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1、广东省企业外来务工人员社会养老保险问题研究摘 要 广东作为一个拥有2000万外来务工人员的省份，外来务工人员的基本养老保险的参保率却长期居低不上，外来务工人员社会养老保险无论是缴纳还是返还环节都存在着一些问题。为此本文以广东省企业外来务工人员社会养老保险问题作为研究切入点，对广东省外来务工人员社会养老保险现状、发展中存在的问题及成因进行分析，最后提出完善广东省外来务工人员社会养老保险的对策建议，这对于现实条件下的广东省外来务工人员社会保险体系的完善具有重要意义。关键词：广东省；外来务工人员；社会保险；社会养老保险；问题研究 AbstractGuangdong as a province wit
2、h 20 million migrant workers, the basic pension insurance rate of the workers is long-term ranking low on. Migrant workers social pension insurance, whether paid or the return link there are some problems. This thesis chooses the social pension insurance to migrant workers of the enterprises in Guan
3、gdong Province as the study entry point, analyzes the status quo, development problems and their causes. Finally, put forward the suggestions of perfecting Guangdong Province migrant workers social pension insurance. It is of great significance for the Guangdong Province under the actual conditions
4、of migrant workers social insurance system perfect.Key words： Guangdong province; Migrant workers; Social insurance; Social pension insurance; Studies目 录摘 要Abstract一、相关概念界定及理论基础1 相关概念界定1 理论基础2二、广东省外来务工人员的社会养老保险现状3 广东省外来务工人员社会养老保险金额近年提升较快3 外来务工人员社会养老保险制度使用范围得到确定5 外来务工人员社会养老保险参保人数增加5三、广东省外来务工人员社会养老保险制
5、度发展存在的问题6 广东省外来务工人员社会养老保险发展缓慢6 外来务工人员社会养老保险意识的缺乏6 企业不愿意为外来务工人员缴纳社会养老保险7 广东省外来务工人员社会养老保险责任不明确7四、广东省外来务工人员社会养老保险问题存在的成因分析8 外来务工人员自身的原因8 企业方面的原因9 政府方面的原因9五、完善广东省外来务工人员社会养老保险制度的对策建议10 降低参保门槛，妥善解决转移接续问题10 根据外来务工人员需求设置其保障项目10 动员社保部门对全部企业进行摸底调查，奖惩并重10 拓宽资金来源渠道，加强资金运作管理11参考文献12致 谢13广东省企业外来务工人员社会养老保险问题研究一、相关
6、概念界定及理论基础（一）相关概念界定1.外来务工人员务工人员社会保险问题是社会广泛关注的问题。外来务工人员是当前我国社会经济发展阶段上的一个特殊概念。目前国内学者对外来务工人员并没有一个统一的界定，但通常可将其定义为：“外来务工人员是指外地来本地城市打工的人员和民工含义相近，一般泛指建筑行业，制造行业，搬运行业等等技术含量低，体力劳动为主的从业人员”。2.社会保障社会保障一词最早出现在美国的1935年社会保障法中。源于英文“SolidSecurity”一词，又可以译为“社会安全”。现代社会保障体系中的核心要素即社会保险制度，德国的一些专家对社会保障的理解主要基于社会市场经济理论，将社会保障理解
7、为社会公平和社会安全。虽然各国对社会保障的理解和解释各有不同，但在社会保障的含义上却有共同之处，他们都认为社会保障是为丧失劳动能力以及需要某些特殊帮助者提供的保护，旨在保证社会成员基本经济生活安全的各种项目的总和。3.社会保险社会保险是一种为丧失劳动能力、暂时失去劳动岗位或因健康原因造成损失的人口提供收入或补偿的一种社会和经济制度。通常条件下的社会保险计划是由政府举办，将某一群体收入的一部分作为社会保险税（费）形成社会保险基金，它是一种再分配制度，在满足一定条件时，被保险人可从基金获得固定的收入或损失的补偿。社会保险的主要项目包括养老社会保险、医疗社会保险、失业保险、工伤保险、生育保险等等。4
8、.社会养老保险社会养老保险中最主要的部分，又被称为老年保险或年金保险。我国学术界对养老保险定义的认识是多种多样的，其中比较有代表性的有：刘传济、孙光德在社会保险与职工福利中所给出的定义，他们认为养老保险是“按照国家法律规定，劳动者达到一定年龄，即依法评定丧失劳动能力，解除劳动义务，由社会给予一定的物质帮助”。根据对养老保险的不同理解，国内一个共同的认定意见是对养老保险给出一般性的认识即养老保险是指国家和社会根据一定的法律和法规，为保障劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的年龄期限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一项社会保险制度。（二）理论基础1.经济福利理论庇古作为英国剑桥
9、学派的主要代表人物，财富与福利、福利经济学两个专著明确指出，福利是指个人得到的某种效用或满足，它们来自对财物、知识、情感、欲望的占有，当社会当中所有的成员的满足和效用的总和便构成了社会福利，同时可以通过货币来计量的，则被称之为经济福利。另外，庇古还认为使社会福利总和最大化就是经济政策的目标。经济福利的大小在很大程度上由国民收入总量的大小和收入分配的平均程度决定。庇古的理论与主张将社会福利与国民收入、社会保障与国民经济发展首次联系在了一起，使充分就业、经济安全等福利国家的目标具有了全世界的性质，至今仍被世界各国所采用，用以作为社会保障实践的理论指导。2.二元经济结构理论二元社会结构是社会学界从上
10、述理论中得到启发，并归纳提出与二元经济结构相适应的二元社会结构，即在发展中国家不仅在经济领域存在现代工业部门与传统农业部门对立的二元结构，同时也存在城市与乡村、农村居民与城市居民相对应的二元社会结构。二元经济结构理论作为区域经济学的奠基性理论之一，由美国经济学家刘易斯(ALewis，1954)较早地提出。他在题为无限劳动力供给下的经济发展的著名论文中指出，在发展中国家存在着二元经济状态即现代工业部门和传统农业部门。我国城乡之间出现的“二元社会保障制度”是由我国城乡分割的二元结构形成的特殊的历史背景和历程决定的，即城市以正规的社会保障为主，以个人行为和家庭行为为辅；农村以家庭子女供养这一非正规的
11、群体行为为主，以个人行为和正规的社会群体行为为辅。如表1所示，城乡两种社会保障模式，分别在保障方式、保障对象、资金来源、统筹范围、保障性质和资金运行这五个方面呈现出了较大的差距。 表1 城乡养老保险对比社会保障模式城市社会保障模式农村社会保障模式保障方式保障对象资金来源统筹范围保障性质资金运行社会统筹和个人账户结合城市所有劳动者国家、企业、个人共同承担全省（市）强制性现收现付制转向半积累半现收现付制以家庭保障为主，与社区扶持相结合有条件地区实行养老保险个人缴纳为主、集体补助为辅，国家予以政策扶持全县自愿性完全积累制资料来源：王国军.中国城乡社会保障制度比较与绩效评价J.学术论丛，2000（3）
12、二、广东省外来务工人员的社会养老保险现状（一）广东省外来务工人员社会养老保险金额近年提升较快近年随着外来务工人员对社会养老保险意识的相对提高，经济承受能力的增强，广东省外来务工人员社会养老保险在近年增加趋势较为明显，广州市从2006年的123834.7元上升到2010年的150494.3元，同样广东省的其他城市的外来务工人员社会养老保险金额也呈现明显的上升趋势，具体变动情况见表2广东省外来务工人员社会养老保险金额表。在表中可以清晰的看出自2006-2010年的广东省内的外来务工人员社会养老保险金额横纵向变动情况：从表中充分看出广东省的所有城市的外来务工人员社会养老保险金额都呈现明显上升趋势，只
13、是上升幅度有高有低。另外从表中也可以看出，广东省外来务工人员的社会养老保险额在广州、深圳、珠海、汕头、佛山、韶关、中山、江门、湛江、茂名等几个外来人口较多的城市金额较大，而在其他的揭阳、云浮等城市外来务工人员社会养老保险金额较少。以上两个区域保险金额出现较大差距除去外来务工人员的数量之外，同经济发展水平和保险费用的缴纳水平等也有着密切的关系。表2 广东省外来务工人员社会养老保险金额 （单位：元）20062007200820092010 广 州123834.7127438.5137585.9144573.2150494.3 深 圳184394.1193673.3193947.4201048.62
14、01185.8 珠 海20184.321349.623248.327194.129471.8 汕 头1124311327126341364314389 佛 山69463.469235.170127.475923.777476.6 韶 关11336.610233.311237.812232.912775.5 河 源4934.65023.85423.55734.95991.1 梅 州12374.912654.313567.114925.215687.8 惠 州18236.71925420115.420726.620881.8 汕 尾3524.93612.53725.83801.53833.2 东
15、莞59421.360554.161598.463452.564179.3 中 山20165.121545.522541.925145.427949.9 江 门22414.522654.121612.524234.925874.2 阳 江4952.14925.65021.350157.65089.8 湛 江14582.513548.815369.716575.816668.4 茂 名11336.610233.311237.812232.912847.4 肇 庆9015.810254.711256.81205412188.6 清 远21451.83545.65462.86489.29245.9 潮
16、 州4596.34982.75083.15936.86485.7数据来源：广东省统计年鉴2011；广东省统计局网站；广东省人力资源与社会保障厅网站整理（二）外来务工人员社会养老保险制度使用范围得到确定广东省作为一个经济发展开放、包容的城市，外来务工人员较多。广东省从2002年开始开展外来务工人员社会养老保险试点工作。广东省人民政府根据民政部县级农村社会养老保险方案，结合广东省农村经济发展水平和劳动者承受能力的实际，制定了相关规定，对于外来务工人员的社会养老保险制度使用者的使用范围等进行了清晰的界定。根据广东省的规定，在广东省外来务工人员的社会养老保险需要由单位统一的方式来参保，不允许以个人的名
17、义参保。而外来务工人员的相应待遇，例如孩子上学，会根据广东省各个区的规定，要求孩子的父母必须要有社会养老保险，才能够入学。外来务工人员社会养老保险制度使用范围得到确定，依据国家的法律法规及广东省的相应法律，适用范围是全国实行统一的外来务工人员社会养老保险标准，能够实现跨地区的适用。但现实的情况，由于相应社会建设的不完备及外来务工人员社会养老保险缴纳时间的不确定，在计外来务工人员社会养老保险目前还没建立全国联网的体系，为此在适用范围上还只是受限于缴纳地点。广东省外来务工人员从生源讲大多来自于不发达省份的偏远农村，在这些偏远地方，国家农村社会保障政策还没有覆盖到，且由于外来务工人员已离开生活地点进
18、城务工，即使当地有农村社会保障政策也无法在户口所在地参加养老保险。另外外来务工人员大多数出来务工的人员年龄都比较年轻，他们依靠体力劳动赚钱，目前还用不着考虑养老问题。在广东省人员中普遍存在着“40现象”，即外来务工人员到了40岁，在劳动力市场上找工作的难度就非常大。这说明外来务工人员到40，由于身体状况等因素，就会逐渐退出城市的劳动力市场，转归到农村进行生活，而这时随着年龄的增大，体力的减弱，养老问题就出现了。（三）外来务工人员社会养老保险参保人数在增加外来务工人员社会养老保险参保人数相对于2002年以前人数得到较大的提升。广东省大约2000万的外来务工人员中以40岁以下的年轻人为主，大部分外
19、来务工人员均完成了9年义务教育，这批外来务工人员以80后、90后为主，相对于早一代外来务工人员的教育水平有较大提升，对于保险问题已经有了接纳的意识，并不是单纯的排斥，为此这部分人虽然觉得养老保险问题离自己较远，但是对于保费的负担程度和承受能力相对较高。另外对于80后、90后外来务工人员家庭负担并不重，并且伴随着中国农村新型社会养老保险制度的实施，特别是党的十七大提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，实行基础养老金加个人账户的模式，不同于以往纯个人账户模式，对于外来务工人员的社会养老保险的保费问题外来务工人的压力也逐步减轻，同时在地方政府的引导与扶持下，外来务工人员已经有意
20、识认为养老保险是一种投资行为，其参保人数在近年已经显示出增加的趋势。三、广东省外来务工人员社会养老保险制度发展存在的问题（一）广东省外来务工人员社会养老保险发展缓慢始于本世纪初的广东省外来务工人员社会养老保险制度，在经历初期快速发展后，近几年基本处于停滞状态。截止到2011年12月，广东省人力资源社会保障部统计数据显示，广东省外来人口已经达到2000万，其中参加社会保险的人口只有500万左右，在这500万人口中80%所交的是社会养老保险。但是保险数额较低，平均个人累计缴费都在400元以下。在350万所交社会养老保险的外来人口中，有一部分已经开始领取保费，这部分人占350万人的20%左右，领取标
21、准为每月30元。由于外来务工人员的特殊身份，工作地点不固定，同时根据现行政策，企业为农民工代缴部分只能留在原地，如果要寻找广东省养老金巨额结余的来源，毫无疑问，每年如候鸟般在内陆和广东往返迁徙的外来务工人员的保费是主体。由于当前国内对于养老保险问题的统筹目标还远远为达到需求的标准，涉及外省市转入和转出人员，各地规定不一，在广东省的深圳市对外地转入人员规定了本地最低缴费年限，如果达不到最低年限的应补缴统筹部分养老金，否则退休时不能按月享受养老金，这就大大制约了外来务工人员养老保险的全国转移，直接影响到他们的参保积极性。另外对于这些外来务工人员来讲，退保只能退个人账户部分，而单位缴费部分，则大部分
22、进入了共济金，而这便是养老金巨额结余的来源之一，作为外来农民工流入大省，广东省养老金结余全国第一。即便2010年1月1日之后，国家出台城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法，但由于跨省转移接续十分麻烦，大部分离开广东的务工人员仍然只能选择退保，这背后体现的是对外来务工人员的不公平。（二）外来务工人员缺乏社会养老保险意识养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。对广东省部分外来务工人员进行调查，结果显示被调查者中有86.2%的受访者没有参加城镇基本养老保险，大多数外来务工人员认为将来养老主要靠自己的存钱或是依靠孩子。另外造成外来务工人员社会养老保险意识缺乏
23、的原因是外来务工人员了解社会保险途径较为狭隘。笔者在广东省人力资源与社会保障厅与统计局网站，查找到相应数据：外来务工人员对社会保险认知情况，数据显示结果为外来务工人员对现行政策的了解程度较低，主要的了解途径是媒体宣传，主要是通过电视、报纸及广播的了解，所占比例为被调查者的54%；通过乡镇、村级单位宣传的比例为12%；通过亲戚朋友的讲述所占比例为14%。具体比例见表3，由于外来务工人员在城市务工的过程中生活圈子有限，所以对于社会保险的了解只是通过电视、广播、报纸等零星的方式。表3外来务工人员了解社会保险的渠道 了解途径所占比例电视、广播、报纸等媒体宣传64%乡镇、村级单位宣传12%亲戚朋友转述1
24、3%其他途径4%数据来源：广东省人力资源社会保障厅（三）企业不愿意为外来务工人员缴纳社会养老保险鉴于外来务工人员的工作不固定性质，大部分企业为受经济利益的驱动，为提升企业营运利润降低生产成本，就有大部分企业在利用外来务工人员人力资本相对较为便宜的特点为企业创丰厚利润，降低人力成本，同时还经常以外来务工人员流动性大、试用期还没有过未确定双方的劳动关系等为理由只为少数骨干人员缴纳保险费，不为大部分外来务工人员缴纳社会养老保险。从企业角度讲为外来务工人员缴纳社会保险加大了企业的成本。例如对于劳务施工组织，他们的他们利润本身很低，在负担外来务工人员的社会养老保险，就会使企业的利润大大降低；没有为外来务
25、工人员进行社会养老保险缴费的主要是建筑单位的施工部门，原因很简单：“为了自己多赚钱，不愿意为外来务工人员上保险。” （四）广东省外来务工人员社会养老保险责任不明确广东省外来务工人员社会养老保险责任不明确主要体现在政府、用人单位、个人三方面的社会责任不明确，这主要体现在养老保险费用的分担上。从政府层面讲主要是政府的责任不明确，还未形成养好保险金的财政补助机制，在外来务工人员的养老保险交付上主要是由用人单位和个人承担，这就给用人单位和外来务工人员的经济上造成较大负担。前面已经分析过，由于外来务工人员工作地点的不确定性，企业在对外来务工人员保险费用的交付上，存在着很大的疑虑，为此大部分企业对外来务工
26、人员的社会养老保险费用交付上推进较慢。而外来务工人员，背负着家庭的重担，受经济收入的影响，对于社会养老保险的缴纳问题意识较低，从而导致社会养老保险问题过分依赖国家，造成国家财政负担交较重。另外在广东省外来务工人员社养老保险方面，尽管国家出台政策要求实现社会养老保险的地区统筹，但是在广东省还未实现，外来人员流动的关系转移困难，个人帐户的记账困难。四、广东省外来务工人员社会养老保险问题存在的成因分析（一）外来务工人员自身原因外来务工人员在对社会养老保险的认知及参与情况上不理想，出现这种结果的原因是多方面的，从外来务工人员的自身来讲，外来务工人员作为弱势群体，其合法权益得不到正当维护，主要是由于以下
27、几方面的原因：1.经济原因在广东省统计年鉴、广东省人力资源保障厅、广东省统计局网站相应数据的搜集与整理结果发现，外来务工人员社会保险参保率低的一个重要原因是经济原因，即手中没有更多的富余钱来进行社会保险。进入城市进行务工的外来人员一般都来自偏远的农村，家庭条件普遍比较差，属于农村中的中低收入阶层。他们进城务工的直接目的是获得经济上的收入，日常生活中他们的生活花销较少，几乎将全部的收入都寄回家，用这部分外出务工工资解决家里老人养老、孩子上学等问题。外来务工人员手中富余的钱较少甚至是没有富余的钱来保障其社会保险费用的交付，迫于生活的压力和自己的经济条件，许多外来务工人员只有选择不参保。2.对社会养
28、老保险政策了解较少同农村相比城市的社会保险制度已经非常完善，已经建立起统一的社会保险体系。而在农村，社会保险的发展尚处于改革及酝酿阶段。外来务工人员在经济发展水平较低的省份生活，生活中对社会保险的接触较少，对于他们来讲大部分人并没有享受到社会保险带来的实惠与保障，为此对其表示不关注。根据广东省人力资源社会保障厅对外来务工人员的调查了解到，大多数外来务工人员对社会保险都不了解，甚至有些人对社会保险存在抵触心理，认为保险就是骗人的，对社会保险制度缺乏信任感，调查中发现外来务工人员的亦疑惑是：“社会保险对我有什么好处？到底能不能真的保障我的利益？”。（二）企业方面的原因1.增加了企业成本从企业角度讲
29、为外来务工人员缴纳社会养老保险加大了企业的成本。例如对于劳务施工组织，他们的他们利润本身很低，如果再为农民工上保险，利润就更低了。没有为外来务工人员进行社会保险缴费的主要是建筑单位的施工部门，原因很简单：“为了自己多赚钱，不愿意为外来务工人员上保险。” 2.外来务工人员的高流动性使雇主为其上保险十分被动外来务工人员参保率一直在低位徘徊，与参保后其利益得不到保障有直接关系。企业出于企业发展等原因考虑，愿意也能够为外来务工上保险，但由于外来务工人员的高流动性和社会保险的转移接续的困难，使公司为其缴纳保险存在诸多不便和困惑。在对部分公司相关负责人的采访中得到相关信息：“外来务工人员流动性大，对其缴纳
30、社会保险的手续麻烦，外来务工人员在一个单位上了保险后，如果下一个工作单位不给上保险，还要办理养老金的清算，社保中心的人嫌麻烦，我们管理人员工作量也很大，而且社会上大部分公司都不给他们上保险，所以保险金清算的问题经常会有。（三）政府方面的原因1.社会保障法制不健全虽然现行的劳动保障法规和相关的政策法规对劳动者的合法权益做出了许多规定，为外来务工人员提供了有效的保护措施，但却没有针对性地对外来务工人员给予特殊保护。同时，在现行的法规政策中还存在的限制外来务工人员的歧视性条款也有等进一步清理完毕。2.政策宣传不到位由于政府对相关政策的宣传投入不足，宣传的形式、范围缺乏广泛性、针对性和现实性，宣传的效
31、果也不够理想。目前，在外来务工人员中并没有形成一个参加社会保险的舆论氛围，不利于各有关方面和外来务工人员自身运用法律手段和相关的政策规定进行维权。在前面章节中的调查数据现实大部分外来务工人员是通过媒体途径知道和了解社会保险政策的。此外，一部分外来务工人员对社会保险只是听说过，对保险政策的具体内容也并不知道。所以一直没有参保。五、完善广东省外来务工人员社会养老保险制度的对策（一）建议降低参保门槛，妥善解决转移接续问题针对外来务工人员社会养老保险的参保情况进行灵活掌握，换句话说就是；对于那些流动性较强，收入较低且不稳定，在城市没有固定住所，包括那些时而在城市务工时而回乡务农的务工人员，应当降低他们
32、的参保门槛，设计不同档次的缴费比率，让他们可以自由选择；对于有固定住所、职业和收入相对较高且比较稳定，已经在城镇生活一段时间的外来务工人员，应当将他们纳入城镇社会保险体系，其养老保险的缴纳办法应当等同于城镇职工。另外应当明确企业的参保义务，适当提高企业缴费比例。鼓励并实行外来务工人员跨地区就业同时继续参保；如果因为特殊情况，未能继续参保的，由原就业地社保机构保留外来务工人员的基本养老保险关系，在信息系统中暂时封存其权益记录和个人账户，同时能够保证封存期间其个人账户继续按国家规定计息。（二）根据外来务工人员需求设置其保障项目根据外来务工人员需求设置其保障项目，关键是这些项目必须符合外来务工人员的
33、需求。目前，如果将全部外来务工人员的社会养老保险纳入到城镇社会养老保险体系中首先是条件的不存在，另外就是由于国内地区之间的差异较大，如果实现这一目标还有一定难度。为此就需要充分考虑外来务工人员的自身特点和现实生活的需要，采取循序渐进的方式，根据地区的特点和情况，适时采取分类分步的社会养老保险保障办法，优先解决外来务工人员最迫切需要的问题。主要根据社会保养老保的功能，配合外来务工人员的需求，行方便与的过渡性、阶段性，来满足外来务工人员需求。（三）动员社保部门对全部企业进行摸底调查，奖惩并重社保部门要对全部企业进行摸底调查，做到心中有数：通过奖惩机制的建立，可实行典型带动战略，拉动整个面上的企业外
34、来务工人员参加社会养老保险。通过召开企业经理等社会养老保险座谈会的方式，确定并申报缴费基数，同时通过调查，确定一批参保先进单位，一批参保落后单位，分门别类，有针对性地采取措施进行解决；另外根据广东地区外来务工人员社会养老保险现实发展情况，实行养老保险参保缴费信用等级管理，按照信用等级制度形成行之有效的激励管理机制，对能够全体外来务工人员参加社会养老保险的参保且及时足额缴费的先进企业，应给予相应的奖励和优惠政策，这种奖励和优惠政策的标准是能够调动外来务工人员所在企业进行全体人员参保的标准。（四）拓宽资金来源渠道，加强资金运作管理制约我国社会保险事业发展的短板主要是资金来源渠道及对资金运作管理的短
35、缺。目前广东省外来务工人员社会保险资金的主要来源有一下几个方面：首先是中央的财政预算拨款；其次是地方配套资金；再次是企业缴纳，最后是个人缴纳保险金。而近年来广东省社会养老保险资金在运行中存在的一个问题是，社会养老保障金的缺口在不断扩大，社会养老保险资金规模呈现不稳定和递减的趋势，为此拓宽资金来源渠道，加强资金运作管理是解决社会养老保险资金短缺的有效途径。根据广东省社会养老保险发展现状，可以发展新型养老社区产业，其优势在于社会养老保险资金投资收益稳健、风险小、周期长等特点，集中资金优势来有效解决外来务工人员的社会养老保险问题。参考文献1 种明钊.社会保障法律制度研究M.北京：法律出版社，2000
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