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1、附件2：关于深圳市宝安国际机场管理办法（修订草案送审稿）的说明为了加强宝安国际机场地区的管理，促进机场的建设和发展，保障机场的安全运行和正常秩序，维护驻场单位、旅客和货主的合法权益，根据中华人民共和国民用航空法、民用机场管理条例和其他有关法律、法规，结合本市实际，市交通运输委员会组织相关单位对深圳市宝安国际机场管理办法（以下简称机场管理办法）进行全面修订，形成深圳市宝安国际机场管理办法（修订草案）送审稿（以下简称机场管理办法（修订）。现将有关问题说明如下：一、修订的背景及必要性机场管理办法自2006年颁布实施，对于促进宝安国际机场的建设和发展，维护机场地区的公共秩序和场容环境，保障机场安全生产
2、和有序运营发挥了重要作用。实施8年来，宝安国际机场地区的管理体制发生了变化，与机场地区管理相关的法律、法规也发生了较大变化，需要对此进行修订，以适应新形式发展，主要表现在以下几方面：（一）贯彻落实国家新出台法规、规章，解决与上位法衔接问题2009年国务院制定了行政法规民用机场管理条例，2010年国家民航总局制定了民用运输机场突发事件应急救援管理规则（民航总局令第208号），2012年国家民航总局修订并出台了民用机场建设管理规定（民用航空局令第215号）。上述法规、规章对民航管理机构行业管理职责、机场管理机构和机场所在地方人民政府的管理职责重新进行了划分。因此，有必要根据相关法律、法规、规章，进
3、一步厘清市、区政府与相关部门的监管职责，以及相关部门与机场管理机构的职责；同时，对不符合上位法或不符合实际管理需要的规定进行修改，根据实际需要强化管理的环节（如净空保护、电磁环境保护、土地和建设项目管理等）进行规范管理。（二）结合我市大部制改革实际，厘清相关政府部门之间、政府与机场之间的职责在现行机场管理办法中，空港委作为非常设性的机构行使市政府对机场的监管职责，并由空港办（设市交通运输委）具体落实相关工作。但空港委在我市2009年机构改革过程中撤销了，原空港委员会的职能转移给市交通运输委员会及其他相关部门承担；其他相关部门的职能也有调整。因此，有必要结合我市大部制改革的实际和民用机场管理条例
4、的规定，对机场的监督管理机制作出适应性调整。（三）结合全市审批制度改革，强化机场地区相关规划编制、规划用地、建设项目及交通运输审批管理等工作随着我市近几年审批制度改革不断深化，与机场地区管理相关的部分行政审批事项已取消、改为非行政许可审批事项或行政服务事项。例如“机场地区新建、改建、扩建项目审核”已由原行政许可事项改为非行政许可审批事项。因此，有必要结合取消和调整的行政审批事项对机场管理办法的相应内容进行修改；同时对于取消的审批事项，着重完善事后监管措施。（四）完善净空和电磁环境保护等迫切需要加强管理事项的管理机制随着T3航站楼、二跑道投入使用，深圳机场正式进入“大飞行区、大航站区”运营的新时
5、代，但由于人为因素破坏机场净空环境的现象十分严重，275处超限障碍物使深圳机场成为全国净空环境最恶劣的地区之一。因此，需要在现行机场管理办法的基础上完善相关管理机制，加强净空和电磁环境保护、协调城市建设和净空和电磁环境保护之间的关系。二、修订思路1遵循法律、法规（1）对于民航法和民用机场管理条例明确规定，且结合其他有关法律、法规具有操作性的规定，机场管理办法（修订）对此严格遵循。（2）对于法律、法规虽作规定，但缺乏操作性的规定，机场管理办法（修订）对该类规定予以细化。（3）对于法律、法规未作规定但结合本市实际需要予以明确的事项，机场管理办法（修订）作出具有可操作性的规定。2.在地方事权范围内修
6、订（1）对于法律、法规明确规定属民航管理机构实行行业监管的事项，除确有必要在机场管理办法中重申或为完善结构和衔接上下文需要之外，均不作重复规定。（2）对于地方事权和职责范围内的管理事项，如机场建设管理（含规划和建设）、运营管理、安全管理等事项，结合其他有关法律、法规（如城市规划、城市管理、安全监管等），对相关事项作出规定。（3）对于需要与上位法及部委规章衔接的事项（如建设项目审批监管）也作出规定。3.厘清市、区政府及相关部门与机场管理机构在机场地区管理方面的职责（1）结合我市大部制改革和行政审批制度改革的实际情况，对于原由空港委承担的职责，结合其他有关法律、法规规定及市交通运输委历年来监管实践
7、，对可由市交委承担的行政管理职责，在机场管理办法（修订）中明确由市交通主管部门承担。（2）对于民航法和民用机场管理条例明确由机场管理机构履行且与其他有关法律、法规规定相协调以及符合行政管理实践的职责，在机场管理办法（修订）中予以明确；反之，则结合其他有关法律、法规及行政管理实践，作出调和性的补充（如关于机场总体规划编制主体等事项），从而落实上位法对这些事项的管理目标。（3）进一步明确市、区政府以及发展改革、公安、规划国土、建设、市场监督、城市管理、环境保护、气象、卫生、口岸、无线电管理等其他有关部门的职责。三、主要内容机场管理办法（修订）共九章八十七条，包括总则、规划、建设和土地管理、机场安全
8、管理、机场运营及服务管理、机场净空及电磁环境、驻场单位工作协调制度、机场交通和环境管理、监督与法律责任和附则等九章。主要如下：（一）关于各相关单位对机场的管理分工机场涉及诸多主体且关系复杂，涉及民航管理机构与行政相对人之间的关系、机场管理机构与其他驻场单位之间的关系、驻场单位与旅客、货主直接的关系等。机场管理办法（修订）在上位法的基础上对有关各方的权利义务作出具体规定，进一步理顺各种关系，明确各方权利义务：1、民航管理机构根据民用机场管理条例的规定，第四条明确了民航管理机构对深圳宝安国际机场实施行业监督管理的职责。2、市交通运输委机场管理办法（修订）将市交通主管部门定位为代表市政府对深圳民航及
9、机场地区归口管理的行政主管部门。其中，第五条明确其对机场地区实施行政管理的职责；第十条至第十五条则明确其在机场规划（含总体规划、控制性详细规划、详细蓝图）编制、机场用地管理和建设项目管理中的职责；第三十条和第三十一条明确其在成立机场应急机构制定机场突发事件应急预案中的职责；第四十三至第四十五条明确其在重大活动接待的组织协调、公共交通及时疏运旅客以及机场服务质量考核、参与机场集团主要负责人提任及年度考核等方面职责；第四十六条明确其在净空保护区划定方面的职责；第六十条、第六十五条、第六十六条对其在日常协调、具体问题协调、投诉受理及投诉处理监督等问题作出规定；第七章对其在交通总体规划组织实施、营运行
10、为监管等作出规定。3、市规划国土委及其他部门根据相关法律、法规，对属市规划国土委及其他部门管理职责的事项，则结合相关法律、法规和民用机场管理条例的规定，对相关部门的职责予以明确。4、深圳市机场（集团）有限公司（机场管理机构）第十条至第十八条明确机场管理机构参与机场总体规划、控制性详细规划、详细蓝图编制、参与规划控制区划定和贯彻落实相关规划的职责，以及规划用地使用及管理、参与土地出让管理、建设项目审批、建设详细规划备案、户外广告管理、公共设施建设管理等职责；第三章明确机场管理机构在安全管理方面的主体责任和具体职责，并赋予其相应的管理权限；第四章明确机场管理机构统一协调、管理运输机场的生产运营的权
11、限及具体管理职责；第五章明确机场管理机构在净空保护区划定、净空状况核查、电磁干扰排查、噪声防治等方面的管理职责；第六章明确机场管理机构在驻场单位管理及协调方面的职能和权限。此外，为确保机场管理机构为航空运输企业及其他驻场单位、旅客和货主提供公平、公正、便捷的服务，第三十七条明确要求机场管理机构应当逐步退出经营性业务，并就具体经营性业务的退出及其规范管理作出规定。5、航空公司及其他驻场单位根据民用机场管理条例的规定，对驻场单位在安全生产、配合管理及其他相关职责方面作出规定。（二）关于机场相关规划、建设及土地管理机场总体规划及场址保护涉及飞行区、航站区、地面运输区等功能区域的安排、航空飞行安全要求
12、以及保障机场可持续发展问题。为贯彻落实民用机场管理条例关于规划、建设以及场址保护的要求，机场管理办法（修订）在进一步明确上位法要求的基础上，对以下相关问题作出规定：1、关于与机场的相关规划及其编制为落实机场总体规划，保护场址、保障飞行安全及机场可持续发展，需要将总体规划与本市城市规划、土地利用总体规划和综合交通发展规划等相关规划衔接，并在总体规划的基础上根据城市规划的有关法律法规编制控制性详细规划（即法定图则）和详细蓝图，通过细化将机场总体规划相关要求融入城市规划，增强总体规划的可操作性。机场管理办法（修订）第十条、第十一条对上述问题予以明确。关于总体规划、控制性详细规划和详细蓝图编制主体问题
13、，虽然民用机场管理条例规定由机场管理机构编制总体规划，但考虑到机场总体规划实际上是我市综合交通发展规划的一部分，而综合交通发展规划是由市交委组织相关单位编制及修订；此外，考虑到机场总体规划可执行性及执行效果问题，由市交委会同机场管理机构编制及修订总体规划更符合我市实际情况并且有利于机场总体规划的贯彻落实。在控制性详细规划及详细蓝图编制方面，则由该两项规划的法定编制主体市规划国土委会同市交委和机场管理机构进行编制和修订。控制性详细规划及详细蓝图是对机场总体规划的细化。落实机场总体规划，还应当对机场周边地区的土地利用和建设实行规划控制。机场管理办法（修订）明确规定由市规划国土行政管理部门会同市交通
14、主管部门、机场管理机构确定机场发展需要规划控制的区域范围。此外，第十二条还规定相关部门在制定与机场、机场地区相关的土地、交通、产业规划时，应当征求市交通主管部门的意见。2、关于机场用地管理在土地出让方面，第十三条第一款规定市规划国土行政管理部门拟向机场管理机构之外的其他单位和个人出让机场用地使用权的，应当符合市交通主管部门设定的条件。对于不符合机场总体规划、控制性详细规划或详细蓝图的，机场管理机构应当向规划国土行政管理部门提出书面意见。在土地转让等方面，第十三条第三款规定机场用地使用单位或个人将机场用地转让、出租或者以其他方式将土地全部或部分交给其他单位和个人使用的，应当征得市交通主管部门及机
15、场管理机构同意，确保土地使用符合机场总体规划、控制性详细规划和详细蓝图。在土地用途管理方面，第十四条明确规定任何单位和个人使用机场规划用地，应当由市交通主管部门审核，报市政府批准后方可使用；对相关单位需改变机场用地用途或建筑物使用性质的，应当向市交通主管部门申请出具初审意见。同时还规定未提交市交通主管部门初审意见的，规划国土行政管理部门不予受理相关许可申请。3、关于建设项目管理在项目审批管理方面，第十五条第一款根据民用机场管理条例的规定，重申任何单位和个人不得在运输机场地区内擅自新建、改建、扩建建筑物或者构筑物。对于具体建设项目，设置与民用机场建设管理规定第二十三条等相衔接的制度，即要求在机场
16、地区新建、改建、扩建工程项目的建设单位，应当向市交通主管部门申请出具初审意见并提交民航管理机构出具的项目建设方案备案证明；未提交市交委初审意见的，规划国土行政管理部门不予受理（第十五条）。此外，对于机场专业工程及不停航施工等事项，民用机场管理条例及民用机场建设管理规定已明确规定由民航管理机构监管的事项，则适用上述法规、规章，机场管理办法（修订草案）不作重复规定。在近期建设规划备案管理方面，根据民用机场建设管理规定第二十一条的要求，第十六条规定机场管理机构应当依据批准的机场总体规划、控制性详细规划和详细蓝图，组织编制机场近期建设详细规划，并报送民航管理机构备案。（三）关于机场安全、运营及服务管理
17、1、进一步明晰机场管理机构的安全管理职责、驻场单位安全管理职责以及本市相关部门的职责，与民航管理机构在安全监管方面有机衔接，形成安全生产管理合力。如第十九条明确机场管理机构负责机场安全管理，保障机场持续符合安全运营要求，并对机场的安全运行承担主体责任。同时还对机场管理机构在安全管理方面的具体职责作出规定。第二十条规定对于驻场机构安全管理责任问题，明确要求驻场单位在发生影响机场安全运营情况时立即报告机场管理机构。2、根据突发事件应对法中关于机场的应急救援实行“属地管理为主”的精神，细化应急救援机制：第三十条明确由市交通主管部门、市应急行政管理部门、民航管理机构、民航空中交通管理部门、口岸查验机构
18、、机场地区公安部门、机场管理机构、有关航空公司营运人及其他驻场单位、急救医疗机构等单位组成机场应急救援机构，并在此基础上明确救援机构的基本职责。第三十一条明确相关部门对机场突发事件的应急预案的制定和实施。此外，还明确公安机关与机场管理机构划定机场控制区并实施通行证管理制度（第二十一条、第二十二条）、安全检查制度及措施（第二十三条）、细化禁止危害或者可能危害民用航空安全的行为（第二十四条，包括禁止使用激光笔照射飞机、违规携带或运输锂电池等）、明确机场管理机构及驻场单位在消防方面的责任及接受机场公安部门的监督管理义务（第二十七条）等规定。3、进一步提高机场的服务水平和服务质量。一是明确机场管理机构
19、的统一协调、管理机场的生产运营的权限及具体管理职能、驻场单位服务职责、以及本市相关部门的职责，与民航管理机构在运营和服务方面有机衔接。如明确机场管理机构享有机场运营服务的特许经营权，统一协调、管理机场的生产运营，未经机场管理机构同意或授权，任何单位或和人不得在机场地区进行任何经营性服务（第三十三条）；明确要求机场管理会同公安、交通运输等部门组织、协调全市性重大或重要外事活动在机场地区内的接待工作（第四十三条）；明确市国有资产行政管理部门对机场经营活动的考核管理（第四十五条）。二是进一步细化和规范机场运营及服务措施，确保机场管理机构为航空运输企业及其他驻场单位、旅客和货主提供公平、公正、便捷的服
20、务。如明确机场管理机构应当按规定提供必备服务和执行民航管理机构和价格主管部门规定的收费标准（第三十四条、第三十五条）；明确机场管理机构同出入境查验机构和有关驻场单位制定机场地区航空服务规范，报民航管理机构审定后发布实施（第三十六条）。此外，还针对机场经常因极端天气造成航班延误处置的热点问题，明确机场管理机构应与取得经营权的企业签订协议，明确双方权利和义务，以及通过采取建立信息共享机制、通过网站等多种方式及时向旅客提供相关信息、做好由于航班延误或取消而造成旅客、货物滞留情况的应急服务和善后处理工作等多种措施来保障各方合法权益（第三十九条、第四十条）。（四）关于机场净空和电磁环境保护1、进一步明晰
21、机场管理机构、驻场单位管理职责以及本市相关部门的监管职责，与民航管理机构在净空及电磁环境保护监管方面有机衔接。如第四十六条明确由市交委会同市规划国土委按照国家有关规定提出机场净空保护区域的划定方案，报市政府和民航管理机构批准，并向社会公布；对于电磁环境保护区，按照民用机场管理条例的规定，由市无线电行政管理部门会同民航管理机构划定（第五十二条）。2、在环境保护及噪声控制方面，也从规划及控制措施等方面作出规定。如要求航空器噪声和涡轮发动机排物适航标准，并要求机场管理机构应将民用航空器噪声对机场地区周边产生的影响情况报告市人居环境主管部门（第五十七条）；对于噪声超标的航空器，规定机场管理机构予以必要
22、限制（第七十三条）；要求规划国土行政管理部门在制定机场周边规划时，应充分考虑航空器噪声对机场周边环境的影响，依据国家有关声环境质量标准合理规划土地用途（第五十八条）；要求市人居环境管理部门依据民用航空器噪声影响不同程度，划定限制建设噪声敏感建筑物的区域并实施控制（第五十九条）。在于机场地区环境保护措施方面，规定机场管理机构应当在本市环境保护行政管理部门的指导下，依法制定机场环境保护规则，报市政府法制工作机构审查后负责组织实施（第七十三条）。3、在细化净空及电磁环境保护措施方面，在民用航空法和民用机场管理条例的基础上对违反净空保护及电磁环境保护的常见行为（第四十七条、第五十六条）一一列举，作出更为详细的规定。此外，还对历史遗留违建及新产生的违建处理责任部门予以明确，以便于执法。（五）交通管理在机场交通管理方面，结合目前宝安国际机场拉客现象严重影响机场正常公共秩序的实际，一方面规定了整治拉客的制度（第八十三条），另一方面规范了出租车候客行为（第八十四条）。（六）其他1、强化了对机场管理机构行政执法的指导和监督。明确市交委对机场管理机构行政执法监督、执法人员培训、行政复议、服务监管等方面的工作指导和监督职责。2、结合修订内容，重新对第八章“法律责任”的相关条文进行梳理并增加相应的处罚规定。
