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1、“十二五”期间，中国经济和社会转型的关键，在微观上是企业机制，在宏观上是政府的行为机制。后者正确与否，对一个社会发展影响极大筹划“十二五”2010年是“十一五”收官之年。此时，下一个五年规划的编制已进入中国政府的重大议事日程。“十二五”规划跨越2011年至2015年，将以国家战略宣言的形式，为这个崛起中的东方国度未来五年的迈步树立指针。早在2008年11月，国家发展和改革委员会发展规划司便发出“十二五”规划前期重大问题研究单位选聘公告。这项事涉中央及地方政府各职能部门、各行业产业、各社会发展及民生领域的相关调研、准备、草拟，由此展开。30余年政府主导的市场化改革，在原有的国有经济及行政式配置资
2、源的体制之侧发展起来的市场经济，已成不可阻挡的历史洪流。然而，政府与市场之间理不清的纠结，在中国经济快步前行的过程中，不断制造着不稳定、不公平以及不和谐，成为影响可持续发展的极大隐患：调整经济结构、缩小收入差距、区域协调发展、推进节能减排、土地矿产资源市场化改革、转变政府职能，等等。这些领域的改革发展，或迟缓，或进展阙如。另一层风险也可能迎面而来。2009年中国人均GDP达到3600美元，被国内学者称为“进入中等收入国家行列”。而国际经验表明，在这一发展水平，面对社会结构转型，利益关系多元化、复杂化，以及民众的权利主张觉醒，中国要避免陷入“中等收入国家陷阱”。检视“十一五”规划实施情况，不同阶
3、层的人士向本刊记者提到，虽然规划总体执行较好，但也存在不如人意之处，若不能正视面临的难题，则规划的前瞻性、公信力将存疑。在转型的关键时期，“十二五”规划将如何绘就中国经济和社会发展的巨幅蓝图？2月26日，国家发改委副秘书长杨伟民在接受本刊记者采访时表示，“十二五”规划仍处于前期研究阶段，政策基调要到今年九月和十月间的中共十七届五中全会才能确定。不过，细心的观察者仍能发现，未来五年，在落实科学发展观导向下，中国将以发展方式转变和经济结构调整为主轴，力求保持经济平稳较快发展，扩大国内消费需求，加快产业结构优化升级，提高自主创新能力，促进城乡统筹和区域协调发展，推动节能减排和环境保护，实现经济与社会
4、全面、协调和可持续发展。调整国民收入分配格局、进一步推进城市化、节能减排，将是解决现存问题的着力点。“从外需到内需，从高碳到低碳，由国强到民富，如果说十二五将带来什么，这些就是变化。”一位参与规划编制的专家这样总结。结构调整遇阻“十一五”尚余一年，但四年前规划中提出的诸多目标能否顺利实现，已颇为明朗。经济增长等指标虽然表现不错，但从“九五”期间就被提上议事日程的经济结构调整，仍然进展有限。“十一五规划从实施效果看不太理想，”杨伟民坦言，从前四年的执行情况看，增长更多偏向于靠投资、出口拉动。本来希望服务业发展更快，但实际结果工业增长大大快于服务业。“十一五”规划共提出了22个可量化的经济社会发展
5、指标，用于评价经济增长、经济结构、人口资源环境、公共服务人民生活四方面的进展。其中，用于判断经济增长的两个目标，即年均GDP增速和人均GDP增速，表现最为抢眼，已提前一年顺利达标。伴随着中国出口的强劲增长，“十一五”前三年中国经济一路高歌猛进，GDP年均增长率达11.2%。国际金融危机中的2009年，得益于一揽子经济刺激方案，中国经济增速仍达8.7%。至此，“十一五”规划中经济年均增长率大于7.5%的目标已提前实现。而由于2006年以来，中国人口增长率保持在5左右，低于规划的8，人均GDP增速目标业已完成。到2010年末，实现评价人口资源环境和公共服务人民生活的两大类指标，也无太多悬念。即使是
6、此前备受关注的单位GDP能耗，国家发改委副主任解振华去年10月称，2010年底，有望完成“十一五”期间单位GDP能耗降低20%的约束性指标。然而，用于判断经济结构调整的四个预期性指标，则有可能无法达到。譬如，服务业增加值占GDP比重，2009年末只达到42.6%，离预期目标43.3%还有差距。而用于反映技术创新能力的研究与试验发展经费占GDP比重，2009年达到1.62%，虽为近年来的高点，但仍低于“十一五”规划中2%的目标。城镇化率虽在“十一五”期间达标的可能性较大，但由于户籍、子女教育等体制障碍，进城务工人员仍难以成为市民。“结构调整目标未能实现，表明转变发展方式没能成功。”北京大学中国国
7、民经济核算与经济增长研究中心副主任蔡志洲教授说，“服务业附加值占比较低，表明投资和出口仍然是中国经济的主要推动力。而研发收入占GDP比重迟迟难以增加，则意味着经济增长仍然严重依赖要素投入，经济增长效益提高不明显。这些问题在十二五期间都应该得到解决。”清华大学中国经济研究中心教授魏杰认为，“十一五”中国经济结构调整不明显，还表现在国民收入分配失衡局面没能得到调整。目前的国民收入分配格局，过分偏向于政府和企业，而居民部门占比不断下降。2008年国际金融危机以来，国内基础设施建设又迎来新一轮高潮。虽然在应对危机期间，决策层也不断强调结构调整，但效果并不明显。“国际金融危机影响了中国经济结构调整。十一
8、五规划结构调整进展比预期得慢。”亚洲开发银行高级经济学家庄健告诉本刊记者。不过，国家发改委宏观经济研究院副院长王一鸣认为，金融危机对中国影响巨大的深层次原因，恰恰是中国发展模式积累的众多矛盾集中爆发，倒逼在“十二五”期间必须有所改变。其中，经济增长过度依赖外部需求和要素投入最为明显。王一鸣的研究表明，中国经济增速由2001年8.3%提高到2007年的13%，增量部分的63.9%来自于出口。此外，本世纪以来，中国的资本投入比上世纪90年代贡献明显提高，说明这一轮高速增长，要素投入依赖性增强，全要素贡献率下降。魏杰认为，“十一五”期间结构调整不力，使中国经济面临的内外部矛盾愈发突出。经济过分依赖出
9、口，导致顺差规模庞大，国际收支失衡。在国内，庞大的外汇占款导致货币发行量激增，引发资产价格泡沫风险。在国际上，中国经济失衡，也是全球经济失衡的一个重要因素。伴随着贸易保护主义抬头和全球经济再平衡，中国和其他经济体的贸易摩擦将进一步升级。王一鸣认为，金融危机之后，国际经济环境发生了“二战”以来最深刻的变化，外部需求扩张难以恢复到危机前的水平。因此，“十二五”期间必须有效扩大国内需求，特别是消费需求，减少经济增长对外部需求的过多依赖。此外，由于工业占GDP的比重已经达到极限，在“十二五”期间工业化已很难再提速，规模扩张的工业化模式要让位给质量提升模式。收入分配再调整“十二五”规划最大的亮点，将是经
10、济增长模式和社会发展方式的转变。上述参与规划编制的专家说，国民收入分配调整则是改革的“龙头”，既是实现这些目标的先决条件，又是重要保障。由于外需将长期不振，而中国投资水平已经偏高，消费便成为未来中国经济增长的重要动力。然而，过去数年消费增长未能明显加快，不少专家认为，居民收入在国民分配中所占比例不断下滑是主要原因。统计数据显示，近年来中国一次分配明显向政府和企业倾斜，居民部门占比不断缩小。国家发改委宏观经济研究院社会发展研究所在一份报告中指出, 1992年政府、企业和居民收入占收入总量的比重分别为15.53%，19.06%和65.41%。到2007年，政府和企业占比分别升至17.05%和22.
11、95%，居民收入占比则降至60%。从2004年开始，决策部门就一直酝酿推出分配改革方案，然而时至今日仍未面世。国家发改委就业和收入分配司一位官员表示，过去几年，收入分配调整“说得多，做得少，操作中难度很大”。在3月3日开幕的全国政协十一届三次会议上，全国政协主席贾庆林在工作报告中提出，要高度重视收入差距过大引发的影响社会稳定的因素，政协就调整国民收入分配格局、推进基本公共服务均等化等问题提出对策建议。如何进行分配调整，近年来建议颇多，总体思路大同小异，均是将收入由政府和企业转移到居民部门。不过有专家指出，政府主动减少财政收入、还富于民的动力有多大，值得观察。而让企业将利润更多地转为职工收入，目
12、前缺乏推动机制。魏杰表示，政府减少财政收入：让利于民有三个直接措施：减税、退税和调高个税起征点。而这三点过去几年政府做得都不够。至于企业收入向劳动者倾斜，则需要工会和雇主进行工资谈判的机制，目前工会在这方面作用不大。“政府可以将收入转给居民，但它不愿意。而企业和居民之间收入转移没有机制。收入分配调整说了半天，全吊在空中。结果是消费起不来，只能靠出口和投资，增长方式改不了。”魏杰说。也有专家指出，来自既得利益集团的阻力，也是收入分配改革迟迟难以推进的原因。“如果总是跟强势利益集团去商量，跟部门利益去讨价还价，收入分配改革方案就很难推。毕竟，把蛋糕更多地分给普通老百姓，利益集团们得到的就要减少。”
13、一位参与“十二五”规划编制的专家对本刊记者表示。全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院院长迟福林在“两会”其间建议，中国应尽快实行国民收入倍增计划，使城乡人均收入在“十二五”翻一番，年均增长不低于15%。用五年时间，使居民收入在国民收入中的占比从约60%提高到70%左右，劳动报酬占GDP比重从2007年的39.7%提高到50%左右。鉴于当前社保缴费比例过高，减少了居民消费，对经济发展已经产生负面影响，魏杰还建议，政府应提出“十二五”期间，加大国企分红用于充实社会保障的比例，以降低居民和企业社保缴费负担。清华大学教授白重恩的研究发现，目前中国五项社会保险法定缴费之和相当于工资水平的40%，有的
14、地区甚至达到50%，这一比例超过了世界上绝大多数国家。按照世界银行2009年最新测算的实际承受税率，中国的社会保险缴费在181个国家中排名第一，约为“金砖四国”其他三国平均水平的2倍，是北欧五国的3倍，是G7国家的2.8倍，是东亚邻国和邻近地区（中国香港和中国台湾）的4.6倍。白重恩认为，当前的社保缴费费率过高，不但加重了参保企业和职工的负担，不利于扩大就业；更限制了家庭可支配收入的增长、挤压了补充保险和商业保险的发展空间。“现在国有企业资本预算，没拿什么钱给社保基金。这样社保就只能靠居民、企业，等于减少居民收入。但是，央企的利润应该有相当大的部分给社保基金。”曾参与国家国有资产管理研究的魏杰
15、说。根据国资委的报告，2007年和2008年两年间，财政部共计收取国有资本经营收益（即通常所说的国企分红）共584亿元，而这584亿大部分投向了2008年出现流动性困难或受到自然灾害打击的一些央企，以及新设央企的资本金。因此，这两年国企分红的节余仅为12亿元，这其中有多少被用于充实社保尚不为外界所知。这与国有资本经营预算制度设立时，备受支持的开拓非税收入用于社保等民生项目的缘由相去甚远。有研究人员表示，随着国企分红改革的推进，国有资本经营预算的思路也应予以调整。对于国资委负责制订的国有资本经营预算方案，需要安排有鉴别能力和抗衡实力的审查方。世界银行高级专家张春霖的研究表明，以在港上市的中国国企
16、为例，其平均分红率低于世界水平。他建议中国在“十二五”规划中，可以考虑将央企的平均分红率定在国际普遍的20%-50%这一区间，同时，实施国有资本经营预算与公共预算衔接。参与“十二五”规划编制的专家表示，分配调整的方案可能会是各种利益的博弈结果。目前，对于增加居民部门收入，“高层应该已有共识，但一些部委肯定会反对，有些地方政府也会反对。”城市化动力在面临诸多挑战的“十二五”期间，最后真正能够帮助中国经济摆脱目前困境、带动经济增长、抵御世界经济不稳定的措施，恐怕只有城市化中国宏观经济学会副会长王建作此判断。国际金融危机充分暴露了中国过度依赖出口和投资的增长方式的弊端。后危机时代，传统的增长方式即将
17、走到尽头。危机期间出台的“4万亿”经济刺激政策，带动全社会固定资产投资增长超过30%。王建担心，这一轮大投资是否能在未来两三年能够打开内需局面。“现在如果不通过城市化来启动消费需求的话，没路可走，有可能出现内外需均趋紧的局面。”“十二五”期间实现民富的目标，也与城市化密切相关。在王建看来，现在民不富的原因，主要是13亿人口中有9亿是农民，城市人均收入近2万元，农民人均收入现在才四五千元。别的国家人均年收入达到3000美元时，基本三分之二以上是城市人口，而中国只有约三分之一。目前，中国最大的优势在于，可以通过城市化释放巨大的发展空间。“我觉得在十二五规划中，城市化将占一个比较重要的位置。”王建说
18、。在“十二五”规划的前期调研中，城市化屡被提及。魏杰说，最近在“十二五”规划征求意见中都谈到二元经济问题，谈到城市化。“其实城市化不是很难的问题，十二五应该推动一下。”中央财经领导小组办公室副主任刘鹤今年1月曾提到，2010年“最为可喜的是，在推动城市化发展的问题上，各方面终于获得共识”，城市化将是“中国短期宏观经济政策和未来中长期政策的重要结合点”。争议之处在于中国走什么样的城市化道路。“十一五”规划提出了城镇化的目标，2009年12月的中央经济工作会议也突出强调小城镇建设。国家信息中心经济预测部战略处处长高辉清认为，小城镇建设实际是一个很大的龙头，一可促进内需；二是促进城乡一体化；第三是为
19、将来逐步地向城市化发展奠定基础。不过，国内外经验都证明，小城镇只有在大城市周边郊区和有特定资源的地区可以发展起来。“小城镇可以解决农村问题，是农村公共服务的中心，但不是实现城市化的主要途径。”杨伟民上月在中国经济50人论坛上这样说。王建也赞同以大城市化为主导的阶段，认为只有经过这个阶段后，中国才会重新有9%以上的增长。对于推进城市化的途径，杨伟民强调，如果没有农民工市民化，城市化的所有好处可能都不存在，最后又会变成土地城市化、人口半城市化，最后走回投资驱动的老路，人口带动的消费起不来。而农民工市民化有两种思路，一种是公共服务均等化；一种是保留户籍、总量控制、放宽条件逐步推进。杨伟民说，前一种思
20、路可能比较难推进，因为一时建立好均等化的公共服务难度较大；保留户籍逐步放宽条件的方式较为可行，可用十年时间逐步解决。“十二五”期间，城市化率极有可能突破50%，将对中国经济结构产生很大影响。不过，王建认为，城市化快速发展不会在“十二五”期间出现，因为对于到底是大城市化还是小城镇化，目前认识尚不统一。改进规划之道汲取“十一五”规划执行中的经验教训，下一个五年规划在编制方法方面或可以进一步改善。杨伟民坦言，其实对于未来五年应该干什么，已经比较清楚，转变发展方式和城市化已经提出多年，但对于究竟怎么做缺乏研究，缺乏有效的途径和政策。所以，相对于明确该干些什么事，“十二五”规划更重要的是明确怎么干、干到
21、什么程度。“规划的写法，能不能改善一些？”杨伟民建议，可以考虑改变之前面面俱到谈工业、农业、服务业的思路，专门针对每个重大专题和重大问题，提出具体应采取什么措施，这样“可操作性比较强”。以扩大消费这个“十二五”期间的重要问题为例，需要调整收入分配结构，提高居民收入，则规划中应明确政府和企业分别应该采取什么措施。魏杰认为，这种规划编制的新思路是可行的。他说，“十一五”规划制定的目标面面俱到，但最后不少没能落实，“十二五”规划应该是重点着眼于解决问题，而且一定要提出解决机制。新的五年规划编制过程中，还应该注意全国规划和地方规划、区域规划的协调。目前，长三角、东北三省等区域，相继提出区域发展规划。国
22、务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁在接受本刊记者采访时指出，现在的问题是，区域发展规划的制定顺序颠倒了，应该是先有全国性的区域发展五年规划，再在此指导性下制定各区域具体规划，否则，各区域自行制定的区域发展规划“很可能会打架”。分别提出经济社会发展的预期性指标和约束性指标，是“十一五”规划编制中的创新。目前，对于“十二五”规划的指标，有一些不同看法。王建认为，应该逐渐弱化具体的量化指标，规划更多是提供一种思路和规范，预计“十二五”规划不会有太多指标。高辉清则认为，从“十一五”规划的实施结果看，量化规定好的一些指标，尽管实现很困难，但最后基本上都能完成。例如节能降耗指标，由于后来采取了强行一票否决
23、的方式，通过努力还是能够完成。这说明，很多情况下，当市场机制的力量不足时，就要靠行政力量和硬性规定。从这个角度讲，“十二五”规划应该多采取量化指标，尤其是市场力度达不到的地方。根据近年几个五年规划、尤其是“十一五”规划的完成情况、执行难度和发展趋势，部分指标需要弱化，部分指标需要作出调整，甚至还有必要增加一些指标。九三学社中央研究室主任岳庆平认为，“十二五”规划既要提出预期性、导向性的指标，更要针对经济社会发展中的软肋提出一些具有约束力、能检查、可评估的指标。待添加的隐藏文字内容3过去几个五年规划中，反映经济增长的GDP总量预期指标与实际完成差距比较大。参与了国家发改委“十二五”规划前期重大问
24、题研究的山东经济学院教授李新运认为，考虑到今后扩大内需和就业等各方面的需求，“十二五”期间中国年均GDP增速9%较为合适。李新运负责的课题是“十二五”经济社会发展主要指标定量测算。此外，针对地方经济增速普遍超过全国增速，全国规划中的GDP增长预期目标实际上成为地方增速的底线的问题。李新运建议，国家发展规划应该对地方的发展目标给予宏观指导或控制，如按东、中、西三大地带或其他原则分配指导性的增长速度，地方发展目标应在国家指导性目标范围内进行具体设计。决策层和多位专家认为，有关资源环境的约束性指标，在下一个五年规划中应该进一步强化。杨伟民透露，“十二五”期间的主要污染物减排指标，应该坚持，甚至可能在
25、原来的化学需氧量（COD）和二氧化硫的基础上考虑增加若干指标。对于单位GDP能源消耗降低等与经济总量挂钩的指标，可以考虑做一些调整，杨伟民说，“十一五”规划提出的单位GDP能源消耗五年累计降低20%的约束性指标，在执行中遇到的问题是，地方通过加快经济增长把分母做大，这样单位能源消耗量降下来了，但是全国能源消费总量增长很快。杨伟民说，“十二五”期间中国有二氧化碳减排的总指标，因此控制能源消费的总量非常重要。针对有些专家提出用能源消费总量代替单位能源消耗指标的建议，杨伟民认为，“这值得研究，能源总量这么多，看具体怎么操作，需要各地分解落实。”高辉清也认为，现在只有两个有关环境污染的指标，未来肯定是
26、“远远不够的”，这部分应该多提一些指标，例如哥本哈根谈判明确提出二氧化碳减排，应该增加这个指标。此外，“十二五”期间中国发展方式转型的目标是转向内需驱动型。因此，高辉清建议，应该增加一些反映内需经济发展程度的指标。李新运即提出，应更加重视有关居民生活、分配公平、社会安全等方面的指标。以前中国主要靠投资推动经济增长，投资率一直较高，但现在不少产业部门产能过剩，需要强有力的内需拉动。“十五”规划设有消费率指标，提出五年内消费率达到50%，“十一五”并未提及。“十二五”规划“应该有，但还不一定”，杨伟民对记者说。接受本刊记者采访的多位专家认为，“民富”应该是“十二五”的目标之一。不过，杨伟民在接受本
27、刊记者采访时坦言，民富方面的指标非常难设，因为一般民富的指标就是居民收入，但是居民收入增长多少不是最重要的，最重要是占GDP比重是否提高。收入分配改革方面，魏杰认为需要新的约束性指标，如财政收入、企业利润、居民收入三者分别怎么调整，可以有数量指标。其中，应该明确规定居民收入增加多少，以及有多少来自于政府财政收入的减少、有多少来自企业利润减少，“这个都可以有具体的数量指标，强制性的可以解决问题。”此外，杨伟民认为，还可以考虑增加“国土空间开发强度”这个约束性指标，即该地区建设空间占整个区域的比重，在各地区城市化过程中，该指标有利于集约高效地开发空间，有利于产业结构调整。为了克服政府的GDP导向行
28、为，全国人大财经委副主任委员吴晓灵提出建立人民福祉指数体系，包括居民收入等客观物质指标，以及安全感、政府治理等主观愿景指标。绕不过的体制改革制定量化指标仍是老思路，关键还是要通过改革推动发展方式的转变，国务院发展研究中心魏加宁认为。“转变发展方式提了多年，一直未能实现，根本原因在体制上。”魏加宁说，因此，五年规划首先应当制定旗帜鲜明的改革规划，然后再制定发展方式转变的规划。之前的五年规划都会提改革，但是在落实中却排在靠后位置。所以，应该制定体制改革明确的路线图和时间表。清华大学教授魏杰也同意这一观点。他指出，转变增长方式很可能成为“十二五”规划的一个主要目标，但关键是有利于增长方式转变的机制怎
29、么形成，“现在的问题不是谁反对转变，主要是没有机制”，所以“十二五”规划的重点不在于继续强调转变发展方式的重要意义，而是强调怎么形成机制。吴晓灵也指出，“十二五”期间不但经济转型而且是社会转型，转型关键在于机制，从微观上是企业机制，宏观是政府的行为机制。政府机制方面，中国最大的特点是政府掌握世界上任何一个政府没有的资源，政府行为的正确与否对一个社会发展影响非常大。“规划制订中，能不能考虑继续改革现有基本经济制度怎么走？这个问题不谈，结果是出现很多奇怪现象。”魏杰认为，以民营经济不活跃为例，这与基本经济制度有关，所有经济成分应该是法律上平等、竞争上平等的，是否可以提出“平等基础上的各种经济混合运
30、行”呢？中国民（私）营经济研究会前会长保育钧即向本刊记者表示，现在到了该为民企真正定性定位的时候了民营经济的实质是人民经济；当以“非禁即准入”取代“放宽市场准入”这一权力配置资源思路。深层次的体制改革还包括财政体制、干部考核体制、行政管理体制等一系列体制的改革。可以说，过去几个五年规划执行中面临的一些问题，都与体制密切相关。以地方GDP增速普遍高于全国目标为例，杨伟民认为，原因很多，但是其中一个重要原因是规划体制问题，实际是传统的计划经济留下来的体制没有改变，地方规划和国家规划不一致，“这个非常复杂，如何解决还需要研究。”魏加宁即认为，这个问题与地方财政体制有关。清华大学教授白重恩提出，从经济
31、结构调整的角度看，需要公共财政体制改革。中国储蓄率高，经济增长过多依赖于投资和出口。数据显示，中国储蓄率高的主要原因，不是居民储蓄，而是政府储蓄和企业储蓄增长较快，尤其是宏观税负提高导致政府储蓄增加。“如果考虑财政制度改革，任何改变不应该进一步增加宏观税负。”不过，是否应该继续推进改革以及改革方向，正是“十二五”规划制定过程中一大争议之处。魏杰在接受本刊记者采访时坦言，对于“十二五”期间应该有哪些改革，是历年来规划专家讨论分歧最大的一次。王一鸣认为，改革推进的难度在于，在利益格局更复杂多样、结构调整难度加大的条件下，突破深层次体制障碍，涉及对已经形成的经济关系和利益格局进行新调整。“现在怎么去向那些先富起来的人征税？另外，中国改革30多年产生了很多利益集团，这些利益的刚性很大，怎么去触动这些利益集团？调整各利益集团之间的关系，这个都是要碰硬的。”王建说。一位参与规划编制的学者提出，“现在改革的力量太弱”是非常大的问题，阻碍之一是地方政府总会以很多的借口来抵制，又没有一个公立的第三方来综合评价地方政府的理由是否正确。他认为，中国现在的改革确实需要第三方，像过去的体改委。改革如何推进事关“十二五”的方向和大局，魏杰坚持认为“不突破不行”。
