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1、企业内部控制基本规范解读及应用指南第一讲引言1纵览世界企业的发展史，一些企业以失败、破产而告终。请看如下案例：（1）1995年2月，英国巴林银行由于交易员的个人行为在股指期货投资中损失13.3亿美元；（2）1997年日本八百半公司破产；（3）1998年香港百富勤投资集团破产；（4）2001年12月，美国安然公司申请破产保护，后被披露上市公司财务报告虚假丑闻；（5）2002年5月，世界通讯公司因财务丑闻事件破产，涉及300多亿美元；（6）2004年，德隆系资金链断裂，被接管；（7）2004年10月，中航油新加坡公司从事石油期权交易，亏损554亿美元；（8）2004年12月，长虹集团发布首次预亏财
2、务报告，主要原因是美国AFEX六年累计欠款467亿美元，预计无法收回，导致巨额损失；（9）2004年12月，伊利集团高管郑俊怀等5人因挪用巨额公款谋取私利被捕，造成股价大跌；（10）2005年1月，大鹏证券挪用客户保证金，被破产清算；（11）2005年10月，中储铜事件爆出，中国的期货铜交易巨额亏损达数亿美元；（12）2007年4月，农业银行邯郸分行管理员13天偷盗5 100万巨款，银监会介入调查；（13）2008年，美国著名投行贝尔斯登倒闭；（14）2008年9月，美国著名投行雷曼兄弟银行破产；（15）2008年，中信泰富因外汇衍生金融工具而亏损20亿美元；（16）2008年2月，中国海运(
3、集团)总公司韩国釜山分公司4000万美元运费收入遭该公司财务负责人兼审计负责人截留转移，并携款潜逃；（17）2008年，香港合俊集团因金融危机倒闭；当然，还有：银广夏造假、达尔曼资金黑洞、托普神话，以上事件原因很多，但都和内部控制有关。一些集团企业组建集团后，没有达到预先的效率和效果，请看如下案例：【案例1】大德公司是国内最大的公共交通运输集团企业，资产规模百亿元，下属二级子公司140家，涉及公交运输、出租、汽车制造和修理、房地产、广告、旅游、餐饮等各种行业集团总部主要经营城市内公共交通，对下属的运营分公司安排详尽的工作计划，统一拨款，并在每季度进行工作反馈和考评。集团下属的出租公司为国家划拨
4、的全资子公司；集团企业总部对出租公司仅按年度下达生产计划并于年终汇总统计，出租公司的主要经营权都在子公司自身。出租公司下面亦有超过10家的子公司，投资业务范围也非常分散；随着经营收入的提高，出租公司的管理等费用增长迅速，每年实际的净资产回报率仅为00098%（当时出租行业的平均净资产回报率大约在10%）。【案例2】WG公司是国内著名的药材经营集团企业，资产规模为14亿元；下属全资、控股和参股企业42家，主要涉及中药材、中药饮片和中药生产、经销和科研等业务。集团企业前身为实施行业管理的行政单位，集团企业成立后自身主要经营某市市场的药品批零业务和药材的吞吐业务，集团企业主要职能部门主要围绕本事业部
5、开展工作。随着业务发展，许多原来的省级药材公司无偿归并成为集团的二级公司；集团设立了投资管理部对子公司进行管理。投资管理部的主要职责是参加子公司的股东会议，并负责收回每年的股利。下属子公司都运作相近的药材、药品批发零售业务，但业务几乎没有什么关联，各子公司各自为战。在市场化前提下，巨大的竞争压力来自民间和中小企业，许多子公司经济效益低下，部分子公司甚至严重亏损。很多集团企业以失败、破产而告终，不少集团企业发生严重的内部控制事件，一些集团企业组建后没有达到预期的协同效应。在快速发展过程中，我国企业存在很多亟需解决问题。通过认真分析和研究，概括起来，主要问题体现在通过认真分析和研究，概括起来，主要
6、问题体现在：（1）管理水平提高滞后于组建速度，导致财务风险。在我国，体制转轨时期发展起来的集团企业，由于管理水平的提高明显滞后于组建速度，使集团企业存在许多亟需解决的问题，财务管理方面的问题尤为突出，比如资金管理松散、预算管理困难、集团监管力度和时效性不足、财务信息的准确性低等，财务风险时有发生。（2）集团企业财务管理难度增加。集团企业财务管理具有产权关系复杂化、母公司职能两分化、财务主体多元化、财务管理内容复杂化、财务决策多层化、投资领域多元化、关联交易经常化等特征，财务管理的内容更为复杂，财务管理的难度增加，在运行中暴露出诸多财务控制权分配不合理、财务控制方法不健全、财务风险预警控制不完善
7、等财务控制问题，这些问题造成了集团企业盈利能力低下，资产流失严重，财务风险管理难度增加，导致集团企业缺乏持续经营和发展能力，甚至破产。（3）公司治理结构不完善。集团企业在组建初期对公司治理没有给予很大的关注，不明白治理结构在企业风险管理中的作用，所以没有真正明确企业的权力机构 、决策机构 、执行机构和监督机构的权责。从公司治理角度对财务风险管理工作也没有花大力气去做。（4）集团企业缺乏财务风险意识。部分集团企业对财务风险的复杂性估计不足，没有认清财务风险的危害性，没有建立、健全财务风险管理的组织体系和管理体系。（5）缺乏财务风险管理的工具和手段。和国外相比，我国集团企业组建的时间较短，实践还不
8、成熟，又缺乏财务风险管理理论指导。部分集团企业有财务风险管理意识，但缺乏财务风险管理的手段和方法，没有达到财务风险管理的效果和效率。（6）集团企业财务风险管理缺乏系统性。企业财务风险管理是一项非常复杂的系统工程，我们不仅要对财务风险进行识别、度量、管理和评价，而且要建立包括完善公司治理和财务权责配置、开展财务管理信息化、建立财务风险预警制度、完善内部控制制度、审计等在内的保障体系不从系统的观点，没有对企业财务风险进行系统管理，很难实现财务风险管理的目标，达到财务风险管理的效果和效率。通过这些问题进行分析、研究，我们发现：许多企业以失败、破产而告终，不少企业发生严重的内部控制事件，一些集团企业组
9、建后没有达到预期的协同效应。主要原因在于内部控制不力有关。报销案例经过、原因、内部控制问题。2内部控制历来是制度基础内部控制历来是包括企业在内的所有组织和机构正常运转的制度基础。它是一个单位为了保障会计信息质量的可靠有效，保护资产的安全完整，确保有关法律法规和规章的贯彻执行，而制定和实施的一个控制系统。背景资料 3000年以前，中国人称企业经营的通常称法是“生意”，“生”是生存，“意”是意义，“生意”便是生存之意义。由此不难发现古人对长寿之道向来是非常重视的。然而，看一看今天中国企业平均寿命只有6.5-7岁，民营企业只有2.9岁。而列居世界500强或与之相当的跨国公司平均寿命大约在40岁上下之
10、间。针对我国企业普遍短寿的现状，需要我们思考的，这中间有着什么样的规律？中国企业到底怎么了？通过我国企业速生速亡的现象考察其内在的因素，中国企业并不缺乏技术和人力的支持，而是一直没有演进生存品质。“练拳不练功，十年一场空”的说法符合企业的实际。中国企业的短命，缘于管理理念过于狭隘地建立在经济学的语言上，它们仅问利润，利润数字即使再清楚，也只能说明过去，并不能明示将会导致健康恶化的潜在因素。企业的生存品质来源于对环境适应过程中的持续演进，组织生存品质就是内在的管理机制激励机制、考评体系、规章制度、组织设计等等，而其核心就是内部控制系统，该系统有三个维度人、财、物。 中国“油门”很足的企业有很多，
11、但真正懂得控制系统的重要性，并且有严密设计的恐怕并不多见。一个制度和机制不完整、不规范的公司，一旦出现问题，与其责怪员工不道德、钻漏洞，可不先问问，是谁给了他诱惑，又是谁给了他机会。俗话说，千里之堤，溃于蚁穴。完善的内部控制体系，并不仅仅是在事后修修补补，更应在事前建立防范体系，防患于未来。3内部控制是管理工作的基础，是持续健康发展的保证管理实践证明，企业一切管理工作都是从建立和健全内部控制开始的；企业的一切决策都是应统驭在完善的内部控制体系之下；企业的一切活动，都无法游离于内部控制之外。4企业经营战略实现的需要财务管理、HR管理、战略管理经营战略的实现，需要科学管理为保障，而企业内部控制则是
12、企业管理最有效和最基本的手段和方法。综观中外企业的兴衰，成功的企业各有各的策略和优势；失败的企业几乎都与管理不善、控制无力有关。 内部控制是企业立足风险丛生的市场的保障，是企业可持续发展的根本。企业越发展，内控越重要。我国企业的不断发展和壮大，更需要借鉴世界成功企业的管理方法和手段。管理实践证明：得控则强、失控则弱、无控则乱。5中国加入WTO的要求（1）问题：产品标准、商业语言（2）中国加入WTO，要求各单位逐步建立符合国际化要求的管理体系，其基础就是要建立现代化的内部控制体系。现实又是这方面的资料十分缺乏，表现：缺乏对内部控制权威的理论诠释；缺乏对内部控制实践经验的介绍，偶尔有之，可操作性差
13、；缺乏对国际惯例的全面、系统介绍，特别是关于各种权威机构的研究报告、指南的介绍。6人类的文明史就是内部控制的发展史公元前3600年美索不达米亚文化时期付款清单上的“点、勾、圈”；我国公元前1100年周朝的“一家财富之出入、数人耳目之同焉”等财富管理手段，闪耀着内部控制的火花。而内部控制作为一门学科的形成，至今仍处在不断发展的时期。我国财政部对企业的会计和货币资金等基本共性业务制定规范；中国人民银行发布商业银行内部控制指引；中国证监会发布了证券投资基金管理公司内部控制指导意见；中国注册会计师协会颁布了企业内部控制审核指导意见。这些规定或规范为我国企业内部控制的实施起到了推动作用。随着我国企业改革
14、的推进和竞争的日益国际化，企业更需要先进而现实的内部控制、增强企业可持续发展能力。同时，企业内部控制的建立和完善也是广大财务人员实践“诚信为本、操守为重、坚持准则、不做假账”职业操守的根本基础和保障。2008年5月22日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会五部委联合发布企业内部控制基本规范。规范一共七章五十条，要求自2009年7月1日起先在上市公司范围内施行，同时鼓励非上市的其他大中型企业执行。内部控制的目标要求企业在保证经营管理合法合规、资产安全、财务报告真实完整，提高经营效率的基础上，实现企业发展战略。该内部控制基本规范的实施，无疑将推动企业内部控制体系建设，有助于防范企业风险，对保护
15、企业资产完整、企业会计信息真实可靠和公允性将大有裨益。第二讲企业内部控制基本规范概述本讲主要阐述以下几个问题：1企业内部控制基本规范的出台过程2基本规范制订的法律依据3基本规范的基本结构和具体内容4基本规范明确内部控制目标5基本规范的基本原则6基本规范内部控制规范方法7基本规范实施的责任主体8基本规范取得的突破9基本规范发布和实施的意义21企业内部控制基本规范的出台过程2008年6月28日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了企业内部控制基本规范（以下简称基本规范）。基本规范自2009年7月1日起先在上市公司范围内施行，鼓励非上市的其他大中型企业执行。执行基本规范的上市公司，应当执
16、行内部控制且要对本公司内部控制的有效性进行自我评价，披露年度自我评价报告，并可聘请具有证券、期货业务资格的中介机构对内部控制的有效性进行审计，并出具评价意见。基本规范既有类似萨班斯法案的强制力，又有与COSO报告一样的对内部控制实务的示范作用，既对中国企业建立内部控制制度提出了强制性要求，又为千差万别的中国企业建立健全内部控制制度提供了基本框架，既吸收了内部控制的国际先进理念，又充分体现了中国内部控制的现实环境要求。这一规范的出台，是中国企业按国际化标准严格自律的宣言书，更是中国企业参与国际竞争，逐步接受并自觉遵循市场经济游戏规则，不断完善企业制度、细化管理的内在要求。关于内部控制体系的作用，
17、我们可以认为：如果会计准则体系是帮助企业发展，那么内部控制体系则是让企业在高速发展中保持清醒的头脑，注重把风险控制在可承受的范围内。换句话讲，如果说英语是国际通用的公共语言，会计是国际通用的商业语言，那么内部控制则是国际通用的管理语言。基本规范的发布是我国继实施与国际接轨的企业会计准则和审计准则之后，财政、审计、证券监管、银行监管、保险监管和国有资产管理部门以实际行动贯彻落实科学发展观、促进企业和资本市场又好又快发展，在会计审计领域推出的又一与国际接轨的重大改革。这部新规范的推出，意味着中国企业内部控制规范体系建设正在向国际标准靠拢。1内部会计控制规范基本形成，促进各单位有效防范财务风险199
18、9年10月31日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修订通过会计法，其中第二十七条规定：“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。单位内部会计监督制度应当符合下列要求：（一）记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约；（二）重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确；（三）财产清查的范围、期限和组织程序应当明确；（四）对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。”上述加强单位内部会计监督的法律要求，体现了内部会计控制的本质。根据会计法的上述规定，财政部启动了
19、内部会计控制规范的研究制定工作，相继发布了内部会计控制规范基本规范（试行）和货币资金、采购与付款、销售与收款、工程项目、对外投资和担保等6项内部会计控制具体规范，并印发了固定资产、存货、筹资、预算、成本费用等5项征求意见稿。内部会计控制规范作为会计法的配套规章，在社会上引起较大反响，对各个单位建立健全内部控制、提高会计管理水平和防范财务风险发挥了应有作用。2企业内部控制标准体系建设取得重要阶段性成果本世纪初期，安然、世通、施乐等跨国公司的纷纷落马，震动业界。在国内，类似中航油新加坡公司因内部控制失效引发的巨额财产损失、破产倒闭等案例也有发生。结合国内、国际企业发展形势，为了更好地应对日益复杂的
20、各种风险，推动会计控制向全面风险控制发展成为当务之急。2004年年底和2005年6月，国务院领导同志连续就强化企业内部控制问题作出重要批示，明确要求“由财政部牵头，联合证监会及国资委积极研究制定一套完整公认的企业内部控制指引”。2006年7月15日，财政部、证监会、国资委、审计署、银监会、保监会联合发起成立我国企业内部控制标准委员会，来自监管部门、大型企业、行业组织、中介机构、高等学校、科研院所的领导和专家学者积极参与，为构建我国企业内部控制标准体系提供了组织和机制保障。经过不懈努力，2008年6月28日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会召开发布会，以财会20087号文件的形式联合发布了
21、企业内部控制基本规范，这是我国内部控制体系建设的重大突破，标志着我国内部控制体系建设取得了阶段性成果。22基本规范制订的法律依据与2001年颁布的内部会计控制规范基本规范（以下简称原内部控制规范）相比，基本规范的制定强调以提高企业内部控制与经营管理水平为准绳，以会计法、公司法、证券法等法律法规为依据。23基本规范的基本结构和具体内容基本规范共七章五十条，基本结构是：第一章总则，共10条；第二章内部环境，共9条；第三章风险评估，共8条；第四章控制活动，共10条；第五章信息与沟通，共6条；第六章内部监督，共4条；第七章附则，共3条。具体内容包括：（1）总则。包括规范的宗旨和制定依据、规范的适用范围
22、、内部控制概念和企业内部控制的原则等内容。（2）内部环境。包括治理结构、内部机构设置与权责分配、议事规则、独立董事制度，内部审计、审计委员会、机构设置和人员配备、内部审计工作的独立性、内部审计机构的职权、内部审计机构与董事会或最高管理层的关系、内部审计机构的管理，人力资源政策、岗位职责与人力资源需求计划、招聘培训与离职、人力资源考核政策、薪酬及激励政策，企业文化、价值观和社会责任感、现代管理理念和经营哲学、风险意识、高级管理人员的职业操守和员工的行为守则，法制观念、法制教育、法律顾问制度、重大法律纠纷案件备案制度，内部环境主要包括治理结构、组织机构人员设置与权责分配、企业文化、人力资源政策、内
23、部审计机构设置、反舞弊机制等内容。（3）风险评估。主要包括风险和风险评估、控制目标设定、风险识别、风险分析和风险应对等内容。（4）控制活动。控制措施结合企业具体业务和事项的特点与要求制定，主要包括不相容职务分离控制、授权审批控制、会计系统控制、财产保护控制、预算控制、运营分析控制和绩效考评控制等内容。（5）信息与沟通。包括信息和沟通、信息系统、反舞弊机制、举报投诉制度、信息的收集机制以及企业内部与企业外部有关方面的沟通机制等内容。（6）内部监督。主要包括内部监督、内部控制缺陷、内部控制自我评价、资料保存、对建立并执行内部控制的整体情况进行监督检查，对内部控制的某一方面或者某些方面进行专项监督检
24、查，以及提交相应的检查报告、提出有针对性的改进措施等内容。（7）总则。包括本规范解释部门、配套办法的制定、本规范实施时间等内容。基本规范的基本结构和具体内容重点突出和强调公司治理、内部环境、风险控制等内容的扩展。 24基本规范明确内部控制目标 基本规范明确内部控制的5个目标，即合理保证企业经营管理合法合规，资产安全，财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。基本规范发布以前，内部控制规范的目标主要围绕会计控制展开，强调报告目标和合规性目标。而基本规范则主要强调围绕经营管理和风险控制，并将内部控制上升到企业战略的高度，在突出重点的情况下，具体内部控制规范和指南着重就影
25、响财务报告真实可靠的重要业务及事项进行了规范，引导企业建立健全以财务报告控制为核心的内部控制机制。由原内部控制规范的报告目标、合规性目标扩展到战略目标和经营目标，体现了将关注企业长远发展、可持续发展、规避风险作为企业内部控制的基本目标。 25基本规范的基本原则基本规范确立了全面性、重要性、制衡性、适应性及成本效益5个原则。全面性原则，即内部控制在层次上应当涵盖企业董事会、管理层和全体员工，在对象上应当覆盖企业各项业务和管理活动，在流程上应当渗透到决策、执行、监督、反馈等各个环节；重要性原则，即强调内部控制应当针对重要业务与事项、高风险领域与环节采取更为严格的控制措施；制衡性原则，即要求企业的机
26、构、岗位设置和权责分配应体现权责分明和有利于相互制约、相互监督，履行内部控制监督检查职责的部门应当具有良好的独立性，任何人不得拥有凌驾于内部控制之上的特殊权力；适应性原则，即内部控制应当合理体现企业经营规模、业务范围、业务特点、风险状况以及所处具体环境等方面的要求，并随着企业外部环境的变化、经营业务的调整、管理要求的提高等不断改进和完善；成本效益原则，即内部控制应当在保证有效性的前提下，合理权衡成本与效益的关系，争取以合理的成本实现更为有效的控制。基本规范在涉及原内部控制原则的基础上，突出强调以下内容：一是重点关注重要业务与事项、高风险领域与环节的控制措施；二是强调监督检查职责部门应当具有良好
27、的独立性；三是任何人不得拥有凌驾于内部控制之上的特殊权力。26基本规范内部控制规范方法 原内部控制规范的方法主要包括不相容职务相互分离控制、授权批准控制、会计系统控制、预算控制、财产保全控制、风险控制、内部报告控制、电子信息技术控制等。基本规范内部控制的方法则主要是建立在内部环境和风险基础上，确保企业内部控制目标得以实现的方法和手段，所体现的内部控制措施主要包括职责分工控制、授权控制、审核批准控制、预算控制、财产保护控制、会计系统控制、内部报告控制、经济活动分析控制、绩效考评控制、信息技术控制等。具体内容如下：第一，职责分工控制。原内部控制规范方法中的不相容职务相互分离控制要求单位按照不相容职
28、务相分离的原则，合理设置会计及相关工作岗位，明确职责权限，形成相互制衡的机制。不相容职务主要包括授权批准、业务经办、会计记录、财产保管、稽核检查等职务。基本规范中的职责分工控制要求根据企业目标和职能任务，按照科学、精简、高效的原则，合理设置职能部门和工作岗位，明确各部门、各岗位的职责权限，形成各司其职、各负其责、便于考核、相互制约的工作机制。企业在确定职责分工的过程中，应当充分考虑不相容职务相互分离的制衡要求。不相容职务通常包括授权、批准、业务经办、会计记录、财产保管、稽核检查等。第二，授权控制。原内部控制规范方法中的授权批准控制要求单位明确规定涉及会计以及相关工作的授权批准的范围、权限、程序
29、、责任等内容，单位内部各级管理层必须在授权范围内行使职权和承担责任，经办人员也必须在授权范围内办理业务。基本规范控制规范方法中的授权控制要求企业根据职责分工，明确各部门、各岗位办理经济业务与事项的权限范围、审批程序和相应责任等内容。企业内部各级管理人员必须在授权范围内行使职权和承担责任，业务经办人员必须在授权范围内办理业务。基本规范中的审核批准控制要求企业各部门、各岗位按照规定的授权和程序，对相关经济业务和事项的真实性、合规性、合理性以及有关资料的完整性进行复核与审查，通过签署意见并签字（签章），做出批准、不予批准或者其他处理的决定。 第三，财产保护控制。原内部控制规范中的财产保全控制要求单位
30、限制未经授权的人员对财产的直接接触，采取定期盘点、财产记录、账实核对、财产保险等措施，确保各项财产的安全完整。基本规范中的财产保护控制要求企业限制未经授权的人员对财产的直接接触和处置，采取财产记录、实物保管、定期盘点、账实核对、财产保险等措施，确保财产的安全完整。第四，会计系统控制。原内部控制规范中的会计系统控制要求单位依据会计法和国家统一的会计制度，制定适合本单位的会计制度，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告的处理程序，建立和完善会计档案保管和会计工作交接办法，实行会计人员岗位责任制，充分发挥会计的监督职能。基本规范中的会计系统控制要求企业依据会计法以及国家统一的会计制度制定适合本企业的会
31、计制度，明确会计凭证、会计账簿和财务报告以及相关信息披露的处理程序，规范会计政策的选用标准和审批程序，建立、完善会计档案保管和会计工作交接办法，实行会计人员岗位责任制，充分发挥会计的监督职能，确保企业财务报告真实、可靠和完整。第五，内部报告控制。原内部控制规范的内部报告控制要求单位建立和完善内部报告制度，全面反映经济活动情况，及时提供业务活动中的重要信息，增强内部管理的时效性和针对性。基本规范的内部报告控制要求企业建立和完善内部报告制度，明确相关信息的收集、分析、报告和处理程序，及时提供业务活动中的重要信息，全面反映经济活动情况，增强内部管理的时效性和针对性。内部报告方式通常包括例行报告、实时
32、报告、专题报告、综合报告等。 第六，经济活动分析控制和绩效考评控制。原内部控制规范的经济活动分析控制要求企业综合运用生产、购销、投资、财务等方面的信息，利用比较分析、比率分析、因素分析、趋势分析等方法，定期对企业经营管理活动进行分析，发现存在的问题，查找原因并提出改进意见和应对措施。基本规范的绩效考评控制要求企业科学设置业绩考核指标体系，对照预算指标、盈利水平、投资回报率、安全生产目标等方面的业绩指标，对各部门和员工当期业绩进行考核和评价，兑现奖惩，强化对各部门和员工的激励与约束。第七，电子信息技术控制和信息系统控制。原内部控制规范中的电子信息技术控制要求运用电子信息技术手段建立内部会计控制系
33、统，减少和消除人为操纵因素，确保内部会计控制的有效实施；同时要求加强对财务会计电子信息系统开发与维护、数据输入与输出、文件储存与保管、网络安全等方面的控制。基本规范的信息系统控制要求企业结合实际情况和计算机信息技术应用程度，建立与本企业经营管理业务相适应的信息化控制流程，提高业务处理效率，减少和消除人为操纵因素，同时加强对计算机信息系统开发与维护、访问与变更、数据输入与输出、文件储存与保管、网络安全等方面的控制，保证信息系统安全、有效运用。27基本规范实施的责任主体原内部控制规范指出由单位负责人对本单位内部会计控制的建立健全及有效实施负责。基本规范则指出企业董事会应当充分认识自身对企业内部控制
34、所承担的责任，加强对本企业内部控制建立和实施情况的指导和监督，并规定董事长（或者法定代表人、代表企业行使职权的主要负责人，以下简称董事长）对本企业内部控制的建立健全和有效实施负责；经理（或者总裁、厂长，以下简称经理）根据法定职权、企业章程和董事会的授权，负责组织领导本企业内部控制的日常运行；总会计师（或者财务总监、分管财务会计工作的负责人，以下简称总会计师）在董事长和经理的领导下，主要负责与财务报告的真实可靠、资产的安全完整密切相关的内部控制的建立健全和有效执行。内部控制的责任主体向上扩展到治理层（董事会），向下扩展到其他员工。 28基本规范取得的突破基本规范坚持立足我国国情、借鉴国际惯例，确
35、立了我国企业建立和实施内部控制的基础框架，取得了以下重大突破：1科学界定内部控制的内涵，强调内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程，有利于树立全面、全员、全过程控制的理念。2准确定位内部控制的目标，要求企业在保证经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整、提高经营效率和效果的基础上，着力促进企业实现发展战略。3合理确定内部控制的原则，要求企业在建立和实施内部控制全过程中贯彻全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则和成本效益原则。4统筹构建内部控制的要素，有机融合世界主要经济体加强内部控制的做法经验，构建了以内部环境为重要基础、以风险评估
36、为重要环节、以控制活动为重要手段、以信息与沟通为重要条件、以内部监督为重要保证，相互联系、相互促进的五要素内部控制框架。5开创性地建立了以企业为主体、以政府监管为促进、以中介机构审计为重要组成部分的内部控制实施机制，要求企业实行内部控制自我评价制度，并将各责任单位和全体员工实施内部控制的情况纳入绩效考评体系；国务院有关监管部门有权对企业建立并实施内部控制的情况进行监督检查；明确企业可以依法委托会计师事务所对本企业内部控制的有效性进行审计，出具审计报告。29基本规范发布和实施的意义基本规范我国第一部“企业内部控制规范”，它的出台构建了一个标准框架。科学地构建了一套内部环境优化、风险评估科学、控制
37、措施得当、信息沟通迅捷、监督制约有力的内部控制框架。可以有效地解决政出多门、要求不一、企业无所适从的问题，有利于提高内部控制的监管效益、降低监管成本，有利于优化企业管理和增强企业竞争实力，有利于保障资本安全、维护资本市场稳定。强化了一种内部控制理念。进一步强化了企业的社会责任感和风险防范意识，实现了由内部牵制、单一会计控制向全面、全员、全程的风险控制的观念转变，必将在全社会营造一种立信守诚、和谐进取、健康向上的内部控制文化，对深化企业改革，推进金融改革，健全现代市场体系和构建和谐社会具有重要推动作用。建立了一套内部控制措施。进一步强化了对财务报告信息和其他管理信息的约束，提高了企业资源管理与利
38、用的安全性和有效性，为维护投资者和社会公众利益提供了有力支持。夯实了一个制度基础。基本规范的制定实施，既是促进企业会计准则体系和其他有关法规制度有效执行的配套制度安排，同时也是推动企业内部各项规章制度令行禁止的重要机制保障。确立了一个实施模式。有效地化解了标准制度与实施过程中不同利益主体之间可能存在的矛盾和冲突，提高了内部控制标准的严肃性、权威性和公认性，增强了标准的执行力。构筑了一个联动平台。在环环相扣、相互关联的大会计系统之中，完备的会计法规为会计改革与发展创造了良好的法制环境。第三讲基本规范解读、实施与操作（总则部分1）本讲主要阐述基本规范解读、实施与操作（总则部分）首先先说明以下3个问
39、题：1基本规范发布和实施的意义2落实基本规范任重而道远 3其他配套工作1基本规范发布和实施的意义自2009年7月1日起，我国将首先在上市公司范围内施行。“并鼓励非上市的其他大中型企业执行”。基本规范在市场经济中将发挥更大作用，具体讲基本规范发布和实施的意义在于：（1）基本规范为如何建立内部控制体系提供一个有力的指引 企业缺乏内部控制，基本规范的发布恰逢其时在全球化背景下，越来越多的国家认识到，随着资本市场的不断发展，无论是证券市场监管机构还是企业本身，均存在着对企业内部控制的要求，许多国家均已颁布了与企业内部控制相关的法案，如美国的萨班斯法案、日本的金融商品交易法等。尤其是美国国会2002年针
40、对安然等公司会计造假案通过的萨班斯法案，该法案以重建全球投资者对美国证券市场的信心、提高投资者所提供财务报告的内部控制为目标，对在美国上市的企业在公司治理、内部控制和信息披露提出了极为严格的监管要求。近年来，我国陆续出台的一系列法规和指引都对企业建立健全内部控制体系提出了要求。不过，因这些规定中有不一致的地方，在遵循各监管要求时，企业迫切需要有一套统一、完整的内部控制框架作为指导。企业内部控制基本规范在上市公司范围内正式施行以前，中国上市公司的内部控制情况如何？咨询公司发布的最新调查报告显示56%的受访公司尚未建立内部控制机制或者其内部控制机制尚未完善。因此，在中国上市公司尚未出现重大内部控制
41、问题之前，出台一套较为完整的企业内部控制规范，可谓恰逢其时。目前中国多数企业在内部控制上均存在不足，表现为没有完善的内部控制制度、公司治理机构混乱、公司机构权责不清、内部控制制度不科学、执行力差、缺乏明确的监督机制等。上市公司信息披露方面也不够完善，不能为公众投资者提供投资决策所依赖的有效信息，因而导致中国资本市场多投机、少投资的现象。本次企业内部控制基本规范的发布，为企业如何建立内部控制体系，提供了一个有力的指引。内部控制不是把企业管死，而是要通过建立内部控制体系，帮助企业在高速发展过程中及时预测、控制风险，最大限度地避免或减少盲目扩张，归根结底是促进企业可持续发展。 “基本规范”的出台，是
42、进一步完善公司治理、深化企业内部管理机制建设的必然要求管理松弛、内部控制弱化、风险频发，资产流失、营私舞弊、损失浪费等问题在我国一些企业内比较突出。为了引导企业进一步加强内部控制，1999年修订的会计法，第一次以法律的形式对建立健全内部控制提出原则要求，财政部随即连续制定发布了内部会计控制规范基本规范等7项内部会计控制规范，审计署、国资委、证监会、银监会、保监会以及上海、深圳证券交易所等也从不同角度对加强内部控制提出明确要求。但是，随着市场经济的发展和企业环境的变化，单纯依赖会计控制已难以应对企业面对的市场风险，会计控制必须向风险控制发展。 加强内部控制建设是我国继续推进经济又好又快健康发展的
43、迫切要求。随着我国经济的快速发展和国际经济一体化进程的加快，经济发展及企业经营风险也不断加大，加强内部控制建设有利于识别、应对并化解风险，从而保证我国经济的健康发展。 为企业“走出去”创造条件由于高要求增加了上市公司的合规性成本，美国萨班斯法案实施后，在美国上市的中国公司对其抱怨不断，一些原计划在美国上市的国内大型企业也绕道香港地区上市。美国财务经理协会（FEI）调查显示，上市公司因实施萨班斯法案而增加的审计费和初始费用平均在130万美元以上。对于加强内部控制有助于中国企业“走出去”的问题，很多国家通过立法强化企业内部控制，内部控制日益成为企业进入资本市场的“入门证”和“通行证”，因此，建立健
44、全企业内部控制制度必将成为我国企业实施“走出去”战略的必备条件。企业内部控制基本规范的颁布，明确了统一的企业内部控制规范指引，让中国企业无障碍“走出去”。（2）基本规范是我国改革开放30年来在会计领域取得的重大成果之一。 从中国在会计领域走过的道路看，内部控制具有典型的标志。1997年，中国注册会计师协会颁布了一个准则，即内部控制和审计风险，首次提出了内部控制概念；1999年，新的会计法第二十七条将内部控制的本质写进了法律，第二十七条的四句话可以概括为：责任分明、授权批准、财产完整、内部审计；2001年，财政部根据第二十七条制定内部控制的规范，对单位内部会计控制的目标、原则、内容等做出了原则规
45、定。此后，相关的内部会计控制具体规范纷纷出台，渐成体系。可以将这段历史称作是内部控制法规规范的推进期。 2006年1月，财政部发起成立了企业内部控制标准委员会，之后仅用了两年的时间，就做出了卓有成效的工作，并发布了中国第一部企业内部控制基本规范。可以将这段时间称作内部控制实务规范的推进期。（3）基本规范是中国会计界继新会计准则后又一项与国际趋同的成果，是我国由计划经济向市场经济转变的一个重要标志。 会计和内部控制是市场经济中非常重要的基础设施。在计划经济向市场经济转变的进程中，我们需要用会计和内部控制作为标准进行操作。现在有了这样两个基础设施，我们的市场经济就可以更快地发展。以资信评价领域为例
46、，为企业发行债券提供等级评价的核心技术是偿债能力和偿债意愿，而原来计划经济下的会计准则对此往往难以适应。会计准则的改革，公允价值的应用，为现实成本偿债能力奠定了良好的基础。现在，基本规范的出台又为评价企业管理能力或者叫偿债意愿提供了一个机制。可以说，中国已经完全具备了市场经济资信评价的基础设施，为开展相关工作提供了极大的便利。 （4）基本规范的发布对会计、审计等领域影响深远。 基本规范发布对会计、审计等领域的影响主要表现在四个方面：1.提升企业会计管理水平；2.拓展注册会计师职业领域；3.提高会计人员素质和能力；4.丰富会计、审计教学领域。如何提高会计人员素质和能力是人们经常谈论的话题，尤以会
47、计人员如何成为CFO引人关注。CFO这个位置是要靠会计人员的作用来体现的，而会计人员的作用主要是靠自己的境界和眼界来体现的。很多会计人员以前处于会计核算、分析、检查这个层次，而内部控制为会计人员提供了一个更高的平台，会计人员只有为企业创造出更大的价值，企业才能给会计人员一个相应的价值定位。有理由相信，基本规范将进一步提升会计人员在企业中的能力和地位。2落实基本规范任重而道远 与会计准则相比，基本规范更多的是理念、要素、结构，它的落地难度大、评价难度大；它与现行的企业管理体制有一个相适应的过程，如何把内部控制的五个要素框架与党纪管理、行政管理、业务管理、财务管理加以融合，是我们面临的一个课题。财政部王军副部长强调，基本规范的发布只是取得了阶段性的成果，下一步的任务更加艰巨，要着力抓好六个方面的工作：（1）着力抓好实施准备工作，研究制定具体实施办法，采取有效措施降低企业实施成本，稳步扩大基本规范实施范围。（2）着力加强宣传培训，为贯彻实施基本规范营造良好的舆论氛围和社会环境。（3）着力健全内部控制标准体系，逐步建立一套以基本规范为统领，以评价指引、应用指引和鉴证指引等配套办法为补充的内部控制标准体系，不断完善以法制为推动，以企业实施为主体、以政府监管和社会评价为保障、以各方面积
