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1、创建农发部门监理单位和项目承包企业之间休戚与共的协调关系运城市农业综合开发办公室副主任、高级农经师王国河国家“十二五”规划已经出台，各地都在积极谋划“十二五”的发展。新的五年规划标志着我国将进入经济跨越发展的转型期。珍惜每一寸国土，特别是珍惜每一寸耕地资源，提高单位耕地的投入产出率显得尤为重要。守住耕地红线，积极推行农业综合开发，充分发挥开发成果的效益，是发展现代农业，提高农业效益，增加农民收入，保证农产品有效供给的不二选择。事实上，农业综合开发已成为国家扶持和保护农业的大政方针。这一惠农政策在我们山西实行20余年来，取得了辉煌的成果，所开发的耕地基本都达到了“田林路水井渠（管）电”综合配套，
2、实现了旱能浇、涝能排的高标准农田，为山西农业产业化的发展，提供了坚实的基础。形成了粮、棉、水果、药材、特种种植等一大批产业基地和产业带。随着国家对农业综合开发投入的不断增加和资金使用的不断优惠，山西农业综合开发给农业带来的快速发展有目共睹，给农民带来的实惠更加突出，社会各界对农业综合开发的评价赞赏有加，我省农业综合开发已经步入了一个健康良性发展轨道。全省农业综合开发只所以能出现科学发展、长足发展的良好局面，与各级开发部门不断完善落实制度、精心进行管理、积极加强指导、不断针对培训分不开，也与施工单位和基层干部群众大力支持分不开，最主要的是与04以来,山西全面在农业综合开发建设工程中实行监理制度分
3、不开。工程监理制进入农业综合开发工程建设，由不重视到重视，由不规范到规范，目前已经成为农业综合开发不可缺少的一支重要力量和组成部分。这一制度的实施，彻底解决了过去相当一段时间内存在的工程数量缩水和偷工减料带来工程质量不高问题，基本保证了国家农发资金能全部用于项目工程建设，消除了广大农民对农发项目不信任，使群众真正享受到了农发政策阳光雨露，激发了他们自筹资金、投工投料主动参与开发的积极性。这说明农业综合开发项目工程实行监理制对开发事业的发展起到了不可低估的作用，非常必要，应当予以充分肯定。我们山西在农业综合开发项目工程建设中推行监理制是于国家农发办要求的时间是同步的，工作的开展也是比较扎实的。目
4、前这一工作已向社会化、专业化、规范化方面转变。但从这一制度在我省运行几年的实践看，也产生了一些诸如工程建设施工与监理单位和农发项目管理机构之间的关系模糊、监理单位对自己职责认识不到位、监理人员职业操守欠缺、监理与农发管理机构在工程建设进度与最终数据上不相一致、开发机构随意干预监理工作、随意改变监理人员对工程承包单位的指令、监理人员对国家、省市制定的农业综合开发土地治理规定理解肤浅和执行不到位等等问题。具体讲以下几个方面应当引起我们的高度重视：1、发包方与承包方对农发工程建设监理在认识上不一致的问题目前，不论是农发工程的发包人（县级农业综合开发办公室）、还是工程项目的承包商，都对实施农发工程建设
5、监理能够理解和接受，排除了心理障碍和抵触情绪，认为这是一项不搞不行的制度，但在监理的地位问题上理解却不尽相同。不少县级农发办认为，监理机构是自己委托的合作方，是代表自己行使项目建设管理权的，监理部门挣的是开发项目的钱，钱是县级开发部门管的，就应该为开发部门办事，他们把监理人员看成是自己的雇员，要求必须为自己的利益服务，按自己的意志办事。项目承包方则认为，监理是农业开发办定的，是代表发包方利益的，是为发包方服务与说话的，不把监理当作独立的第三方看待。事实上存在监理说话不算数，不顶事的问题，一切都听发包方的，造成业主以我为中心自行管理工程。由于双方在认识上的不同，在关系上不顺畅，同床异梦，各行其是
6、。发包方（县级农发办）也就是业主通盘全管，承包方有苦难言，见风使舵，监理方无所适从，因监理人员所作的决定或指令不能引起重视，不能付诸实施，久而久之，不少监理人员感到自己的存在不重要，摆摆样子就行了，对存在问题的监管不认真负责，或达不到预期，造成工程质量监督形同虚设，给工程的圆满完成带来一些隐患，当工程竣工出现不可弥补的质量问题时，相互推诿，责任难以追究。2、发包方、承包方、监理方的关系不协调问题农业综合开发项目工程建设发包人，承包人和监理“三者”应是一个有机整体，虽然在工作上各有侧重，但目标应是一致的，都是为工程受益群众体，也就是为农村和农民服务的。而事实上，他们之间确实也存在相互沟通不到位和
7、关系不协调的问题。（1）承包人与监理相互串通，影响县级农发办做出准确决策。我曾负责过运城市农发项目的竣工验收工作和中期检查督促工作，也曾多次参加省组织的验收和中期检查工作。从中就发现过个别县为应付上级检查验收，监理方与承包方为了各自的目的串通一起作假表、假单问题。个别监理不坚守岗位，到时在签进度和质量单时造假，糊弄发包方，更有甚者双方串通一起架空发包方，使发包方得到的信息不真，情况不明，往往作出错误的判断和决定。（2）发包方与监理方的不正常默契给开发事业的发展造成威胁。我们在实际中发现，有的县开发办不能正确摆正位置，认为监理是受自己委托的，承包方自己招的，把个人的错误意志强加给他们，往往以“优
8、化工程”为由，在不和监理、承包商协商的情况下，随意变更工程项目和施工方案等。因监理费由各级农发办牢牢控制着，监理如果不能按照业主的命令、指示开展工作，就不能顺利拿到应得的费用，因而只能对业主惟命是从，业主同意的事情，错了也执行，业主不同意的事情，正确也不做。监理失去了“社会监理”职能，成为业主派出的“施工监督员”，造成个别地方的监理不负责任，形同虚设。对业主作出的错误决定，听之任之，不加制止，也不向上级部门反映。加之有的县级开发办对监理人员照顾太周到，吃饭免费，提供良好的食宿条件和交通便利等。使监理人员感到自己开发办的人，积极主动为发包人掩盖一些不正确的问题。事实上监理成为业主的雇佣，有时表现
9、出维护业主的利益而损害承包商的利益，引起承包商的不满和对抗，影响工程的进度和质量。这些发包方与监理方之间存在的不正常默契，已经或正在成为开发事业健康发展的大忌。有人这样评价，某些不负责任的监理人员为“远看有点像警察，近看还不如小区保安员”。（3）发包人与承包人的关系爱昧，给资金安全带来隐患。发包人与承包人之间的关系，从理论上讲是法人与法人之间合同关系，但在有的地方出现一些不正常现象。由于资金拨付大权掌握在业主（开发办）手中，作为业主委托的监理，控制着工程进度和质量的监督管理权，却并不承担什么责任。工程一旦出问题板子都打在承包商上，承包商在三者中成了弱势一方。这样的地位使他们在工程建设中缺乏话语
10、权，因此，他们也只能同发包方搞好关系，一切听从发包方的，两者形成了一种的爱昧关系。有的地方县级发包方的法人代表，不公开招标，同自己指定的承包人一起，参与工程项目的承包，从中渔利，严重影响开发部门在广大农民群众中的形象和声誉。因法人暗箱操作，同时，具有了发包人和承包人两种身份，造成这个县有一年的农发项目，就没有干成样子，给国家和农民带子来严重损失（已查处）。（4）监理人员的业务水平和个人素质不高影响监理效果。有的监理公司，把眼光只放在挣钱上，对给他多少钱非常敏感，而对他们的监理人员要求不高，对要监理工程项目却不那么在心，很不重视，很不负责任。目前的监理模式，使得监理不用承担过多责任却有利可图，他
11、们随便招聘一些人，从事一线施工监理任务，这些人缺乏丰富的施工管理经验和深厚的技术底蕴，也缺乏相关的法律经济知识和严格的合同意识，综合水平，信誉度相对不高，在一定程度上不具备全方位，全过程的监理能力，不能令业主十分放心地将工程管理工作完全托付给他们。我知道有一个县2010年开发项目已启动了两个多月，土地治理工程已完成了近40%，而监理公司去迟迟没有把监理人员派去。后来经过市级开发办干预，总算派去了一个，但只到县里去一次，就不见了踪影；还有的是监理公司一个监理员负责两方工程的监理（农业综合开发土地治理项目和土地部门土地整理项目），顾了这头顾不了那头，不符合国家规定的旁站监理要求，失去旁站监理的意义
12、。上述问题，不仅影响到被监理县的工程建设进度，而且因监理不能及时到位，出现阶段性真空，使工程建设中的问题，不能及时发现，及时纠正，这就给农发工程项目的建设资料造成断缺，给今后竣工验收埋下隐患。验收中，我们还发现，有的县的监理资料存在一个工程完后，集中补签字的问题，有的该签字表格甚至没有签，有的该总监理签字的表格监理员代签或不签字。这些问题其它地方有没有，我不清楚，但应引起我们密切关注，不能任其继续存在或者发展。3、发包方、监理方、承包方之间责任模糊问题。国家、省、市都对农业综合开发竣工项目制定有严格的项目竣工验收标准，各级开发部门对验收工作也相当重视。不论哪一级验收，都能发现一些存在问题，有的
13、问题还相当严重。农发项目建设中出现的问题，是要追究责任的,这在国家有关制度和山西省农业综合开发条例中都有明确规定。事实上，这么多年国家、省、市、县也处理过一部分违规违纪现象。追究责任的对象一般都是上一级开发办追究下一级的责任，但对监理和工程队的责任追究却十分模糊，也非常少见。这不利于调动各方的积极性、主动性，不利于各方责任意识提升，也不利于工程项目建设的各方形成合力，更不利于农业综合开发项目建设的健康开展。4、监理人员业务水平参差不齐，存在滥竽充数的问题。据我的了解，有的监理公司的监理人员队伍是硬凑合来的，有“拉郎配”之嫌。相当一部分人员没有取得监理资质和证书，监理业务水平不高，问题看得不准，
14、现场不敢表态。有的仅是有水利和林业部门工作的经历，搞专业技术设计指导，还能胜任，而搞项目监理就有点牵强。有某方面的业务知识，不一定具备监理的素质，也很难承担起监理的重任。有的监理人员虽然有资质和章，但对农业综合开发项目工程的特点不甚了解，往往因理解方面的差距，带来不少合作不愉快、不协调的问题。监理队伍中，人员业务水平参差不齐，甚至滥竽充数，不利于监理整体水平的提高，很难使工程项目监理的目的实现。5、部分监理人员在客观、公正、科学方面做的不够问题。客观、公正、科学是监理人员必备的素质，而我们有些监理人员存在“吃、收、要、拿”的问题，拿人手短，吃人嘴软。往往在监理工作中碍于面子，对工程质量睁一只眼
15、，闭一只眼，没法从根本上摆正第三方的位置。严重的还出现无原则地偏袒发包方，或者暗暗与承包方沟通，损害发包方的权益。以上问题的提出，有的是我个人在实际工作的发现，有的只是在座谈调研中所得，不一定准确，问题找的也不一定全面，希望大家不要对号入座，有则改之，无则加勉。那么如何解决这些问题，我认为，应该从理顺发包方、监理方与承包方三者之间的关系入手，在制度上划清三方的权利和责任上下功夫。下面我着重从理顺“三者”的关系角度，谈谈我的一些看法和意见。在农业综合开发项目中实行法人责任制、招投标制、监理制、报账制、合同制、，是发展社会主义市场经济的基本原则与要求。推行农发项目工程建设监理制度是项目建设实现建设
16、与效益、数量与质量有机结合的重要途径，是实现科学发展、转型发展，跨越发展的具体体现。农发项目施工阶段的监理，体现在施工、验收、交工、建后维护管理等，包括投资控制、质量控制、进度控制、合同管理、信息管理、组织协调等方面。全面实现工程建设目标离不开业主、监理、承包方之间的密切配合，从根本上理顺主、监理和承包方三者荣辱与共关系，对工程建设的顺利进行，提高建设效益，保证工程质量是至关重要的。1、监理的职责农发工程项目监理工作的依据是工程承包合同和监理合同。监理的职责就是在贯彻执行国家有关法律、法规的前提下，促使发包方和承包方签定的工程承包合同得到全面履行，实现工程的设计目标与任务。未经监理工程师签字，
17、建筑材料，建筑构配件和设备不得在工程上使用或安装，施工单位不得进行下一道工序的施工。未经总监理工程师签字，建设单位不得拨付工程款。监理要实行全天候监理，保持廉洁自律，牢记社会责任，当好职业卫士。2、监理单位与业主的关系农发项目工程监理的内容可概括为“三控”（质量、投资、进度）“三管”（合同、安全、信息）“一协调”。在一定意义上也把工程监理看成工程项目管理的基本业务内容。从农业综合开发工程管理相关制度看，工程监理与工程项目管理存在许多共同之处，但共同之处不是完全等同的概念，更不能混淆两者根本界限。首先，工程监理与工程管理的法律地位不同。工程监理与工程项目管理虽然都是控制项目目标，但是法律地位不同
18、。工程监理作为农业综合开发项目建设领域的基本制度，必须不折不扣地实行，这是国家强制推行的法定管理制度。而工程项目管理则不同，它是国家倡导实施的一种工程项目管理方法而不是法定管理制度。农发工程建设是采取委托办法，将具体工程项目建设管理委托监理部门行使。委托关系一旦形成，就具有了法定效力。其次，农发工程项目监理与工程项目管理的实施主体不同。我省按国家有关规定，采取的是工程监理由具有工程监理资质的监理机构或实施，工程项目监理是中标监理单位受项目业主或建设方委托，为业主提供约定的管理服务。业主与监理单位的关系是授权与被授权关系，从而从法律规定上讲，二者又是合同关系，是需要与供给的供需关系，是委托与服务
19、的关系，更是相互依存、相互促进共兴共荣的关系。这种委托与授权方式，说明在实施监理过程中，监理的权力主要是由作为建设项目管理主休的业主（各级农发办）通过授权而转移过来的，业主始终是以建设项目管理主体身份掌握着工程项目建设的决策权，并承担着主要风险。监理单位受业主委托，在监理过程中，代表业主利益，服务于业主，而不是中立的，但必须体现工作的独立性和公正性，应当承认业主在工程项目建设上的主导地位，但并不是受业主委托，业主说干什么就干什么，叫怎么干就怎么干，它必须受法律、法规和监理合同的约束。从事工程建设监理活动，要遵循守法、诚信、客观、公正、科学的准则，独立自主地开展工程监理工作，公开公平地维护业主和
20、承包商的合法权益。一方面，监理人员在建设工程的监理过程中，认真履行自己的职责，维护业主的合法权益；另一方面，业主也要授予监理充分的权力，并支持监理合理使用被授于的权力，使其在工程建设中独立公正地进行合法监理，这样就会使双方建立起良好的合作关系。第三，工程监理与工程项目管理的服务对象不同。工程监理单位，是受工程项目管理单位的委托，按签订监理合同的约定内容，代表业主（管理方）对农业综合开发土地治理项目的具体工程进行监理的，他直接监理的对象是工程承包商或单位所施工的内容，与发包方县级农业综合开发办管理的内容基本相同，因此，他的服务对象应当是县级农业综合开发办公室（业主）。而工程管理单位（县级开发办）
21、既要对上级开发部门负责，最主要是要按国家设立农业综合开发项目的初衷，为农村，农业和农民服务，因此，他们的服务对象应当是广大农民，也就是开发成果受益群体。第四，监理不是业主的代言人。监理单位和业主（农发办）在农业综合开发建设项目上是平等的主体，是通过平等协商并以合同形式而确定监理单位的义务和权利，从法律角度讲，监理不具备做业主代言人的条件，只能以第三方的身份独立按合同项目，对项目实施管理。监理以自己的名义实施监理，一方面为业主提供监理服务，维护业主的权益，同时也要制止业主损害承包商利益的不规范和不合法行为，另一方面也要维护承包商的合法权益，在监督承包商制止承包商不规范和不合法行为的同时，应帮助承
22、包商把项目工程建设更好。监理单位代表业主行使合同中赋予的监督管理权，但不能越俎代庖，行使根据项目法人负责制的原则在项目管理中业主应负责的职责，业主也不能限制监理单位行使其依照监理法规所赋予的职权。在监理实施过程中，监理要督促承包商严格执行施工合同，规范施工程序，同时要随时提醒业主履行应尽的义务，以减少质量问题和索赔事件的发生。在索赔事件的处理过程中，要本着公平公正合理的原则做到有理有据，裁决公正，使双方心服口服，利益都得到切实维护。3、监理单位与承包商的关系。监理单位与承包商的关系是各为主休的平等关系，是监理与被监理的关系。监理单位依据业主的授权，监理管理承包商履行工程建设承包合同，也就是按合
23、同约定内容要求进行监理。承包商应主动接受监理单位对自己进行工程建设活动的监督管理，不能以任何理由拒绝监理。监理单位接受业主的重托，为业主提供服务，代表业主的利益不否定其维护承包商的合法利益。监理单位依据有关合同文书、法规，惯例，以及技术目标和成功经验，促使业主与承包商之间的协调，尽量避免出现损害双方利益的问题发生，如一旦发生能得到合理的解决。监理、承包方只有各自检点，行为公正，才能取得发包方的信任，信服，也才能出现互为理解和支持的局面。4、监理单位在项目建设各方中应发挥协调作用。在实现工程项目建设目的过程中，监理工程师要详细掌握和了解项目建设的管理和施工方的情况，不断进行组织协调。组织协调与项
24、目建设控制目标密不可分，协调的目的就是为了顺利实现项目的建设目标。监理单位的协调，主要是合同关系的协调。而合同关系的协调又主要表现在近外层关系的协调和远外层关系的协调。近外层关系的协调一般为承包商之间（如修路与绿化承包商，打井与节水承包商等）、承包商与业主之间的协调。近外层关系的协调是监理工程协调工作的主要方面，也是协调最难做，最棘手的方面。远外层关系的协调则以业主（发包方）为主承担。它主要包括农发工程项目建设与环保、乡村、水资办、公安、公路、新农村建设、经管等部门之间关系的协调。这些远外层关系，看似与农业综合开发工程项目建设，没有直接的关系，但是搞的不好，会对工程项目建设起到制约作用，搞的好
25、会对工程项目的顺利实施起到控制、监督、的决定性作用。（1）监理人员应工作主动，热情服务，监管结合。在与承包商的关系中，监理单位处在主导地位，这就要求监理单位要有全局的观点，认真做好事前控制，加强主动控制，同时帮助承包商提高合同意识，与承包商共忧患，彻底堵住工程实施中可能出的质量问题。监理单位虽主要为业主提供服务，但搞好工程应主要依靠承包商，要通过认真监理和协调服务，消除承包施工中制约因素，解决承包商遇到的困难和问题，急他们之所急，想他们之所想。这样，监理发出的指令，要求，建议，才能有的放失，切中要害，符合实际。承包商在执行指令时也才能不折不扣，也才能使指令被承包商心甘情愿地接受、欢迎和配合，也
26、才能在项目建设中不出问题或少出问题，不出大问题。从而促进工程项目建设顺利进行和监理工作的顺利开展。（2）监理要既为业主出谋划策，也替承包商考虑着想。由于业主与承包商的地位不同，考虑问题的出发点，角度与立场也是有别的，难免会在具体问题上发生摩擦与矛盾。如在工程质量、进度、投资三者关系上，业主往往在同等重视的同时，侧重于投资的控制，承包商往往在满足业主要求的前提下，力求获得利润最大化。三大目标控制是一个不可分割的整体，不能偏颇，按质量和进度要求，干了多少活，业主就应付多少报酬。监理应从目标控制的要求出发，实事求是地既为业主仔细分析目标，使目标建立在切实可行的基础上，又使承包商通过努力摘到桃子，得到
27、合理报酬与利润。农业综合开发建设工程全面实行监理的丰富实践，充分说明业主对监理工作的理解与支持是监理工作的根本，只要处理好业主、监理与承包商三者之间荣辱与共的协调关系，监理工作才能得心应手，农发工程项目建设才能兴旺发达，前景才能更为广阔。实行农发工程项目建设监理制，是农发管理体制一项重大举措，处理好业主、监理与承包商的良好关系是开创农发工作新局面的一项有效措施，只要大家共同努力，各负其责，各尽其能，观念更新，关系协调，相信全省农发工作将会彻底克服劣质工程产生，才能使优质工程大大提高，才能使农业综合开发事业有一个长足的发展。最后特别强调一下，农发工程项目参建各方，要正确认识监理的地位与重要性，携起手来，尽快使农发工程建设管理，从过去的老管理体制转变为实实在在的以“三制”为主导的新型建设管理体制，真正体现“责、权、利”分明，投资、进度、质量控制有序的现代管理目标。
