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1、中国新城镇化的考验陈洪桥农民和农村是中国几千年来最重要的政治、经济与历史文化资产。改革开放后，中国快速工业化，公路、铁路、机场、桥梁等基础设施建设突飞猛进，农村快速城镇化，城镇与农村社会结构都起了巨大变化。根据统计，截至2013年底，中国人口城镇化率为53.7%。但实际上大部分的农村青年，都已经离开农村进入城市，那些未离开农村的年轻人，大多数也不再从事农业生产。至于进入城镇的农民，拥有城市户籍的只有35%，估计有2.7亿生活在城镇里的人没有城镇户口，不享有城镇居民待遇，从而形成了所谓“伪城市化”的现象。这种现象会带来如下负面效应：一方面城市的制造业和服务业的效率很难提高，另一方面贫富差距也扩大
2、了，这些都显然有悖于城镇化的本来目的。此外，从空间分布看，东部地区城镇资源环境矛盾加剧，中西部大量中小城市的潜力，却还没有充分发挥，城市对农业与农村发展的带动力不强，这些都是推进新型城镇化必须反思的问题。中国共产党和中国政府其实已经看出了上述问题。于是2012年11月中共十八大提出“新型城镇化”，2013年12月中共中央城镇化工作会议提出中国特色新型城镇化道路，强调推进以人为核心的城镇化。今年4月，又发布中国国家新型城镇化规划（2014年2020年），统筹相关领域制度和政策创新。在改革措施方面，规划强调新型城镇化发展要突破旧体制机制的束缚，是一场综合的、全面的、深刻的体制机制的变革。未来将推动
3、改革农村宅基地制度，推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点；改革征地制度，允许农村集体建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；解决土地增值的利益分配和补偿问题；逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制，以及加快户籍制度改革等。城镇产业布局存在结构性失衡但是与其他任何领域的改革举措一样，这种规划仍然是由政府推动的，因此在执行过程中，各级政府能否克服基于自身逐利考量的权力扩张冲动，就成了问题的关键。具体说来体现在四个方面：一是资金，二是政策法规，三是资源布局和运用，四是风险化解。关于资金，未来10年中国城镇化率如果每年提高1.2%，将有2亿农民入城，加上现有的1.6亿的农民工
4、，新增城镇人口将达3.6亿左右。按低标准计算，农民市民化约需要人均10万元（编按：人民币，下同，约2万新元）的固定资产投资，需要新增35至40万亿元的资金需求。另有估算，到2020年中国城市化率在60%左右，城镇人口大约为8.5亿，需要资金约50万亿元，平均每年7万亿元。面对巨大的资金需求，单纯依靠中央财政资金远远不够，地方各级政府未来要建立多元化的投融资管道。关于政策法规，土地征收是土地制度的重要问题。如果土地管理法不修改，政府持续通过征收土地推动城市化，将进一步挤压农民活动与生存的空间。这就要求政府必须主动打破对农地转用的垄断，改变集体土地的用途管制，发展集体建设用地的流转和交易，实现农村
5、、城市土地“同地、同权、同利”，建立土地交易机制，使农民分享城市化中的土地增值收益，提升储蓄与消费能力。就资源布局和运用而言，城镇体系的产业布局存在结构性失衡，新城镇化必须解决资源按行政级别和权力配置的问题，资源配置要从政府主导转向市场主导。若不打破以行政级别分配资源，则产业布局失衡、粗放发展和资源浪费的惯性难有实质性改变。新型城镇化必须减少行政权力对市场机制的干预，以市场为导向，才能有效扶持中小城市和小城镇发展。至于风险的化解问题，城镇化是一种土地的再分配过程，涉及农民、集体经济组织、地方政府等方方面面的利益，在推进过程中必须注意防范可能引发的对立风险。例如农村土地制度改革，可能导致土地非农
6、化失控，最终危及粮食安全的风险。如果行政主导过度，则极有可能导致对农民土地权利新的剥夺。再者，城镇化有可能造成城市升值，农村贬值；服务业升值，农产品贬值；城市经济整体升值，农村经济整体贬值，加剧城乡居民的两极分化与对立，形成社会问题。中国城镇化的脚步伴随着改革开放与市场化前进，农民纷纷涌到城镇，创造了供给与需求，推动了经济的快速发展，深刻改变了城乡的风貌，也吸引了世人关注的目光。2001年诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）曾说过，21世纪人类最大的两件事情，一是高科技带来的产业革命，另一个就是中国的城市化。在完成后一件大事的整个过程中，中国各级政府的能力和自律，一样都不能缺。（作者是北京大学国际关系学院博士后）
