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1、 菲律宾太历国立大学博士学位论文菲律宾太历国立大学博士学位论文 TARLAC STATE UNIVERSITY PH.D.DISSERTATION 治理视阈下中国地方政府公共服务创新研究治理视阈下中国地方政府公共服务创新研究 作作 者：者：段永齐段永齐 导导 师：师：赵春明教授赵春明教授 学科专业：学科专业：公共管理公共管理 完成日期：完成日期：20132013 年年 8 8 月月 致 谢 经过三年来博士阶段的学习，我完成了具有标志性意义的毕业论文的写作，在欣喜自己学有所获的同时，心中充满着万分感激之情。首先我要深深感谢我的导师赵春明教授。博士论文的构思、写作和一次次的修改，都得到赵教授的悉心
2、指导。赵教授深厚的学术功底、高屋建瓴的学术观点和谦逊朴实的为人使我能顺利完成博士论文工作，并引领我对中国地方政府公共服务创新有了更深领会和研究，开阔了自己的学术研究视野。赵教授的教导不仅使我收获到丰硕的专业学术知识，更使我领悟了精益严谨的治学态度和宽容质朴的做人道理。在此对赵教授致以真挚的敬意。导师大德，至生永记！我还要深深感谢方达教授对我的论文提出的宝贵意见；深深感谢北师大的诸多老师和我亲爱的同学们的关心帮助。在学习期间，他们有的给予我孜孜不倦的教导，有的给予我论文的指导，有的给予我生活的关怀。他们真诚友善的面容将定格为我人生的一段美好的回忆，令我倍加珍惜和难忘，成为丰富我人生的宝贵经历和财
3、富。师恩学情，永志难忘！作者：段永齐 日期：2013 年 8 月 5 日摘 要 公共服务是公共管理研究的一项重要核心内容。在中国近几年特别是自 2013 年中国新一届政府换届以来，强力推动政府职能向“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”转变成为重大的现实要求，如何以新的视野和举措强化中国地方政府公共服务创新，促进政府公共服务水平的优化提升，提供更加优质的公共产品和服务已成为迫在眉睫的任务。发端于 20 世纪 90 年代的治理理论，积极探寻政府、市场、社会的有效合作之途，不断推进政府公共服务的变革创新，其理论蕴含的先进理念为思考中国地方政府公共服务创新提供了新的视角。在中国加速
4、融入全球化、实践科学发展、构建和谐社会、建设美丽中国、早日实现中国梦，以及致力推动政府公共服务创新，打造服务型政府的深刻背景下，政府必须改变单一化的公共服务治理结构，更加重视政府与公民社会、非政府组织和私人机构的合作，与其他治理主体一道努力，创造一个建立在合作基础上的良性平等合作的“伙伴关系”，努力实现服务主体、服务模式的多元化和服务方式的现代化，共同为民众提供更好更多的公共服务。从西方一些国家推动政府公共服务创新的实践来看，政府对公共服务高度重视，并借助先进公共管理创新理论特别是治理理论，推动供给主体的多元化，大力培育和发展社会中介组织，为公共服务创新营造良好的社会环境。中国要积极借助西方治
5、理理论及其最新发展成果，结合本国国情和社会响应，以“参与、互动、合作、服务”为核心，从服务思想理念、服务决策体系、服务供给模式、服务管理体制和服务运作流程等方面入手，实现政府与社会的互动共进，以两方共强强化公共服务。推进地方政府公共服务创新对于当前与治理适用情境下的中国，无疑具有重要的现实意义。本文立足中国地方政府公共服务的实际状况，结合西方发达国家的先进经验做法，从治理视角提出中国地方政府公共服务创新的路径策略，提出涵盖文化治理、顶层治理、供给治理、行政治理、技术治理的一揽子治理措施。此项研究将为当前中国地方政府公共服务的优化提升提供新思路、新方法、新途径，对公共服务创新理论的丰富也具有重要
6、的参考意义。关键词：关键词：公共服务、治理、创新研究 Abstract 此处的英文摘要可以先留空，等待全文翻译以后再放置。目 录 致 谢.I 摘 要.II Abstract.II 目 录.IV 图表目录.VI 第 1 章 研究问题及背景.1 1.1 引言.1 1.2 研究目标.2 1.3 概念界定.2 1.4 问题陈述.5 1.5 研究意义.5 1.6 研究范围与局限.6 第 2 章 相关研究及文献回顾.8 2.1 相关文献回顾.8 2.1.1 国外文献回顾.8 2.1.2 国内文献回顾.10 2.2 相关研究回顾.12 2.2.1 国外研究回顾.12 2.2.1.1 国外公共服务创新的代表性
7、理论.12 2.2.2 国内研究回顾.17 2.3 本文研究的概念框架.18 第 3 章 研究方法、资料来源及本文的构架.19 3.1 研究方法.19 3.2 数据的收集.20 3.2.1 调查收集数据.20 3.2.2 问卷调研数据.20 3.2.3 专题讨论数据.21 3.2.3.1 对政府公共服务的印象和评价.21 3.2.3.2 公共服务亟待解决的问题.21 3.2.3.3 信息化程度需要大幅提升.22 3.2.3.4 公共服务社会化得到广泛认可.22 3.3 本文的创新.26 3.4 本文的构架.27 第 4 章 治理视阈下中国地方政府公共服务创新研究.29 4.1 中国地方政府公共
8、服务创新的重大意义.29 4.2 中国地方政府公共服务创新的理论支撑.31 4.2.1 治理理论的基本内涵.32 4.2.2 治理理论的主要特征.33 4.2.3 治理理论对中国地方政府公共服务创新的借鉴意义.35 4.3 当前中国地方政府公共服务现状.39 4.3.1 服务理念失衡.39 4.3.2 管理体制失衡.40 4.3.3 制度层面失衡.42 4.3.4 政府信息失衡.43 4.3.5 人员素质失衡.45 4.3.6 公民社会失衡.46 4.4 中国地方政府公共服务创新的路径策略.47 4.4.1 文化治理：创新服务理念，实现由传统型理念向现代型理念转变.47 4.4.2 顶层治理：
9、创新决策体系，实现由封闭型决策向开放型决策转变.50 4.4.3 供给治理：创新供给模式，实现由单一型方式向多元型方式转变.53 4.4.4 行政治理：创新运行机制，实现由无序型服务向规范型服务转变.56 4.4.5 技术治理：创新流程设计，实现由分散型平台向集成型平台转变.60 4.5 国外政府公共服务创新的经验.65 4.5.1 英国推行公共服务外包创新模式.65 4.5.2 法国推行重塑政府与公民新型关系.66 4.5.2 法国推行重塑政府与公民新型关系.66 4.5.3 德国推行公共服务多元化参与创新机制.67 4.5.4 美国推行公共服务社会化改革.67 4.5.5 加拿大推行以公民
10、为中心的公共服务创新战略.68 4.5.6 对推动中国地方政府公共服务创新的启示.68 第 5 章 概要、结论与建议.69 5.1 概要.69 5.2 结论.70 5.3 启示.71 5.4 建议.72 参考文献.76 附 录.81 独创性声明.91 个人简历.93 图表目录 表 2-1 新治理范式.8 图 2-1 本文研究的概念框架.18 图 3-1 治理视阈下中国地方政府公共服务创新研究.19 表 3-1 调查问卷回收情况统计.21 图 3-2 对政府公共服务的印象和评价.22 图 3-3 公共服务亟待解决的问题.22 图 3-4 公共服务与信息化的关联度.23 图 3-5 企业计算使用率
11、和联网率.23 图 3-6 对公共服务社会化的接受程度（注：该项调查中存在弃权票）.23 表 3-2 关键数据整理.23 图 3-7 本文框架结构图.28 表 4-1 政府工具的范式变迁（The New Governance Paradigm）.34 表 4-2 中国公共服务水平国际比较.42 图 4-1 中国电子政务排名.44 图 4-2 地方政府服务创新能力影响因素模型.48 图 4-3 不同类型公共服务供给主体的选择.54 图 4-4 治理视阈下地方云政府智慧服务模式.65 图 4-5 移动政务实现过程示意图.65 第 1 章 研究问题及背景 1.1 引言 1912 年法国学者莱昂狄骥明
12、确提出“公共服务”这一概念之后，公共服务就成为公共管理研究的核心内容之一。进入 20 世纪，随着周期性经济危机的出现和加剧，主张由政府对经济和社会进行全面干预的凯恩斯主义应运而生，政府规模和职能不断扩张，政府在公共服务中的职能也不断增多。但是，政府职能扩张与政府规模膨胀的同时，财政赤字、公共服务水平下降等问题也随之出现。而另一方面，公民对差异化、高质量公共服务的需求全面快速增长，陈旧的公共服务方式已经疲于应对，人们已经认识到，在全球政治经济一体化的进程中，面对许多困惑与挑战，政府不是解决问题的办法，而是解决问题的本身，变革成为唯一选择。20 世纪 50 年代，由于福利国家的出现，服务平等、服务
13、民主等概念不断兴起，西方国家逐步强化对政府改革和公共服务的优化创新。20 世纪 70 年代以来，随着新公共管理等众多理论的产生，在“引进市场机制”、“民营化”等充满活力与创新思维的引领下，政府角色开始从传统的重视合法性与正当性的保守形象，转变为强调顾客导向、运作弹性化的“超级市场国家”(supermarket state)。然而，强调“引进市场竞争机制”、“顾客导向”等主张的结果，却也带来政府角色趋于模糊以及功能发挥失常等负作用，“政府失灵”与“市场失灵”同时并存成为公共管理的现实尴尬。于是，重振政府能力与强化政府治理的呼声便随之产生，而治理正好可以弥补国家和市场的调控及协调过程中的某些不足，
14、避免“政府失灵”与“市场失灵”现象的同时发生，“更少的政府，更多的治理”便成为全球政府改革的主要特征，也成为政府公共服务创新的参照系，为新形势下实现政府公共服务创新打开了新的思维。与治理理论产生时深刻而错综复杂的原因和历史背景相类似，当前，面对国际社会经济、政治、文化发生的深刻变化，特别是中国正处在从计划经济向市场经济全面深度转型时期的现实情境，如何进一步加强地方政府公共服务创新，实现中国地方政府服务理念、管理方式和服务模式的根本转变，推动管理型政府向服务型政府加快转型，构建新型的政府与社会的良好合作关系，并有效促进经济社会和政治生态的协调发展，努力构建和谐社会、建设美丽中国、实现中国梦，成为
15、当前理论界和实践部门日益关注的焦点。1.2 研究目标 在中国近几年特别是自 2013 年中国新一届政府换届以来，强力推动政府职能向“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”转变的现实时代背景下，如何以新的视野和举措强化中国地方政府公共服务创新，促进政府公共服务水平的优化提升，提供更加优质的公共产品和服务已成为迫在眉睫的任务。本文的研究目标是从治理理论以及治理理论发展的最新成果的视角来研究当前中国如何深入而有效地推进地方政府公共服务创新，实现文化理念、服务流程和服务模式等多点治理层面的改革创新，提出中国地方政府公共服务创新的可应用操作性举措。1.3 概念界定 笔者认为，界定以下概念
16、对增进本文的理解有着积极意义。一、治理。随着全球对公共治理的关注变得日益广泛而重要，对于这一概念的界定出现了多种说法，直到如今治理仍然是一个相对模糊而复杂的概念。“治理”被定义为多种，如“在管理国家经济和社会发展中权力的行使方式”，如“个人和机构，公共或私营，在管理公共事务上多种方式的总和”，如“确定如何行使权力，如何给予公民话语权，以及如何在公共利益上做出决策的惯例、制度和程序”，这些定义有助于我们更加明确治理概念的内涵。对“治理”的关注，是随着全球化进程的发展和新公共管理不能有效解释当代公共决策的更加复杂和动态的过程而不断向前演化。两个最早的表现是 20 世纪 80 年代初的“地方治理”和
17、产生于 80 年代后期的“公司治理”运动。直到 20 世纪 90 年代，这些不同的概念整合成一个更广泛的概念“公共治理”，它把单独的公共机构的公司治理与政策网络联系起来，通常包涵公共部门的各个层级。“治理”是各种公共或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。总之，治理是一个内容丰富、包容性很强的概念。二、善治。治理理论可以经验弥补国家和市场在调控和协调过程中的一些不足，但治理也存在着一些失效的局限。Bob Jessop 将治理理论的内在困境概括为四种两难选择。一是合作与竞争的矛盾，二是开放与封闭的矛盾，三是原则性与灵活性的矛盾，
18、四是责任与效率的矛盾。针对如何克服治理的失效，不少学者和国际组织提出了“善治”（good governance）概念。“善治”是使公共利益最大化的社会管理过程，它的本质特征在于是政府与公民对公共生活的合作管理。它强调政府与公民的良好合作以及公民的积极参与，实现管理的民主化。西方学者 Grindle 认为，善治已成为发展的当务之急，在他的文章中详细展示了善治议程参考文献。本文所述的治理则吸收了“善治”概念，是治理理论演化发展的实际应用。三、公共服务。尽管有关公共服务的研究已成为研究者关注的热点，但对“公共服务”这一概念的界定在学术界还存有很大争议，此外还有“公共物品”和“社会事业”这两个极为相似
19、的概念。公共服务的涵义主要应从两个角度进行分析：（1）公共服务属于服务范畴。从经济学角度看，服务是相对于生产来说的。根据产业结构的划分，三次产业中，第三产业属于服务行业，不生产物质产品，只提供劳务服务。因此，服务也称劳务，即不以实物形式而以提供活劳动的形式满足人们的某种特殊需要。在中国，第三产业即服务行业又可分为四个层次：第一层次是流通部门，包括交通运输、邮电通讯、商业等；第二层次是为生产和生活服务的部门，包括金融、保险、房地产、公用和居民服务业等；第三层次是为提高科学文化水平和居民素质服务的部门，包括教育、文化、科学、卫生等；第四层次是为社会公共需要服务的部门，包括国家机关、政党、社会团体等
20、。（2）公共服务属于公共物品范畴。公共物品和服务与私人物品和服务相对应。公共物品具有两个基本特征：消费的非竞争性与受益的非排他性。这里的公共物品，包含着公共服务的内容，区别只在于，生产领域的公共物品是有形的，而服务领域的公共物品是无形的。因此，有关公共物品的分析适用于公共服务。与公共服务相对应的是私人服务，私人服务通过市场来提供，公共服务则主要由政府来提供。有些服务是介于公共服务与私人服务之间的准公共服务，既可以私人通过市场提供，也可以由政府提供，还可以由私人和政府共同提供。由此可以看出公共服务的内容，既包括第三产业中的第四层次，即国家机关通过直接提供劳务，为社会公共需要服务，也包括政府通过财
21、政支出向居民提供教育、卫生、文化、社会保障、生态环境等方面的服务。四、地方政府。地方政府相对于中央政府而言，是指地方立法机关、司法机关和行政机关的总合。供给公共服务是地方政府最基本的职能之一。地方政府供给公共服务非常必要：一是，每个人都不可或缺、但市场不愿或无力供给的公共服务只能由政府供给；二是，政府能够调集各种资源的优势使其在特定公共服务的供给上表现出更高的效率；三是，政府供给公共服务有利于社会公平与和谐稳定。当然，地方政府供给公共服务也存在一些不足之处，比如提供过多的公共服务导致机构臃肿、效率低下、财政负担沉重、公众满意度；政府供给的大多是标准化、统一化公共服务产品，难以满足公众日益多样化
22、的需求，从而造成一些公众的公共服务需求得不到满足；政府包揽一切容易造成对政府的过分依赖，不利于营利性组织和第三部门的成长以及公共服务供给主体的创新。五、营利性组织。营利性组织是指经工商行政管理机构核准登记注册的，以营利为目的、自主经营、独立核算、自负盈亏的具有独立法人资格的组织，包括各类企业和公司。营利性组织供给公共服务有着政府机构所不具备的优势：一则，营利性组织参与公共服务供给能够在公共服务领域形成竞争性市场，从而避免垄断所带来的低效率或高收费，有利于公众获得质优价廉的公共服务；二则，营利性组织参与供给公共服务可以解决公共服务资金不足的问题，不仅可以增加公共服务的供给总量，而且它对市场的敏感
23、性使其能够紧盯社会公共服务需求的变化情况，灵活地为公众提供他们真正需要的公共服务。营利性组织供给公共服务的优点主要源于市场机制在其中发挥了重要的作用，也正因为如此，营利性组织供给公共服务也可能带来一些问题：营利性组织的趋利本质有可能影响公共服务质量；不合理的收费可能导致公民享受不到本该享受的公共服务，一定程度地影响社会公平等等。但这些问题并不影响营利性组织成为公共服务供给主体的重要组成部分，作为公共服务的供给主体之一，营利性组织在公共服务供给中发挥着愈加积极的作用。六、公民社会。公民社会（civil society）是一个源于西方的极富包容性和开放性的概念。自 1990 年起在中国知识界一直备
24、受关注。公民社会或市民社会（civil society）是指围绕共同的利益、目的和价值上的非强制性的集体行为。它不属于政府的一部分，也不属于盈利的私营经济的一部分。换而言之，它是处于“公”与“私”之间的一个领域。通常而言，它包括了那些为了社会的特定需要，为了公众的利益而行动的组织，诸如指慈善团体、非政府组织（NGO）、社区组织、专业协会、工会等等。对公民社会的定义众多，伦敦政治经济学院公民社会研究中心给出的是：公民社会是指围绕共同利益、目标和价值的，非强制的行动团体。理论上，其制度机构与政府，家庭和市场不同，但实际上，政府、公民社会、家庭和市场之间的界限是复杂、模糊，并且可商榷的。公民社会一般
25、包括不同的场所、人物和组织机构，以及多种程度的正规性、自治性和权力结构。公民社会通常运作于慈善机构、非政府组织、社区组织、妇女组织、宗教团体、专业协会、工会、自助组织、社会运动团体、商业协会、联盟等之中。20 世纪 90 年代以后，政治学界将市民社会界定为国家与个人之间的一个具有公共性质的社会作用领域。汉语也随之将“市民社会”转译为“公民社会”。七、第三部门。第三部门这一概念于 20 世纪 70 年代末开始在西方形成并流行，目前学术界对其界定尚无统一的定论。第三部门从范围上讲是指不属于第一部门（政府机构）和第二部门（营利性组织）的其他所有组织的集合，包括志愿性社团、慈善机构、基金会、协会、社区
26、组织等。在发达国家，20 世纪 30 年代经济大萧条引发的市场危机和二十世纪 70 年代后凯恩斯主义及福利国家的危机促使了第三部门这一与传统模式相异的全新组织形式的出现，其作用在于调节市场和政府失灵；中国的第三部门与发达国家有所不同，其发展与市场和政府不是对立的，而是互为促进的。普遍来说第三部门具有如下特点：一是民间自治性：即在组织机构上与政府分离，自主设计组织章程，自主遴选和更换领导机构和人员，能够控制自己的活动；二是非营利性：即不以营利为目的，第三部门可以收费，但其水平应低于市场价格；三是志愿性：即第三部门的管理和活动由会员自愿参与；四是公益性：即第三部门以社会公益为目的，以服务公众为宗旨
27、。1.4 问题陈述 公共服务创新既是政府自身提升服务能力和服务水平，推动管理型政府向服务型政府加快转型的迫切要求，也是构建新型的政府与社会的良好合作关系，努力构建和谐社会、建设美丽中国的必然要求，本文将通过调查、分析、对比和探讨，主要解决以下三个方面的问题：一、当前中国地方政府公共服务创新的重大意义、理论支撑以及现实阻碍因素是什么？二、从治理视角切入中国地方政府公共服务创新有何路径策略？三、国外政府公共服务创新有何重要经验？对中国有何借鉴启示意义？1.5 研究意义 本文认为中国地方政府公共服务创新的动力来源于两个：（1）地方政府公共服务创新是加强地方政府自身建设，转变政府职能，提升公共服务水平
28、，建设服务型政府的必然要求；（2）地方政府公共服务创新是解决当前地方政府公共服务中存在突出问题的有效手段和重要途径。本文的研究从治理理论的视角，对中国地方政府公共服务创新进行全方位、多层面的分析，借助先进的理论发展成果和现实发展情境，构建了适应中国国情的地方政府公共服务创新路径和策略举措，有助于加强对当前中国地方政府公共服务状况的了解，增强地方政府公共服务创新的主动性和实效性，这对于中国地方政府公共服务创新研究具有重要的理论价值，也有助于促进中国地方政府公共服务创新的理论进步和丰富，对于提升地方政府公共服务水平及加强服务型政府建设，具有重要的理论和实际应用价值。1.6 研究范围与局限 一、地方
29、政府公共服务创新。地方政府公共服务创新是地方政府旨在提高公共服务质量的一系列创造性活动。在当前关于公共服务创新的探讨中，有的把公共服务创新等同于政府创新，这个意义上的公共服务创新包含了政府所有的改革与创新活动；有的把公共服务创新看作具体公共服务领域的创新，这个意义上的公共服务创新，主要指的是在各个具体公共服务领域进行的一系列创新性活动。实际上，从创新的领域来看,政府创新可分为政府自身管理创新、政府管理与服务创新,后者又可比照政府职能分为经济调控创新、市场监管创新、社会管理创新和公共服务创新。由此可以认为，公共服务创新是与社会管理创新等并列的政府职能创新的一个方面。所谓公共服务创新是政府以满足公
30、民的公共服务需求为起点，以公共权力和公共资源的使用为强大后盾，以公共服务要素（制度、机制、模式、流程、方法、工具等）的重新组合为手段，以更大程度地实现公共利益为追求的创造性活动。二、地方政府公共服务创新的主要内涵。对政府公共服务创新的内涵可以从以下几个方面来把握：一是公共服务创新的出发点是满足公民的公共服务需求。公共服务创新的主要功能就是以公民为中心，不断提高公共服务质量，满足公民需求，而且可以说，“低层次需要的满足会导致更高层次需要的提出”，“一旦供需矛盾得到解决.顾客就开始追求更多的花样和种类，一旦价格得到了控制，顾客就开始要求更好的质量，一旦我们达到了生产的高效，顾客就开始强调起个性化的
31、选择”，满足公民更高层次的需要和需求成为公共服务创新的持续推动力。二是政府是公共服务创新的主体。公共服务创新活动的范围大于政府创新活动的范围，除了政府之外，公共服务创新的主体可以是非营利组织企业，甚至公民个人。本文选择的视角是以政府为主体的公共服务创新。三是公共服务创新使用的是公共权力和公共资源。政府行使的是垄断权威的并以强制性力量为依托的公共权力，政府调动和使用的是公共资源，而政府能够在多大程度上筹集到可以用于公共服务的资源决定着公共服务创新的规模和范围。四是公共服务创新的实现要依靠公共服务要素的新组合。在公共服务创新过程中，政府可以根据实际情况，灵活地对公共服务要素进行选择和组合，这种新组
32、合的实质是政府与市场、政府与社会、政府与公民之间关系的调整。五是公共服务创新把实现更大的公共利益作为最终追求。创新的最重要的含义就是能够创造出新的价值。公共服务创新最重要的目的是实现更大的公共利益。公共利益的界定和选择是一件复杂的事情，在对既定利益格局进行调整的过程中，公共利益可能会受到既得利益者的干扰，还可能受制于私人利益和群体利益的实现。在资源有限的情况下，很可能引发不同阶层和群体之间的竞争和冲突。公共服务创新要始终以公共利益为价值指向，把公共利益的实现程度作为公共服务创新的最终判断标准。三、治理视角下地方政府公共服务创新的路径模式。治理视角下地方政府公共服务创新的路径模式，就是在地方政府
33、公共服务创新中导入治理理论的研究成果，将传统意义上的公共服务提升为更加具有现实针对性的新型、完善、实用的公共服务模式。具体来说，地方政府公共服务创新要重视发挥政府、市场和民间组织的共同力量，形成政府、市场与民间组织三维共治结构，建立地方政府与公众的双向互动机制，并借助治理理论发展的最新成果，以治理的“善治”目标为导向，以整体性治理为举措，实现服务文化、服务形态、服务方式、服务技术、服务质量的全面优化和转型提升，推动政府公共产品和服务朝着更加科学化、人性化和市场化的方向迈进。本节应为：1.6 研究范围与局限 1.6.1 研究范围 1.6.2 研究局限（需要补写）第 2 章 相关研究及文献回顾 2
34、.1 相关文献回顾 2.1.1 国外文献回顾 鉴于本文从治理视角研究政府公共服务创新，以下着重对治理理论的国外研究文献进行回顾。美国学者罗西瑙将治理定义为一系列活动领域里的或隐或显的规则，它们更依赖于主体间重要性的程度，而不仅是正式颁布的宪法和宪章。美国学者库依曼和范利埃特指出:治理依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动而发生，所要创造的结构和秩序不能由外部强加。Derick W.Brinkerhoff 和 Ronald W.Johnson认为，治理系统在任何社会都承担着确保安全有效地提供公共服务促进公共参与和公共责任等功能。然而，治理理论存在内在局限性，一些学者从一个新的角度来解释
35、治理“善治”。善治治理的最高境界，是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。萨拉蒙指出治理与传统行政模式不同，公共治理是促进公共部门和私人部门相结合的新的行政范式，并对这种范式做出了具体的解释。如表 2-1所示：表 2-1 新治理范式 传统公共行政(专注重点)新治理(强调重点)项目与公共机构 公共行动工具 科层制 社会网络 公与私对立 公与私的结合 命令与控制 协商与说服 控制欲管理的技能 授予权力的能力 英国学者格里斯托克总结了治理理论研究的五种主要的观点：一、治理意味着一系列来自政府但又不限于政
36、府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共的、私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。二、治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界线和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任，这样国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界线和责任便日益变得模糊不清。三、治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖，进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其
37、组织；为达到目的各个组织必须变换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。四、治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络，这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。五、治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或动用权威，在公共事务的管理中，还存在着其他管理方法、技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。杰索普把治理视为一种新的分析框架。他提出：从理论上讲，20 世纪 70、80 年代西方社会科学流行一时的过分简单化的非此
38、即彼的“政治经济”两分法已经无法对现实进行描述和解释。因此，“治理”便是作为缺失的“第三项”对两分法进行批判和补充。里夫金在费希尔的NGO 与第三世界的政治发展的序言中也提出了类似的想法：“从前政治家把社会划分为两块：一块是市场，一块是政府；而今天被看成由市场、政府和公民社会形成的三足鼎立。第一足构成市场资本，第二足构成政府资本，第三足构成社会资本。在旧框架下，所讨论的中心议题是市场与政府之间的平衡，而在新框架中，则是市场、政府和公民社会之间寻求平衡。”多数西方学者虽然提出了三分法的设想，但对划分缘由的阐述都不够。哈贝马斯对此进行了有益的探索。他首先把社会区分为“私人领域”和“公共领域”。“私
39、人领域”包括市场（以商品交换与社会劳动领域，家庭以及其中的私生活为主和市民社会私人对公共权力机关的公共性进行批判而结成的公共领域，包括教会、独立传媒和市民社会等）。“公共领域”是指公共权力领域，国家是其主要代表。哈贝马斯的分析框架是：公共权力领域国家纯私人领域市场私人领域中的公共领域市民社会。帕特南把“谁在统治”和“统治的怎么样”作为政治科学的两个最基本问题。前一个问题是有关分配和再分配的问题。对于这一问题，在西方历史上，无论是自由主义者、国家主义者还是合作主义者都视政府为公共服务治理的唯一负责人，政府的这种身份在西方世界得到宪政的保障与支持。人们长期以来对此深信不疑，他们一味地思考第二个问题
40、，即：通过什么样的方式统治更好？专制统治、代议民主都是精心设计用来解答这一问题的方案，并且它们都曾是人们心目中的“好统治”。但这些方案最终在不同程度上都遭到了挫折，尤其是后工业社会到来以后。于是，人们发现在今天的社会，任何一个行动者都没有解决复杂多样，不断变动的问题所需要的所有知识和信息，没有足够的能力单独主导一个特定的政府管理模式。他们只能重新思考第一个问题，提出：谁，什么时候，怎么得到什么？这些问题一直是最近几十年来学术争论的前沿。治理理论对解决这一问题做了一次深刻的尝试性突破，它试图从根本上摒弃统治这个核心，运用一种全新的分析视角。维特根斯坦曾经对思维方式转换的重大意义做过精辟的讨论，他
41、认为“一旦新的思维方式得到确立，旧的问题就会消失，因为这些问题与我们的表达方式相伴随，一旦我们用一种新的形式来表达自己的观点，旧的问题就会连同旧的语言外套一起被抛弃”。由上述文献的阐述可见，治理理论自诞生起便不断发展，而西方国家对于政府公共服务创新的研究由于融合了治理理论、新公共管理理论、新公共服务理论、公共选择理论等新兴理论，并充分树立现代服务理念和借鉴先进管理手段，政府公共服务考虑到政府与公民社会的关系因素，相对而言其研究系统具有超前性，但就笔者理解来看，不足之处则主要在于一些研究局限于技术层面且呈现片面性，亦即，他们的研究多侧重从实用主义出发，往往只从自身民主的角度，片面强调政府与公民社
42、会的合作，不注重政府自身与公民社会一道互动研究，这就要求政府公共服务创新研究必须更多地融合公共服务的主要执行者、公共服务的参与者、服务流程和技术手段等多重因子为一体，互动共进中推进政府公共服务创新研究。2.1.2 国内文献回顾 中国对地方政府公共服务创新的研究相对西方国家来说起步较晚，自 21 世纪以来，有关公共服务创新的研究伴随着行政机构改革和服务型政府建设才逐渐增多。现在，中国无论是政府界还是理论界对政府公共服务创新的研究都很重视，特别是在服务型政府构建层面已经形成了较为充足的理论体系和实践成果，但是根据笔者了解的情况来看，中国对于政府公共服务创新的研究，特别是由于思想认识存有壁垒，借助西
43、方先进理论应用于我国政府公共服务创新的研究仍显不够。从现实情况看，发端于西方社会的治理理论以及其发展的最新研究成果，是对经济、政治、社会变化的深刻反映，体现了政府管理的变革，为中国政府公共服务创新研究开辟了新的视野，中国学者从 20 世纪 90 年代中后期开始了对治理理论的引介和研究工作，近年来对这一理论的研究正呈逐步升温态势，诸如李凤华的治理理论:渊源、精神及其适应性、何增科的治理、善治与中国政治发展、张孝芳的善治理论与中国地方治理、周义程的治理理论与我国第三部门的培育、杨雪冬的要注意治理理论在发展中国家的应用问题、孔繁斌的治理与善治制度移植：中国选择的逻辑等等。而中国对治理理论研究最具代表
44、性的是俞可平、毛寿龙和陈振明教授，他们结合中国的具体实践，从不同的角度出发研究治理理论，探讨治理理论中国化的适用条件和范围。俞可平教授从公民社会视角出发分析治理，认为“治理与善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理”，“善治”作为弥合国家失效和市场失效的一种治理机制，是在政府与市民社会间相互合作达成共识的一种状态，其中体现的是二者各以主体身份而存在的合作与对话机制和模式。毛寿龙教授则从政府管理的角度来研究治理理论，将治理定义为“新公共管理”框架内的政府部门的改革。因此上述两种研究方向和侧重点存在着很大的差异，在微观操作手段方面，俞可平更为关注市民社会和民间自治组织
45、的壮大和成熟，而毛寿龙则强调企业经营技巧及市场导向的激励机制在公共管理中的运用，但两者均重视构建多中心治理模式的问题。第三种研究方向以陈振明教授为代表，提出“合作网络治理”理论路线，力图调和上述两种研究路径，认为“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”，在管理网格内公民社会部门是治理的主体，政府掌控大方向，起到掌舵而非划桨的作用，公民社会主体与政府的地位是平等的。这些研究成果无疑对于中国政府公共服务创新具有积极的探索意义。从总体上看，随着国内对治理理论的深入研究，国内借鉴治理理论对政府公共服务创新的研究也明显加快，但当前还存在五方面的问题：一是针对性不强。外来理论的引用既
46、应考虑理论本身的内涵特征，更应考虑理论与中国实际国情的契合。尽管我国地方政府公共服务创新研究较具有广泛的全球视野,引介和吸收国外丰富的地方政府公共服务创新理论资源，但理论的中国化问题,特别是基于中国本土的地方政府公共服务创新理论还没有形成成熟的分析框架和理论体系。当下中国理论界一些论述有的机械地不加选择地全盘沿用国外治理理论切入公共服务领域研究，只考虑先进方法运用产生的良好理论预期状态，没有考虑到中国还没有建立政府与社会的正常合作与制约机制等实际情况以及治理理论本身的不足，导致理论研究针对性不强，甚至与实际相脱节和矛盾；有些虽然考虑到治理理论应与中国地方政府公共服务创新的实际有机结合，但却对中
47、国地方政府当前的发展现状和服务现状认识不清，深层次、有针对性的论述还不够多。二是应用性不强。中国理论界对治理理论应用地方政府公共服务创新的表述虽然很多，但总体上还较宽泛和笼统，大多只是对治理理论概念性的介绍和治理理论应用政府公共服务的粗线条表述，而对治理理论应用政府公共服务创新在当前环境下会存在哪些阻碍因素，以及破解这些问题政府应借鉴治理理论采取何种创新路径的论述明显不足，这样盲目借鉴的结果不仅应用性不够，而且由于对阻碍因素认识上的不足会导致实际应用效果与理论应用效果相背离。三是复制性不强。理论最大的生命力不仅在于其本身的先进性，还在于理论具有实际可复制性、可借鉴性。同样以治理理论的视角推进地
48、方政府公共服务创新其应用模式也需如此，只有这样地方政府才能加以借鉴运用，产生积极的实际效果。但目前中国理论界对治理理论应用地方政府公共服务创新的论述，观点纷呈，各有千秋，莫衷一是，缺乏系统而又务实有效的论述和应用性研究，令地方政府借鉴治理理论推动公共服务创新无从下手，制约了公共服务水平的进一步提升。四是互动性不强。中国理论界借鉴治理理论往往过分重视公民社会对地方政府公共服务的推动作用，对如何强化公民社会与政府的互动以及如何培育和加强公民社会建设论述较多，却没有认识到治理理论的核心精神虽然是政府与公民社会的合作互动，但其不仅要求公民社会的强大和成熟，更要求作为服务主体的政府本身要加强体制、机制和
49、队伍建设，注重政府内部的变革与创新，这样在强政府和强社会两方面的互动建设中，才能更好地推动政府与公民社会的合作与互动。五是时代性不强。理论研究的课题是不断变化、与时俱进的现实的综合反映，是引领和推动实际工作的强大先导力。在当今全球化、知识化、信息化变化迅速而纷繁的环境下，治理理论本身以及研究地方政府公共服务创新必须紧密结合新的研究成果和新的发展现实，使理论研究更具有时代的鲜活气息。然而当前中国国内无论是对治理理论还是地方政府公共服务创新研究明显存在俱进性的不足，急需结合时代背景全面提升相关领域的理论研究，切实增强理论的现实针对性。这一点也更加符合治理理论具有的持续性改进提升的特点。2.2 相关
50、研究回顾 2.2.1 国外研究回顾 2.2.1.1 国外公共服务创新的代表性理论 20 世纪 70 年代以来，西方国家政府重塑运动和行政改革理论一时兴起，新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论是公共管理发展的成果，也是政府公共服务创新理论的典型代表。这些理论为公共服务创新提供了新型实用的战略思路，推动了西方各国行政改革的实践，也为推动当前中国地方政府公共服务创新提供了有益的理论参考。一、公共选择理论：演生分权供给的公共服务创新。公共选择理论是一种以现代经济学分析民主立宪制政府的各种问题的学科，传统上属于政治学的范畴。公共选择理论研究选民、政治人物、以及政府官员们的行为，假设他们都是出于私利而
