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1、加强水利风景区建设与管理的几点建议船强冰利风.景区建水利风景区与一般风景区的区别丁目前我国国家级的旅游风景区的名称有很多,分属于不同的部门在管理,主要有以下几大类:一是国家旅游局组织评选的国家级(5A,4A,3A级等)旅游景区;二是国家环保局组织评选的国家自然保护区,国家生态功能保护区;三是水利部组织评选的国家水利风景区;四是由建设部组织评选的国家重点风景名胜区,国家自然遗产预备名录,国家自然与文化双预备名录等.国家自然遗产预备名录和国家自然与文化双预备名录是我国为向联合国教科文组织申报”世界自然遗产”称号而进行的储备,归口管理在建设部.水利风景区最大的特点就是以水域(水体)或水利工程为依托提
2、供观光,娱乐,休闲,度假或科学,文化,教育活动的区域.它是因各类水利工程的建设或者河道治理而形成的自然景观或人文景观,有些水利工程因其独有的工程特性或者开发理念,而成了着名的旅游景区和人文景观,吸引着大批游客.例如,长江三峡大坝景区,因拥有目前世界上规模最大的混凝土重力坝而闻名,成为一个极具观赏价值的世界级旅游人文景观;黄河小浪底水利枢纽风景区,因在建设时创下多项国内和世界水利工程之最而带来的品牌效应,成为带动周边旅游资源开发的核心景点.还有极少数水利风景区具有深厚的历史文化底蕴,如已列人世界文化遗产的都江堰风景区.前几年,我国的水利风景区大都以建国以后兴爨蟹急|獒|一.|建的水利工程为主体,
3、历史只有四五十年,其历史的厚重感不足,激发不起游客的怀古情绪.除了水利枢纽工程具有一定的规模,其他工程规模都不大,景观少,可看的内容有限,工程性质雷同,只有水闸,泵站,船闸,大坝等几种类型.另外,水利风景区的专业性也限制了对其进行审美的人群范围,从而影响了水利风景区游客的广泛性.因此,大多数水利风景区与一般意义上的旅游风景区相比,存在历史文化内涵不足,规模不大,性质雷同,受众范围有限等几个劣势.但是,随着社会的发展和人民生活水平的不断提高,近两年来,湿地,自然河湖,城市河湖,灌区,水土保持等多种类型的水利风景区不断涌现,不仅打破了原来水库型水利风景区的单一结构,而且改变了水利风景区的功能作用,
4、朝着改善生态环境,促进人与自然和谐,实现生态,社会和经济效益多赢的综合功能型方向发展.我国水利风景区建设与管理存在的主要问题我国目前经评审公布的”国家水利风景区”单位达到234家,覆盖了除西藏以外的30个省(自治区,直辖市),带动了近千个”省级水利风景区”和更多的一般水利风景区的发展,为我国建设秀美山川,以人水和谐促进社会主义和谐社会建设做出了重要贡献.但各地受经济条件,思想认识等因素的制约,全国水利风景区的发展很不平衡,情况各异.有些地方建设风景区的积极性不高,得到国家级水利风景区牌子后,没有按规定编制完善景区规水利发展研究2(>o78划,或者不进行景区建设,致使景区各项设施落后.有些
5、地方虽然积极性比较高,但由于对水利风景资源缺乏了解,不按规划要求开发,盲目开发,分散开发等破坏风景资源的现象时有发生,严重地破坏了风景资源,后果堪忧.还有一些水利风景区由于缺乏稳定的投资渠道和管理人才,没有建立起良性发展的机制,旅游效益增长缓慢,有的甚至不增反降.规划编制滞后按照水利风景区发展纲要,国家级水利风景区到2010年达到500家左右,到2020年达到1000家左右.贯彻落实水利风景区发展纲要应该首先做好水利风景区的规划工作.而目前有相当一部分国家级水利风景区在成立并取得称号之后,并没有按照水利风景区管理办法的要求在两年之内编制好景区发展的总体规划,更不要说专项规划了.主要原因有两个方
6、面.一是水利风景区规划编制工作在这些地方投有引起水利风景区管理单位或者有关市县人民政府足够的重视.由于按照规定,编制水利风景区规划是由有关市,县人民政府牵头组织,报水行政主管部门审定,最后由当地人民政府批准发布的,因此,做好水利风景区规划编制工作需要有当地人民政府水行政部门,水利风景区管理单位的高度重视和积极主动的参与.二是有些水利部门的工作重点往往放在完成工程建设任务上,没有水利风景区规划和管理人员在工程建设时期介入这项工作.等工程快竣工了,已经形成景观了,地方旅游部门已经介入景区管理了,才想到水利风景区的管理问题,甚至等到旅游开发影响了工程安全运行的时候再想来理顺管理的问题,才发现规划也没
7、有做,确权划界也没有完成,造成管理上的被动局面.执法主体不明确水利风景区管理办法第四条明确的水利风景区的管理主体是水利风景区管理机构(一般为水利工程管理单位或水资源管理单位),由其”负责水利风景区的建设,管理和保护工作”,却没有明确执法主体,该办法第二十二条只是说”违反本办法规定,损坏水利风景区内资源,设施,设备或有其他违反水利风景区管理规定行为的,依照有关法律法规的规定处理.”而中华人民共和国水法第60十二条,第四十三条等条款规定:国家对水工程实施保护.国家所有的水工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围.各级水行政管理部门或者有关的流域管理机构是工程管理和保护范围内的管理主体和执法主
8、体.也就是说,水利风景区管理机构(水利工程管理单位或水资源管理单位)要作为水利风景区旅游执法主体有一个前提条件,就是要在划定的工程管理和保护范围内,即在已经完成确权划界工作的水利风景区内才能行使执法权.虽然水法为依法管理水利工程奠定了法律基础,但是确权划界需要取得当地政府土地管理部门颁发的土地使用证才算最终完成,而近些年来国民经济的快速发展带来了土地占用补偿费的迅速提高,使得许多新建工程的确权划界经费都难以得到保证,更不用说没有完成确权划界的老工程了,这些工程由于缺乏开展确权划界工作的经费来源渠道,导致确权划界工作进展缓慢.因此,为了保证水利风景区内水利工程的安全运行和风景区的可持续发展.降低
9、行政管理成本,提高管理效率,实现统一管理的目标,水利风景区管理单位需要与风景区所在地人民政府就水利风景区旅游执法问题达成共识.良性运行机制尚未建立目前水利风景区的建设与管理普遍尚未建立良性运行机制.一是缺乏合理的投入渠道.水利风景区建设属于水利多种经营范畴,目前国家和地方政府都没有固定的资金投入渠道,基本上由水利管理单位自筹资金,影响了景区的进一步发展.一些水利风景区虽然挂上牌子了,但后续的开发跟不上,仅靠现有的景点和设施难以吸引更多游客,有的水利风景区游客越来越少,造成风景区”有名无实”.二是缺乏相应的管理机构和人才队伍.目前许多水管单位很少有专管水利风景区工作的机构,也缺乏专职人员从事这项
10、工作,优秀的经营人才更是奇缺,造成一些水利风景区建设进展不快,经营效益不好.加强我国水利风景区建设与管理的建议在可持续发展已成为人类社会共同选择的战略目标之后,水利走可持续发展之路就成为历史的必然.而目前水利风景区的旅游资源已引起了社会各方面的瞩目,在市场成为资源配置基础的条件下,有些单位和不少民营企业正在抢占这块阵地,出现了一些肆意侵占,盲目开发甚至疯狂掠夺的情况,导致了水生态环境被破坏,水源被污染.因此,水利风景区管理部门有责任遏制这种不良开发趋势,并确保工程的安全运行.建议从源头抓起,做好规划编制和落实工作,建立健全管理制度,实行依法管理.抓好规划编制,解决好水利风景区发展的重大问题一是
11、解决投入不足问题.从根子上讲,水利风景区是附属于水利工程的,应该把建设水利工程与发展水利风景区紧密结合起来,结合的核心在于规划.因此,建议各流域,各地区一定要认真研究,编制流域,区域的水利风景区发展规划,并将水利风景区规划融进流域和区域的水利规划当中.既要通过规划安排水利风景区建设专项资金,还要争取地方政府财政资金投入,并由此吸引社会资金投入水利风景区开发,这样就可以开辟水利风景区建设投资的新渠道,解决水利风景区投入不足的问题.二是解决规划编制滞后问题.有关单位应在水利风景区成立两年之内完成水利风景区规划编制任务.为了及时完成规划的编制,报批任务,增强规划的可操作性,保证将规划落到实处,建议在
12、工程设计完成后就开展水利风景资源评估工作,确定工程建成以后形成的水利风景区的等级,范围,在施工阶段就与当地政府有关部门沟通,编制完成水利风景区发展总体规划的初稿,在工程竣工验收以后立即会同地方政府着手规划修改,协调和报批工作,避免规划编制滞后带来的问题.三是通过科学编制规划解决好水利风景区发展的目标,模式和方向等几个重大问题,突出规划的指导性和可操作性,为今后水利风景区的可持续发展奠定基础.确立适当的发展目标,就是根据水利风景区的实际条件,结合当地的经济发展状况和旅游总体规划,因地制宜地制定适合本景区开发与发展的规划;确立符合实际的发展模式,就是各水利风景区应根据国家制定的政策法规,结合工程实
13、际,确立是采用所有权与经营权分离的模式,还是采用引进管理技术和管理人才,自主经营的模式,还是完全依靠自己的力量进行开发与管理;明确发展方向,就是明确该水利风景区是要发展成风景名胜型的风景区,还是观光休闲型的风景区,或者是宣传教育型的风景区,发展方向决定着旅游者的群体和范围.完善相关管理法规,解决执法主体问题国务院2006年颁布施行的风景名胜区管理条例第四条,第四十条规定的风景名胜区的管理主体和执法主体是风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构.国务院1994年颁布施行的中华人民共和国自然保护区条例第二十一条规定国家级自然保护区的管理主体是其所在地的省,自治区,直辖市人民政府
14、有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门,地方级自然保护区的管理主体是其所在地的县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门.第三十四条规定自然保护区的执法主体是自然保护区管理机构.因此,建议修订水利风景区管理办法,明确水利风景区执法主体为水利风景区管理机构,并规定易于操作的处罚措施.在该办法修订出台之前,应加快水利工程管理范围确权划界的进程,与当地政府达成共识,如通过出台”库区管理办法”,“水利工程管理办法”等法规,依法管理景区,明确水利工程管理单位的管理主体和执法主体地位,或者通过委托执法,联合执法等方式解决这一问题,这样既能够降低执法成本,又能够避免多头管理,实现
15、真正的统一管理.协调好与地方的关系.力争实现双方共赢局面随着经济的快速发展和市场经济体制的逐步完善,我国的旅游市场化程度也越来越高,各地旅游管理体制也在不断变革中,水利风景区主管部门和管理机构应该时刻关注当地旅游管理体制的变革,为水利工程的安全运行和水管单位的良性发展提供必要的保障条件.而且我国水利工程有中央直接管理的,有地方省,市(地),县管理的,即使是中央直接管理的工程,也都在地方管辖的土地上和范围内.因此,管理好水利工程包括管理好水利风景区,就要处理好与地方政府和611.水利发展研究2007?8有关部门的关系.一方面,水利风景区管理机构(即水利工程管理单位)需要在工程竣工验收之前就水利工
16、程管理范围,水利风景区管理范围,管理机构,地方参与投资开发等事宜与地方政府沟通,完成确权划界任务,取得土地使用证或者取得一定管理范围内的旅游管理权和执法权,为今后依法管理水利风景区打下良好的基础.而且水利风景区历史文化内涵不足,规模不大,受众范围有限等局限性,也决定了水利风景区的开发建设需要与当地其他旅游资源进行整合,形成开发合力,才能提高对游客的吸引力,做出旅游精品来,这样也能够带动地方经济的繁荣发展,达到双方共赢的局面.另一方面,地方政府和一些部门为了经济发展,也为了提高地方的知名度和对外辐射能力,往往希望多建水利风景旅游区,多开放甚至在原有的基础上扩建水利风景旅游区.对此,水利风景区管理
17、机构应有自己的独立思考,既要尊重地方政府和有关部门的意见,又要从保证水利工程正常运行,保障水安全,保护水生态环境的角度出发,与他们多沟通,本着实事求是的原则,对不能上的项目讲清利害关系,对能上的项目则要明确投资渠道,确定管理主体,绝不能让水利管理单位背上投资的包袱,更不能丢掉自己的管理阵地和管理范围.拓宽投资渠道,逐步形成多元化的投资格局建设水利风景区需要大量投入,而在水利项目中所包含的投入毕竟有限,且其投入的主要部分是用于水利项目硬件建设的.因此,增加水利风景区建设的投入还需要开辟新的渠道.除了要保证政府对水利风景区资源,水生态环境保护的主渠道投入和水利工程管理单位持续不断的投入外,各地如果
18、借新建的工程建设水利风景区发展观光旅游,就必须对水利风景区的建设做出投入.比如浙江绍兴的环城河两岸所形成的水利风光带,江苏镇江长江岸边的水利风光带,都是当地政府投入的,建成以后其社会效益和经济效益十分显着.另外,在不影响工程安全和工程管理的情况下,还可以运用市场经济原理,采用所有权与经营权分离的方式,委托有经验有实力的旅游开发公司进行开发,或与相关经营者搞联合开发,实行股份制经营,既解决了开发资金问题,又解决了管理问题,达到”双赢”的目的.目前江苏水利风景区建设的投资渠道较多,主要有以下四种:一是水管单位结合工程新建,加固项目进行建设,争取专项资金的支持;二是利用水管单位综合经营收入;三是争取
19、各级政府的支持;四是通过招商引资,吸引社会资金的加入;五是利用市场机制,把政府引导,社会各方参与,市场机制和企业运作有机结合起来,即运用市场机制,按照”谁投资,谁受益”的原则,通过增加财政投入,用土地出让增值部分筹集资金,银行融资,社会捐款等多种方式筹集资金,实现了水利景观开发项目投资主体的多元化.加强监管工作,确保水利风景区建设与管理质量据悉,水利部已决定从2007年起组织一定的力量对所审批公布的水利风景区进行复查,重点复查前五批国家级水利风景区,合格的将保留,不符合要求的将被取消资格,使国家级水利风景区真正名副其实.这是非常必要和及时的.建议水利部今后继续加强对水利风景区的监督管理工作,定
20、期检查,评比,还可按照地区,重要性等将水利风景区进行分类,建立相关资源数据库,管理数据库,人才数据库,跟踪全国水利风景区发展的动态,为修订水利风景区管理办法等打下扎实的基础.各地水利风景区管理机构还应在完善规章制度上下功夫.水利风景区管理单位要建立一套行之有效的管理制度,内容涉及资源保护,环境卫生,安全游览,文明管理等各方面,为景区规范化管理提供制度保障.另外,建议加强人才队伍建设.风景区管理水平的高低,人才是关键,这直接关系到风景区能否良性发展.一要注重培养水利风景区规划编制人才队伍,并使他们定期接受培训,适应经济形势发展的新要求.二要加快水利风景区建设和经营管理专门人才的培养和引进,重视对从业人员专业技能和素质的培训.同时,探索并创新用人机制和分配机制,为水利风景区的繁荣发展提供必备的人力资源.(本文作者为水利部发展研究中心研究员)(责任编辑尹关娥)
