模更新的典型做法就是对原有的“落
12、后区域”内多数建筑推到，而后进行大规模的重建，原有居民则被置换到城市的其它区域。该种更新方式就是将贫民窟从一个地方搬到另一个地方。由于片面追求城市土地开发效益，导致很多城市中心区缺乏弹性和选择性，排斥中小商业，对城市多样性产生破坏性的影响。3.2.2渐进式开发模式渐进式小规模更新，旨在充分认识城市物质空间结构、经济结构、社会结构，以及它们之间的朴素制约关系的基础上，采用小规模的资金逐渐投入，设施逐渐完善的更新改造模式。该模式不仅可以改善居民的居住条件，还可以实现居住社区与历史街区中文化的继承与发展。3.2.3 模块式开发模式针对由单一的开发商、单次难以直接完成大规模、多功能的旧城改造项目，利用
13、模块划分的思路，保证模块的相对独立性与完整性，保证但模块开发的资金收回。采用该模式时，需要找到改造片区的新的增长点，并在此基础上实现区域整体价值的全面重建；同时针对规划目标进行总体设计及布局，注意城市多功能的实现；并按照城市总体设计及布局制定相应的开发方案，确立需要一次完成和分次完成的功能体，确定不同功能体完成的先后顺序；最后要保证每个阶段尽量完整且能够回收成本以备下阶段使用。3.2.4 软性开发模式软性开发模式的突出特点是，它采用渐进式小规模理论，在城市改造的过程中，不强制居民一次性搬迁，而是采取边改造边搬迁的方式。在其实施的过程中，考虑原住户的利益，强调广泛的公众参与，并通过政府的监督作用
14、保证不动产价格的稳定，避免因为城市改造造成的不动产价格的上升，而使原住民无力继续购买房屋。同时，根据改造前的房屋的具体情况提供数额不等的补助，该模式当前主要应用于小规模的住宅改造。采用该模式进行改造，其改造计划以当地居民为目标，在经济上可行的前提下，改造计划将更注重保护更多的旧建筑，同时更加注重公众参与城市改造。3.2.5 城市历史文化遗产保护模式（“整旧如旧”模式）在我国大规模城市更新刚开始的时候，用大规模的形体规划对现有城市采取完全否定的态度，忽略和摧毁了城市环境中存在的诸多有价值的事物，不但不经济还导致了城市艺术环境的丧失，因此，在城市的改造发展中需要保护城市中环境中有益的部分，对历史保
15、护区中新建筑进行严格的控制。3.3 旧城更新地块组合模式旧城更新项目由于其庞大的资金需求，在政府主导的前提下是必须要引入私人投资，然而私人投资往往要考虑改造地区的潜在开发价值、工程初期投资额、资金回报率等方面的因素，私人目标和政府目标必然存在着较大的差异，因而没有经济利益的驱动，开发商看不到旧城更新项目的任何经济效益，即使是在经济形势好的情况下，旧城改造项目的招商也会很无助。因此，在旧城更新中运用营销策略、合理搭配地块，让开发商看到地块改造后可能会带来的收益，对旧城改造项目产生兴趣，从而很好的解决“低价值”改造区域招商难的问题。首先，对“高低”搭配而言，“价值高”的更新地块本身就具有很强的投资
16、吸引力，这类地块单独招商的价格本身也就要高些，搭配了“低价值”的改造区域必然会使得其招商价格降低，从而开发商会觉得自己的利益没有受到损失，也更愿意投资类搭配地块。其次，对“低低”搭配、“低中”搭配或是“中中”搭配而言，需要根据搭配地块的整体价值的高低配以不同的经济平衡措施，即不同地块因其不同的区位、基础设施情况等会产生不同的经济效益，因而为避免造成开发利益的较大差别，对不同条件的搭配开发地块应该同时从建设管理上进行有效的调控，如增减税费、调整贷款利率，建筑面积标准的控制、容积率和地价的调整，材料价格的调整，动迁安置办法的修正、公建和市政配套的优惠等，以促使开发中达到经济平衡，鼓励开发实施。综上
17、所述，在改造组合确定前后必须对每块地的效益进行评估，效益的评估是整体销售策略运用的最重要的一环，改造效益的评估一般分为三个阶段：改造地块选择前的初测、改造地块选择后的具体测算、搭配组合地块的效益测算。其中，改造地块选择前的效益初测即初步测算待改造地块改造后的经济效益，旨在找出适合当前实际情况的改造地块，一步步实现整体改造目标；改造地块选择后效益的具体测算即具体测算经济效益，旨在给确定最佳土地搭配方案提供数据支撑；搭配组合地块的效益测算即对组合后的地块进行经济效益测算，特别是要算清楚价值较低的搭配组合在加入了一定的优惠之后的经济效益，旨在能提供给投标者一个切实的收益目标。3.4 旧城更新拆迁模式
18、旧城更新拆迁模式可以分为：“阳光”拆迁模式、“不动迁”拆迁模式、“模拟”拆迁模式及“自主”拆迁模式。3.4.1“阳光”拆迁模式是坚持以人为本、公开、公平、公正的原则，规范拆迁行为，制定好阳光拆迁政策，阳光拆迁补偿安置标准，阳光拆迁管理。把政府有关部门的工作毫无保留地摆到群众面前，接受群众的监督，让群众明白拆迁政策、参与评估裁决、受惠补偿安置，坚持拆迁公开，保障群众的知情权，努力从制度环节上杜绝“暗箱操作”。该模式源于成都的旧城改造，在做法上主要有以下两点阳光之处：拆迁评估补偿方面：实施拆迁听证制度，确保拆迁程序的规范化、社会化。3.4.2“不动迁”拆迁模式的核心就是能不拆的尽量不拆，重点强调对
19、老建筑的内部设施进行改造，而建筑的外形和结构按照规划保持原貌或进行适当修复，对于确实不能使用的建筑或者因改善片区整体水平的基础设施水平，部分需要拆除的必须拆除，修建时可根据当地规范的风格特色，进行就地的修建。该模式是一种综合整治模式，即在满足城市形象、居住条件、周围环境的情况下，不动迁原地居民，由居民自筹资金进行改造。其优点是保护当地的历史文化，保留了城市原汁原味的形象和内涵，维护了居民原有的生活方式，解决了全盘拆迁中可能出现的许多问题，政府用于拆迁的成本也大大减少，而且也体现了政府更多地尊重群众的利益和意见，更多地充当协调角色，这种改造可谓是深得民心。3.4.3“模拟”拆迁模式即在正式发出拆
20、迁公告前，所有之前的程序都预先进行模拟。这种做法的优点是避免了被拆迁人认为旧城更新是政府与开发商的单边行为的误解，大大降低了居民在拆迁中可能产生的抵触情绪；避免了群众因不满而可能出现的群体事件等，较好地维护了社会稳定，大大降低了拆迁中的阻力因素，加快了拆迁的进度。3.4.4“自主”拆迁模式，政府依法明确被拆迁居民土地和房屋的权益，并在整个过程中进行监督和指导。这种做法的最大优点就是实现了居民、政府、企业的多赢，将“拆”和“被拆”变为利益的共同体。但要注意的是，居民在拆迁中得到的好处主要由居委会主导的拆迁公司掌握，这就对居委会的管理能力提出了很高的要求，而且要防止少数人垄断权力和利益，产生新的损
21、害被拆迁人利益的问题。3.5 旧城更新融资模式旧城更新融资模式可分为：公私合作模式（PPP模式）、资产证券化(ABS融资)模式、产业资金模式三种。3.5.1PPP模式，是以参与方“双赢”或“多赢”为理念的新型融资模式，是指为了完成某些公共设施服务(包括公共服务领域其他服务内容)而在公共机构与私人机构之间达成伙伴合作关系，签署合同明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利实施。旧城改造是一个系统工程，PPP模式与旧城改造项目的结合，以政府作为主导方，可以积极地制定激励政策引导私人机构的进入，一方面可以缓和政府的财政压力，另一方面从公共管理的角度看，私人机构的高效率带入到公共部门，有利于提高政府公共
22、部门的绩效水平。3.5.2资产证券化(ABS融资)模式以项目所拥有的资产为基础，以项目资产带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行债券来筹集资金的一种项目融资方式。实质是将基于旧城改造或资产的现金流收入与原始权益人完全剥离，过户给特设信托机构(SPV)，SPV通过金融担保、保险及超额抵押等方式取得较高的信用评级，然后以债券的方式发售给资本市场的投资者，筹集项目建设所需资金，并以设施的未来收入流作为投资者收益的保证，不需要以发行者自身的信用做债券的偿还担保。3.5.3产业资金模式中，旧城改造基金采用杠杆原理，即通过少量的政府财政投入和国有企业投资吸引大量的中小企业资金、居民储蓄以及旧城改造中被拆
23、迁居民的拆迁补偿费入股投资。4、开发强度4.1确定开发强度的思路首先根据城市的宏观环境需求，确定城市旧区建设开发容量，并结合相关经验类比，推测各类建筑的需求数量和比例；其次根据现状和规划的要求，划分城市旧区土地等级，确定相应土地价格；然后将城市旧区的各类建筑总量分解到对应的各等级的土地分布上，形成城市旧区的基准密度分区；再根据规划地块内的现状建筑拆迁量和相应的土地价格，计算既定地价下的地块最低经济容积率；最后用最低经济容积率对基准密度分区进行修正，形成城市旧区开发强度分布的模型。确定城市旧区建设开发容量，推测各类建筑的需求数量和比例；划分城市旧区土地等级，确定相应土地价格；将城市旧区的各类建筑
24、总量分解到对应的各等级的土地分布上，形成城市旧区的基准密度分区；计算既定地价下的地块最低经济容积率并对基准密度分区进行修正，形成城市旧区开发强度分布的模型。4.2确定开发强度的方法开发强度确定方法可分为形体布局模拟（典型实验法）、类比法（经验归纳统计法）、调查分析对比、人口指标推算法四种。4.2.1 形体布局模拟（典型实验法）依据国家和地方的相关技术规范，通过试做形体布局的规划设计，得出空间布局及容量上大体合适的方案，反推成明确的控制指标，这是目前采用较多的方法。根据规划意图，进行有目的的形态规划，依据形态规划平面计算出相应的规划控制指标，再根据经验指标数据，选择相关控制指标，两者权衡考虑，用
25、作地块的控制指标。在实践中，往往针对一个地段先进行城市设计，确定出主要的城市控制要素和指标，然后根据城市设计导则编制控制性详细规划。这种方法的优点是形象性、直观性强，并且对研究环境空间布局结构很有帮助，有较强的说服力，是我们目前控规开发强度制定较为行之有效的方法之一。但这种方法有较大的主观性缺陷：基于视觉景观的空间布局结构合理并不一定能保证规划方案在经济、社会等更深层面的合理性。形体布局模拟法有其独到的优点对不同地区（如日照间距等）具有一定预研性。因此，更为可行的方法，应是改变技术路线，即先通过经济分析得出合理的容积率指标，然后在该指标的指导下进行空间环境的设计，最后根据重点地段的城市设计需要
26、对控制指标进行局部修正即在保证经济效益的框架下来选择不同的方案，进而得出较合理的规划布局。这样才能扬长避短的使用形体布局模拟法，与城市设计的有效结合是控规发展的趋势之一。4.2.2 类比法（经验归纳统计法）将已规划的和已付诸实施的各种规划布局形式的容积率指标进行统计分析，总结得出经验指标数据，并将其推广运用。然后通过分析比较与规划建设在项目性质、类型、规模等方面具有相类似特性的控制性详细规划项目案例，选择确定相关控制指标，如容积率、建筑密度、绿化率等。这种方法较为准确可靠，但这些经验数据指标只可运用到和原有总结的情况相类似的地方，若是遇到新情况则难以准确把握。而且经验数据指标的科学性、合理性往
27、往依赖于统计数据的真实性和普遍性。通常情况下，新区开发等现状条件单一的地块更适于使用这种方法。4.2.3 调查分析对比这种方法是通过对现状情况作深入、广泛的调查，以了解现状中一些指标的情况和这些指标在不同区位的差别，得出一些可供规划参考的指标数据，然后与规划目标进行对比，依据现有的规划条件和城市发展水平定出较合理的容积率指标。该方法的优点是较为合理可靠，但需要大量广泛的调查研究。此外，它只是参照依据现状指标数据，难以考虑到其他因素对指标的影响，也存在着较大的局限性。4.2.4 人口指标推算法人口指标推算法，即通过总体规划或分区规划确定的分区人口密度和地块环境容量等来确定规划区内的规划人口总量，
28、并以人口总量与人均用地指标的乘积来推算地块内的建筑总量，从而确定该地块的容积率的方法。环境容量推算法对于城市老城区、生态敏感区、历史文化保护地段及基础设施受限区较为适用，此方法依据城市中这些特殊地段的最主要的限制因素（人口密度）来确定地块的建设强度指标，把城市建设强度限定在较为合理的范围内。其中，分区人口密度推算法则适用于城市中上位规划内容明确且切合实际、地块功能以居住为主的地区。5、关注重点5.1针对旧城与新城的差异化控规编制深度策略是控规发挥作用的关键。旧城与新城具有不同的发展条件，发展中需控制内容也不尽相同，地区间不平衡发展和发展特色亦不尽相同，决定了开发方式的不同，对控规的要求也不同。
29、旧城区与新城区控规编制需要有不同的控规编制层次与深度，编制深度的统一导致旧城区控制深度不够，而外围新城区控制内容过深却意义不大，地块控制对总体控制意图落实有偏差。5.2城市设计是旧城核心区控规编制的重要依据。控规的编制技术决定了控规逻辑性强而形象性缺失的特征，单纯只依赖控规编制成果对旧城特定区域(比如核心区)进行控制，很难对城市空间形态和风貌进行控制。而城市设计为非法定规划，城市设计成果的实现须与控规捆绑在一起才能实现。5.3建立旧城控规编制全面、系统与重视个性特征相结合的现状调查工作方法。前期现状调查对于控规编制非常重要，现状调查投入的深度与广度与规划成果的质量优劣息息相关，基础资料占有越翔
30、实，才能使规划更有适用性。旧城区控规编制更是如此，复杂的建设现状决定现状调查方法应全面、系统、创新，建立调查内容框架化、格式化与特色化三位一体相结合的工作方法。实际工作中不应局限于只关注物质空间环境的调查，诸如对土地使用现状、环境质量、现有设施(包括道路交通)配套等，而应建立全面系统的现状调研资料收集体系。在调研的过程中要“因地制宜”，除了对一般内容的调查外，还要对其个性特征进行深入分析研究，找出在该地段中起决定作用的因素，发现主要问题及其症结，提出切实有效的规划对策，避免由于缺乏对于特定项目的针对性而使资料收集、现状调查成了程序性、事务性的简单劳动。在此基础上编制的控规符合规范但无个性，更难
31、以有效控制与引导地区开发。6、规划框架6.1旧城地区现状分析区域视角下的旧城地区发展角色城市视角下的旧城地区发展角色相关规划解读旧城地区自身发展能力分析旧城地区外部发展环境分析旧城地区重点/主导产业分析6.2旧城地区发展定位及产业定位旧城地区发展定位旧城地区发展目标旧城地区主导产业的选择原则与方法分析旧城地区主导产业的筛选及其可行性分析旧城地区主导产业及其关联性产业组合分析旧城地区辅助性产业发展定位6.3旧城地区产业规划旧城地区产业发展目标定位旧城地区产业链搭建旧城地区产业发展策略制定及其实施路径分析旧城地区产业发展布局规划6.4旧城地区产业发展战略实施旧城地区产业发展配套政策设计旧城地区产业发展功能型配套措施的设计旧城地区产业发展服务型公共平台的设计与搭建6.5旧城地区支持体系规划旧城地区交通支持体系规划旧城地区市政基础设施支持体系规划旧城地区政策支持体系规划旧城地区开发建设保障措施旧城地区更新改造实施计划
